CC BY
659
ПРАВО
УДК 341.215.4
Статус беженцев в современном международном праве
Аннотация. Автор рассматривает вопросы обеспечения и международной защиты прав беженцев, деятельности ответственных за это лиц и организаций. Описываются проблемы, которые возникают в процессе защиты прав беженцев и пути их решения.
Ключевые слова: беженец; Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев; добровольная репатриация; переселение; интеграция на месте; международные документы; убежище.
Abstract. This article discusses the international protection of refugees, those in charge of their protection. This article describes the problems that arise in the process of protection and their solutions.
Keywords: refugee; United Nations High Commissioner for Refugees; voluntary repatriation; relocation; local integration; international instruments; asylum.
Локова Э. Э.,
студентка юридического факультета Финансового университета Н [email protected]
Проблема беженцев - одна из наиболее важных проблем мирового сообщества. Беженцы - одни из наиболее уязвимых и обделенных людей, вынужденных бороться за выживание в экстремальных условиях. Беженец - это лицо, которое «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или,не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений» [1].
Проблема обеспечения и защиты прав беженцев появилась в начале XX в. и до сих пор остается актуальной. В 2013 г. в ведении Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) было 10,4 млн беженцев. Еще 4,8 млн беженцев нашли убежище в 60 лагерях на Ближнем Востоке, созданных ООН, а также Ближневосточным
агентством ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ [2]. Миллионы беженцев - это следствие военных межгосударственных конфликтов, внутринациональных проблем, систематических нарушений прав человека в некоторых странах и т. д. Покинув свой дом, свою страну, спасаясь от конфликтов и преследования, беженцы сталкиваются с огромным количеством проблем, начиная от нарушения прав человека и заканчивая нехваткой гуманитарной помощи. Беженцы, пытаясь спастись от войны и преследований, часто оказываются в очень уязвимом положении. Они не могут пользоваться защитой своего государства. Ведь часто бывает так, что собственная страна угрожает им преследованием. Человек, который стал беженцем, скорее всего сохранит этот статус на долгие годы. Он будет жить в лагере для беженцев либо нелегально в чужой стране. До 70% беженцев, находящихся под защитой Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), остаются в таком положении на протяжении более пяти лет.
Правительства суверенных государств гарантируют соблюдение и защиту основных прав человека и физическую безопасность граждан. Но когда граждане становятся беженцами, гарантии исчезают. Не обладая хоть каким-то легальным статусом, не имея защиты со стороны государства, эти люди особенно уязвимы перед эксплуатацией и другими формами жестокого обращения, а также тюремным заключением и депортацией.
Права и обязанности беженцев определены нормами международного права и регулируются международными документами. Главными среди
Научный руководитель Осипов Р. В., кандидат юридических наук, доцент.
них являются Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев, Конвенция Организации африканского единства по проблемам беженцев в Африке и Картахенская декларация 1984 г. Эти документы определяют минимальные стандарты правового статуса беженцев.
В соответствии с Конвенцией 1951 г. государства обязуются предоставлять беженцам тот правовой режим, которым пользуются иностранцы. Помимо общих прав, беженцам должны предоставляться специальные права, такие как право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах территории страны-убежища. Конвенция 1951 г. освобождает беженцев от наказания за незаконный въезд на территорию другого государства, однако при этом они обязаны без промедления явиться к властям с объяснением своего незаконного въезда. Конвенция запрещает коллективную высылку беженцев в страну, где их жизни угрожает опасность. Беженцы, в свою очередь, обязаны соблюдать законы страны пребывания [3]. На 1 сентября 2008 г. в Конвенции 1951 г. участвуют 144 государства из 192 членов ООН [4].
В 1949 г. в рамках ООН для решения основных проблем, касающихся беженцев, было создано Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, действующее на основе Устава Управления от 14 декабря 1950 г. В Российской Федерации действует Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах».
В последние годы число беженцев в мире резко возрастает. По словам Верховного комиссара ООН по делам беженцев Антониу Гутерриш, этому способствовало два фактора: «С одной стороны растет число стран, где происходят конфликты. С начала 2011 года в этом списке - Кот-д'Ивуар, Ливия, Йемен, Сирия, среди стран Африканского Рога - Сомали, и более свежие примеры - конфликт между Суданом и Южным Суданом и в Мали. В то же время в Афганистане, Сомали, Демократической республике Конго не затихают старые конфликты. На этом фоне более 70% беженцев стали таковыми за последние 5 лет» [5].
Во многих отношениях, нынешняя ситуация, в которой приходится защищать беженцев, намного менее благоприятна, чем когда-либо в истории УВКБ ООН. Она характеризуется рядом факторов, которые мешают эффективной международной защите. К таковым относятся:
• враждебное освещение проблем беженцев в СМИ, что приводит к росту расизма, нацизма, ксенофобии, насилия в отношении беженцев;
• заявления о том, что устарели основы международного права, касающегося беженцев;
• озабоченность развитых стран по поводу расходов, связанных с приемом беженцев;
• затяжные ситуации, связанные с беженцами, когда они много лет находятся в неизвестности, в нестабильных условиях и не могут добиться никакого конкретного решения;
• череда перемещений, связанная с тем, что беженцев возвращают обратно в страну, еще не достигшую достаточной стабильности [6].
Работая над этими проблемами, в конце 2000 г. УВКБ ООН начало проводить Глобальные консультации по вопросам международной защиты, чтобы выяснить, как можно разрешить проблемы, возникающие в процессе защиты беженцев. Главным итогом данного процесса, в котором участвовали различные страны, стала Программа по вопросу о защите. Также они сыграли важную роль в процессе, приведшем к принятию Декларации министров государств - участников Конвенции 1951 г. и Протокола 1957 г., которая была принята на Встрече министров в 2001 г. Было признано значение Конвенции 1951 г. как основного документа о защите беженцев. Также для улучшения качества защиты беженцев и ее доступности УВКБ ООН в 2011 г. была организована встреча министров, направленная на укрепление национальной ответственности и международной солидарности по отношению к беженцам. Более 100 государств внесли конкретные обязательства по широкому кругу защиты прав беженцев [7].
Кто же занимается проблемами беженцев? В первую очередь, основную ответственность за обеспечение международной защиты беженцев несет страна, в которой лицо ищет убежище. Государства несут обязанность предоставить ему международную защиту в соответствии с международными обязательствами.
За международную защиту беженцев отвечает такая организация, как УВКБ ООН. По сути, это единственная международная организация, обладающая конкретным мандатом по защите беженцев на всемирном уровне. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев было создано 14 декабря 1950 г. по решению Генеральной Ассамблеи ООН. В его мандат входит координация международных усилий по защите беженцев и решение их проблем во всем мире. Основная цель организации - защита прав и благосостояния беженцев, а также обеспечение возможности реализовать свое право на поиск убежища и обустройство в другой стране, при наличии возможностей добровольного возвращения на родину, местной
право
интеграции или переселения в третью страну. УВКБ ООН пытается добиться того, чтобы беженцы и другие лица, относящиеся к его компетенции:
1) получали международную защиту;
2) получали гуманитарную помощь;
3) были выведены из бедственного положения на основе долговременных решений.
Для эффективного решения вопросов, касающихся беженцев, сотрудничество между государствами и УВКБ ООН крайне необходимо. Оно может протекать в различных направлениях: предоставление убежища в соответствии с международными обязательствами, финансирование операций УВКБ ООН в мире. В свою очередь, УВКБ ООН следит за соблюдением обязательств государств по защите беженцев, наблюдает за национальной практикой, помогает странам расширять возможности по предоставлению убежища. Помимо этого, Агентство работает с региональными межправительственными организациями, такими как Европейский Союз, Африканский Союз, Организация американских государств, помогая им проводить политику по защите беженцев в их регионах.
В решении проблем беженцев важную роль играет сотрудничество между государствами. Международная помощь может быть направлена на разрешение политического или межэтнического кризиса в стране, откуда прибывают беженцы, оказание материальной, финансовой помощи, на переселение определенного числа беженцев. Несмотря на то, что УВКБ является единственной организацией ООН, наделенной мандатом для оказания всесторонней помощи беженцам, она регулярно взаимодействует с органами ООН и другими организациями. В их числе Управление ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ), Мировая продовольственная программа (МПП), Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Программа развития ООН (ПРООН), Управление Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ), Международный комитет Красного Креста (МККК), Международная организация по миграции (МОМ).
Выделяется три основных варианта долговременного решения проблем беженцев: добровольная репатриация, интеграция на месте и переселение.
добровольная репатриация. Является наиболее предпочтительным решением проблем беженцев. Большая часть беженцев хотели бы вернуться домой, в свою страну, как только обстоятельства позволяют сделать это (когда в стране прекра-
щается конфликт и восстановлена хоть какая-то стабильность, обеспечена безопасность). Но, к сожалению, это сделать нелегко. Возникает ряд проблем. Нередко отсутствуют основные условия для возвращения - безопасность и восстановление национальной защиты. Без этих условий возвращение людей может оказаться неокончательным: беженцы, возможно, отправятся назад в страну убежища.
УВКБ ООН способствует добровольной репатриации, считая это наилучшим способом разрешения проблемы. Организация часто предоставляет транспорт этим лицам и оказывает им первоначальную материальную помощь, которая представляет собой денежные пособия, участие в проектах развития деятельности, приносящей доход, оказывает помощь в восстановлении домов, школ, больниц и т. д. Во всемирном масштабе за последние десять лет на родину возвратились около 11,4 млн беженцев, в том числе 7,3 млн - при содействии УВКБ ООН [2].
интеграция на месте. Бывают такие случаи, когда беженцы не могут или не желают возвращаться домой, так как они рискуют вновь столкнуться с преследованием у себя в стране. При интеграции на месте страна убежища предоставляет беженцам право на постоянное жительство с возможностью получить в будущем гражданство. Несмотря на то, что данный метод является хорошим и эффективным способом решения проблем беженцев и признается как Конвенцией ООН, так и Уставом УВКБ ООН, многие государства бывают озабочены присутствием беженцев на их территории. Они опасаются последствий для распределения скудных ресурсов, возникновения проблем в сфере безопасности, также они обеспокоены проблемой контроля над миграцией. Все же когда добровольная репатриация невозможна, правильным решением для беженцев является интеграция на месте. Также этот способ может приносить выгоду и стране, которая принимает беженцев:
• беженцы могут приносить пользу государству, они могут приносить с собой навыки и умения, которые буду полезны для страны убежища;
• они могут привлекать ресурсы международных сообществ;
• беженцы способствуют многообразию общества этой страны.
Переселение. В тех случаях, когда ни добровольная репатриация, ни интеграция невозможны, решением для беженцев будет являться пе-
реселение в третью страну. Переселение в третью страну означает, что беженцы покидают страну своего убежища, легально переезжают в страну, согласившуюся принять их в качестве беженцев и предоставить им разрешение на постоянное место жительства. Данным вариантом пользуется небольшое число беженцев,в основном это беженцы с серьезными проблемами в плане защиты (угроза обратной высылки, агрессия, физическое нападение), которым страна пребывания не имеет возможности оказать помощь. Переселение - наиболее тяжелый вариант для беженцев. Во-первых, адаптация к условиям в новой стране может оказаться для беженцев слишком трудной. Во-вто-рых,переселение не является правом беженцев, и государства не имеют никаких обязательств для их принятия. Также переселение зависит от наличия квот для переселения. Страны обладают ограниченным числом мест для приема беженцев, и поэтому переселяется только очень небольшая часть из общего их числа. Учитывая ограниченные возможности и количество мест, УВКБ ООН и сами страны проводят работу по выявлению беженцев, действительно нуждающихся в переселении. Но несмотря на эти трудности, переселение также является одним из способов разрешения проблем беженцев, и поэтому УВКБ ООН принимает меры по увеличению числа стран, принимающих переселенцев, меры для расширения возможностей программ переселения при внезапных ситуациях, связанных с беженцами, а также обеспечивает прозрачность управления процессом переселения, предупреждает коррупцию и т. д. Количество беженцев, переселившихся при содействии УВКБ ООН в 2007 г.- 98 999 человек,- возросло на 83% по сравнению с 2006 г. [4].
Подводя итоги, надо отметить, что при защите прав беженцев,в первую очередь, необходимо укрепить партнерство между государствами, органами власти, международными организациями, занимающимися данным вопросом. Страны не должны забывать, что помимо обязанности защиты своего населения, у них есть гуманитарная обязанность по отношению к беженцам. Очень важно, чтобы государства прилагали как можно больше усилий для создания системы предоставления убежища беженцам, обеспечивали необходимую защиту и безопасность возвращения в страну происхождения.
Важную роль в защите беженцев, помимо государств и УВКБ ООН, играют неправительственные организации. Они играют важную роль в предоставлении международной защиты и помощи. Бе-
женцы нуждаются в поддержке таких организаций, поскольку страны и УВКБ в одиночку не в состоянии сегодня защитить миллионы беженцев во всем мире и оказать им помощь. Несмотря на то, что неправительственные организации по международным нормам не обладают конкретными мандатами на оказание помощи беженцам, они проводят мероприятия по защите беженцев. Это могут быть как финансовая поддержка, так и оказание социальной, правовой, гуманитарной помощи.
На сегодняшний день защита прав беженцев сталкивается с рядом проблем, и, чтобы избежать их, необходимо и очень важно эффективное закрепление мер и действий в этой сфере. Как можно больше стран должны ратифицировать Конвенцию 1951 г. о статусе беженцев, сохранить и упрочить основанные на праве подходы ко всем ситуациям, связанным с беженцами. Не стоит забывать, что защита беженцев все-таки является общей ответственностью. Только работая совместно, дополняя друг друга, государства, УВКБ ООН, международные и неправительственные организации могут предоставить эффективную защиту, в которой нуждаются беженцы. И тогда система международной защиты беженцев станет прочной и стабильной.
Литература
1. Женевская Конвенция о статусе беженцев ООН 1951 г., ст. 1 п.2 [Электронный ресурс] URL: fms.gov.ru>upload/iblock/ konvencia_o_bej.pdf/ Дата обращения: 28.11.2012.
2. Цифры беженцев. [Электронный ресурс] URL: http://www.unhcr. org/pages/49c3646c1d.html/ Дата обращения:18.12.2013.
3. Валеев Р.М, Курдюков Г. И.. Международное право. Особенная часть: Учебник для вузов. М.: Статут, 2010. С. 218-219.
4. United nations high commissioner for refugees. [Электронный ресурс] URL: http://www.unhcr.org/3b73b0d63.html/ Дата обращения: 28.11.2012.
5. Решение проблемы беженцев лежит в сфере политики // Интервью Комиссара ООН по делам беженцев. [Электронный ресурс]. URL: http://ru.euronews.com/2012/06/19/antonio-guterres-we-re-witnessing-human-suffering-on-an-epic-scale/ Дата обращения: 28.11.2012.
6. Введение в вопросы международной защиты беженцев: Защита лиц, находящихся в компетенции УВКБ [Электронный ресурс]. URL: http://www.unhcr.ru/files/SS1_Protection.pdf Дата обраще-ния:28.11.2012.
7. Журнал «Защита беженцев и роль УВКБ ООН», 2009. [Электронный ресурс]. URL: http://www.unhcr.ru/files/zb_2009.pdfм/ Дата обращения: 28.11.2012).
8. The state of the world's refugees 2012 [Электронный ресурс] URL: http://www.unhcr.org/publications/unhcr/sowr2012/ Дата обращения: 18.12.2013.
