CC BY
95
УДК 351.78
Гэлицкая Наталья Владимировна Galicskaya Natalia Vladimirovna
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права Саратовская государственная юридическая академия (410056, Саратов, ул. Вольская, 1)
candidate of sciences (law), associate professor of administrative and municipal law Saratov state legal academy (1 Volskaya st., Saratov, 410056)
E-mail: bratfoot@mail.ru
Диверсификация подходов к изучению форм управленческой деятельности в сфере обеспечения безопасности
Diversification of approaches to studying of forms of administrative activity
in the sphere of safety
В научной статье исследуются формы управленческой деятельности, используемые компетентными органами государственной власти, призванными осуществлять защиту граждан от негативного воздействия природной и техногенной среды. Предлагаются основанные на действующем законодательстве различные теоретические концепции, регулирующие вопросы обеспечения безопасности.
Ключевые слова: административное право, органы государственного управления, безопасность, исполнительная власть, должностное лицо, угрозы природного и техногенного характера.
In the scientific article the forms of administrative activity used by the competent authorities of the government urged to carry out protection of citizens against negative impact of the natural and technogenic environment are investigated. Various theoretical concepts based on the current legislation, regulating questions of safety are offered
Keywords: administrative law, state bodies, safety, executive power, official, threats of natural and technogenic character".
Государственные органы и должностные лица, уполномоченные решать задачи в сфере обеспечения безопасности, реализуют свои полномочия в соответствии с поставленными целями, обусловленными общественными потребностями и соблюдением интересов юридических и физических лиц. Конкретное выражение этой деятельности предполагает ее осуществление в установленных формах, которые в конечном итоге и определяют качество и результативность реализуемых в этой сфере мероприятий. Иными словами, в данном случае имеется в виду государственная исполнительно-распорядительная деятельность компетентных структур, которая путем реализации юридических норм образует целостный механизм, способный активно влиять на различные аспекты обеспечения безопасности в России. Однако этот механизм без придания ему каких-либо форм становится абстракцией и не может быть применен на практике. Именно поэтому такая категория, как форма является основной при рассмотрении отечественных законодательных подходов к организации исполнительно-распорядительной деятельности и требует анализа концептуальных позиций ведущих ученых-административистов по этой проблеме.
Форма — одно из центральных и сложнейших понятий в философии. Парной категорией для нее
выступает другая философская категория — «содержание», понимаемое как определенная сторона целого, представленного в единстве всех составных элементов объекта, его свойств, связей, состояний, тенденций развития. Что же касается формы, то она есть способ существования, выражения и преобразования содержания. Исходя их философ-ско-теоретического подхода к изучению рассматриваемой категории, В.Б. Исаков высказывается о том, что форма — это способ, вид объективного выражения свойств явления. Ее назначение заключается в упорядочении содержания, придании определенных признаков и характеристик явлению [1, с. 96].
Различается внутренняя и внешняя форма явления. Когда термин «форма» употребляется для обозначения внутренней организации содержания, то он связан с понятием структуры. При относительном единстве содержания и формы первое представляет собой подвижную, динамичную сторону целого, а форма охватывает систему устойчивых связей предмета. Возникающее порой в ходе развития несоответствие содержания и формы в конечном счете разрешается «сбрасыванием» старой и возникновением новой формы, адекватной развивающемуся содержанию [2, с. 621].
Буквальное толкование термина «форма» означает: 1) способ осуществления содержания, неотделимый от него и служащий его выражением; 2) внешнее очертание и наружный вид предмета [3, с. 855].
Представители теории управления полагают, что форма, являясь в своей экзистенциальной сущности аморфной, не может существовать без наполнения ее организационными процессами, которые неизменно присутствуют для достижения разнопорядковых целей и задач. Поэтому форма и ее организация (во всеобъемлющем значении этого слова) становятся неразделимыми и трактуются как единое понятие при системном рассмотрении субъектов управления, их полномочий и характера их фактической реализации [4, с. 38].
В науке административного права подобное соотношение обретает более наглядный характер. В этой связи С.Н. Братановский отмечает, что организующие свойства, которыми ввиду практической необходимости наделяется форма, в конечном итоге приобретают характер и тенденции управления. Следствием из этого является закономерное генерирование целенаправленного воздействия на общественные отношения, которое становится управленческой деятельностью [5, с. 664]. В данном аспекте Н.М. Конин понимает под формами управленческой деятельности «способы выражения ее содержания, систему внутренне взаимосвязанных способов осуществления функций управления, определенное внешнее выражение конкретных управленческих действий как части управленческой деятельности» [6, с. 67]. Достаточно детальное, на наш взгляд, определение предлагает Г.В. Атаман-чук и определяет их как «внешние постоянно и типизировано фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности» [7, с. 243—244]. Схожи с представленными выше по своей сути и иные трактовки форм государственной деятельности: «внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления, в целях и в процессе исполнительной и распорядительной деятельности» [8, с. 43]; «внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия» [9, с. 100]; «внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности» [10, с. 13].
По мнению В.С. Четверикова, внешнее выражение формы управленческой деятельности всегда связывается с административно-правовым действием, охарактеризовав которое можно получить целостную характеристику этой формы. Исследователь под административно- правовым действием
понимает властный волевой акт поведения административного органа, совершаемый в отношении конкретных физических или юридических лиц, направленный на разрешение конкретной жизненной ситуации, возникшей в ходе осуществления указанным органом административной деятельности, и влекущий для названных лиц определенные правовые последствия [11, с. 99].
В.Г. Шахов на основе научного синтеза теоретических интерпретаций исследуемой категории приходит к выводу о тесной их связи с межотраслевым содержанием безопасности. Автором отмечается, что признаки, закладываемые учеными-ад-министративистами в общую характеристику форм управленческой деятельности, являются в одних случаях дополнением к фактическому выражению форм обеспечения безопасности гражданина, общества и государства, которые реализуются компетентными органами и должностными лицами, а в других — выступают в качестве основы этой деятельности [12, с. 69]. М.М. Григоренко высказывается о том, что обеспечение защиты населения от предполагаемых и имеющих место в реальности опасностей есть не что иное, как общецелевая и специальная форма государственной деятельности организационно-управленческого содержания [13, с. 17].
Отождествляя во многих аспектах это понятие с формой административно-публичного обеспечения безопасности, А.И. Стахов под последней понимает «действия органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, их системных образований и должностных лиц по изданию административно-правовых актов и заключению административно-правовых договоров, а также иные действия указанных органов (системных образований и должностных лиц), влекущие административно-правовые последствия, в которых находят внешнее выражение функции и методы административно-публичного обеспечения безопасности. Говоря иначе, формы административно-публичного обеспечения безопасности — есть внешнее выражение практической реализации органами исполнительной власти и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, их системными образованиями и должностными лицами функций и методов административно-публичного обеспечения безопасности» [14, с. 167]. Несмотря на содержательность этого понятия, на наш взгляд, оно нуждается в дополнениях, которые мы попытаемся обосновать в ходе дальнейшего исследования. Способствовать этому во многом сможет отражение имеющихся в научной литературе классификаций форм управленческой деятельности. Общепризнанной в этом аспекте является выделение среди них правовых (основанных на правовых предписаниях) и неправовых (базирующихся на нормах морали, обычаях и иных аспектах, имеющих место в реальности и не закрепленных в юридических документах) форм.
Представители административного права связывают функциональные характеристики органов исполнительной власти с правовыми формами управленческой деятельности и в качестве последних рассматривают такие формы внешнего выражения административной деятельности, при которых имеет место выражение юридически властных полномочий субъектов исполнительной власти, влекущее за собой определенные юридически значимые последствия. Наиболее показательно эти качества данной группы форм проявляются в правовых актах управления [15, с. 166].
Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут, так как их совершение не связано с изданием правовых актов управления. В частности, они не порождают административно-правовых отношений, что характерно для правовых форм (издание индивидуальных актов). Это совершение различного рода организационных действий, способствующих применению правовых форм или их последующей реализации [11, с. 190].
Если указанное разделение форм управленческой деятельности на две группы в научных кругах является относительно устойчивым, то дальнейшая их классификация в части наполнения компонентами, обладающими определенными свойствами и связанными со спецификой реализации управленческой деятельности, порождает дискуссии.
Ю.И. Мигачев указывает на то, что правовые формы включают в себя: а) формы реализации исполнительной власти; б) формы деятельности вну-триаппаратного характера. Первые непосредственно выражают внешнее юридическое воздействие. Они являются формами управления в собственном смысле. Вторые, представляя собой всю совокупность совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) действий, не носящих характер прямого управляющего воздействия, есть формы управления в широком смысле. Значимость их тем не менее высока, так как без должной внутренней организации работы (самоорганизации) субъект исполнительной власти не сможет результативно и эффективно реализовать саму исполнительную власть [16, с. 199]. Л.С. Ледсон выделяет среди них правотворческие и правоприменительные формы [17, с. 121]. В свою очередь, Р.И. Елагин добавляет к данной классификации третью самостоятельную позицию — правоохранительную форму, связанную с применением мер юридического воздействия за нарушение требований законодательства в различных сферах жизни общества [18, с. 89]. С.Н. Братановский при изучении экзистенциальной сущности организационных основ управления указывает, что организационная форма может быть причислена к правовой форме управленческой деятельности, поскольку любая организация, существующая в исполнительной власти, базируется на принципах, в целом основанных на общеобязательных юридических нормах прямого действия [5, с. 200]. С.В. Сивова, напротив, полагает, что организационные формы управления явля-
ются неправовыми, поскольку их особенностью выступает первичная необходимость регулирования общественных процессов, не подкрепленных законом. Очень часто на практике возникают ситуации, к которым невозможно применить букву закона, и поэтому требуется создание специального механизма, который бы решил практическую проблему в максимально сжатые сроки [19, с. 34].
В свою очередь, Е.П. Голубков организационно-правовые формы управления называет межотраслевыми и говорит о них как о формах общецелевого управления, подразумевая при этом те исполнительные органы, которые наделены соответствующим объемом межотраслевой компетенции. В этом плане имеется возможность вести речь об организационно-правовых формах государственного управления, например торговлей, здравоохранением и другими объектами управления [20, с. 56].
Н.М. Конин утверждает, что по своему характеру и содержанию формы организационно-управленческих действий носят подзаконный характер и могут быть:
— организационно-технические — по организации разработки и реализации различного рода технических правил, нормативов и технических регламентов машин, механизмов, сооружений;
— организационно-экономические — организация разработки и реализации экономических норм и нормативов использования материально-вещественных ресурсов и других экономических регламентов;
— организационно-социальные — выработка и реализация организационных регламентов и нормативов социального взаимодействия в обществе и государстве (минимальный размер оплаты труда, минимальный уровень пенсионного обеспечения, минимальный и максимальный уровни административных штрафов и т. д.).
Другие виды форм управленческой деятельности: общественно-организационные мероприятия (конференции, круглые столы, презентации и т. д.) являются сейчас весьма распространенными неправовыми и неформальными формами управленческой деятельности. При этом, административно-организационные мероприятия (совещания, слушания, заседания различных комиссий и т. д.) также весьма распространены, но это уже официальные формы управленческой деятельности [21, с. 123].
На квазиправовой характер организационной формы управленческой деятельности и вытекающих из нее оперативно-хозяйственных и материально-технических форм указывает И.Г. Владимирова, отмечая при этом следующее. Поскольку невозможно провести четкую границу между внутрикорпоративным и государственным регулированием общественных процессов в части определения общего объема административной санкционированности действий управляющего субъекта, то подобное дает основания к причислению организационной формы к обеим категориям.
При этом исключительно неправовые организационные формы управления также имеют место и выражаются в совершении субъектом управления незаконных действий, подпадающих под признаки административного проступка либо уголовно наказуемого деяния [22, с. 120].
Помимо указанных выше, Н.М. Конин выделяет еще и административно-договорную форму управленческой деятельности. Ее практические целесообразность и ценность состоят в том, что самообязательства сторон расширяют и углубляют непосредственное общение участников административного договора, делают его более доверительным и эффективным. Средством обеспечения административно-договорных обязательств сторон могут выступать меры дисциплинарного, политического, материально-финансового характера, и при определенных условиях административный договор может быть весьма оптимальной формой согласования интересов и возможностей сторон [21, с. 155].
Приведенные выше позиции свидетельствуют о возможности иного подразделения рассматриваемых форм. В связи с этим заслуживает внимания предлагаемая в административно-правовой литературе классификация форм управленческих действий (форм управления), выходящая за рамки их деления на правовые и неправовые. Наиболее показателен следующий вариант такой классификации:
а) издание нормативных правовых актов;
б) издание индивидуальных правовых актов;
в) осуществление организационных действий;
г) выполнение материально-технических операций [23, с. 201].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что формы управленческой деятельности в сфере обеспечения безопасности весьма разнообразны и по своей сути являются внешним выражением практической реализации органами исполнительной власти и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, их системными образованиями и должностными лицами функций и методов административно-публичного обеспечения безопасности.
Примечания
1. Исаков В.Б. Фактический состав в механизме правового регулирования. Саратов, 1980.
2. Философский энциклопедический словарь. М., 1983.
3. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2001.
4. Граждан В.Д. Теория управления: учебное пособие. М., 2007.
5. Братановский С.Н. Административное право России: учебник. М., 2013.
6. Конин Н.М. Административное право в вопросах и ответах. Саратов, 2010.
7. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 2004.
8. Братановский С.Н., Галицкая Н.В. Особенности контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти в сфере обеспечения безопасности в РФ // Гражданин и право. 2014. № 7.
9. Братановский С.Н., Баринов А.В., Галицкая Н.В. Административно-правовая организация управления в сфере обеспечения безопасности населения и территорий от негативных последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий в Российской Федерации: монография. Саратов, 201 2.
10. СтариловЮ.Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 2. Книга вторая: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001.
11. Четвериков В.С. Административное право. Серия «Высшее образование». Ростов-на-Дону, 2004.
12. Шахов В.Г. Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. М., 2002.
13. Григоренко М.М. Безопасность жизнедеятельности: учебное пособие. СПб., 2008.
14. Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации: монография. М., 2006.
15. Сатышев В.Е. Административное право: учебное пособие. М., 2012.
16. Мигачев Ю.И. Административное право России. М., 2011.
17.ЛэдсонЛ.С. Оптимизация больших систем. М., 2005.
18. Елагин Р.И. Административное право России: учебник. М., 2011.
19. Сивова С.В. Нуждается ли самоорганизация в управленческом обеспечении? // Проблемы теории и практики управления. 2007. № 3.
20. Голубков Е.П. Системный анализ как методологическая основа принятия решений // Менеджмент в России и за рубежом. 2005. № 3.
21. Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах М., 2010.
22. Владимирова И.Г. Организационные структуры управления компаниями // Менеджмент в России и за рубежом. 1998. № 3.
23. Козлов Ю.М. Административное право. М., 1999.
Notes
1. Isakov V.B. Structure in the mechanism of legal regulation. Saratov, 1980.
2. Philosophical encyclopedic dictionary. Moscow, 1983.
3. Ojegov S.I., Shvedova N.Yu. Explanatory dictionary of Russian. Moscow, 2001.
4. Grazhdan V.D. Theory of management: studies. grant. Moscow, 2007.
5. Bratanovsky S.N. Administrative law of Russia: textbook. Moscow, 2013.
6. Konin N.M. Administrative law in questions and answers. Saratov, 2010.
7. Atamanchuk G.V. Theory of public administration: course of lectures. Moscow, 2004.
8. Bratanovsky S.N., Galitskaya N.V. Features of control and supervising activity of executive authorities in the sphere of safety in the Russian Federation // The Citizen and the right. 2014. № 7.
9. Bratanovsky S.N., Barinov A.V., Galitskaya N.V. The administrative and legal organization of management in the sphere of safety of the population and territories from negative consequences of emergency situations and natural disasters in the Russian Federation: monograph. Saratov, 2012.
10. Starilov Yu.N. Administrative law: in 2 p. P. 2. Book the second: Forms and methods of administrative actions. Legal acts of management. Administrative contract. Administrative justice. Voronezh, 2001.
11. Chetverikov V.S. Administrative law. Higher education series. Rostov-on-Don, 2004.
12. Shahov V.G. Protection of the population and territories against emergency situations. Moscow, 2002.
13. Grigorenko M.M. Health and safety: manual. St. Petersburg, 2008.
14. Stakhov A.I. Administrative and public safety in the Russian Federation: monograph. Moscow, 2006.
15. Satyshev V.E. Administrative law: manual. Moscow, 2012.
16. Migachev Yu.I. Administrative law of Russia. Moscow, 2011.
17. Ledson L.S. Optimization of big systems. Moscow, 2005.
18. Yelagin R.I. Administrative law of Russia: textbook. Moscow, 2011.
19. Sivova S.V. Does self-organization in administrative providing? // Problems of the theory and practice of management. 2007. № 3.
20. GolubkovE.P. The system analysis as a methodological basis of decision-making // Management in Russia and abroad. 2005. № 3.
21. Konin N.M. Administrative law of Russia in questions and answers. Moscow, 2010.
22. Vladimirova I.G. Organizational structures of management of the companies // Management in Russia and abroad. 1998. № 3.
23. Kozlov Yu.M. Administrative law. Moscow, 1999.
