CC BY
40
УДК 338.245; 342.9
ДИВЕРСИФИКАЦИЯ (КОНВЕРСИЯ) ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА: ЭКОНОМИКО-ЮРИДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
Васильков Алексей Александрович
заместитель начальника управления по надзору за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Аннотация. В статье раскрываются основные аспекты понятий диверсификация и конверсия производства на предприятиях оборонно-промышленного комплекса, приводятся тезисы руководящих документов и основополагающих выступлений главы российского государства по этим вопросам, показана роль прокуратуры в осуществлении надзора за процессами диверсификации и по пресечению нарушений в этой сфере.
Ключевые слова: оборонно-
промышленный комплекс, гособоронзаказ, диверсификация, конверсия, прокуратура, государственный контроль, прокурорский надзор.
Vasilkov Alexey Alexandrovich, Deputy Head of Department for supervision of law enforcement in the sphere of the military-industrial complex of Prosecutor General's Office of the Russian Federation, Moscow, Russian Federation.
Diversification (conversion) of the military-industrial complex: economic and legal aspects.
Abstract. The article reveals the main aspects of the concepts of diversification and conversion of production at the enterprises of the military-industrial complex, quotes the guiding documents and fundamental speeches of the Head of the Russian state on these issues, shows the role of the Prosecutor's office in monitoring the processes of diversification and uncovering violations in this area.
Keywords: military-industrial complex, state defense order, diversification, conversion, Prosecutor's office, state control, Prosecutor's supervision.
Введение. В последние годы вопросы устойчивого развития оборонно-промышленного комплекса (далее - ОПК) вышли на качественно новый, более высокий уровень. Добиться этого удалось вследствие принимаемых органами исполнительной власти, прокуратурой и органами, осуществляющими государственный контроль (надзор), мер, позволяющих в целом эффективно бороться с нарушениями, допускаемыми при расходовании государственных средств1.
Вместе с тем сегодня в условиях ожидаемого прохождения в 2020 г. пика поставок в рамках гособоронзаказа2 на передний план выдвигается проблематика совершенствования и четкого соблюдения законодательства, других действующих нормативных правовых документов по диверсификации производства на предприятиях ОПК на фоне решения задач по импортозамещению отдельных видов продукции в ситуации борьбы с крупными наводнениями, природными пожарами, эпидемиями, включая противодействие распространению коро-навирусной инфекции.
С этимологической точки зрения диверсификация (от лат. diversus - разный и facere - делать) - это изменение вида (номенклатуры) продукции, производимой предприятием, освоение новых видов деятельности
с целью повышения эффективности производства, получения экономической выгоды, предотвращения банкротства3.
Наиболее часто различают горизонтальную ("расширение ассортимента, состава выпускаемой продукции за счет производства новых изделий, отличающихся от уже выпускаемых"3, новые продукты, новые технологии на тех же рынках) и вертикальную диверсификацию. Последняя может быть представлена как процесс приобретения или включения в состав организации новых циклов (производств), входящих в технологическую цепочку выпуска основного продукта на этапах (ступенях) до или после непосредственно производства (НИОКР, логистика, сбыт и т.д.). Также выделяют конгломератную диверсификацию, когда приобретаются (поглощаются) производства иных (чуждых) отраслей.
Ярким примером диверсификационных процессов является изготовление предприятиями ОПК товаров двойного назначения, к которым относятся продукция (работы, услуги), предназначенная к поставке для народного хозяйства и нужд обороны страны с едиными требованиями, изготавливаемая по утвержденной (согласованной с государственными заказчиками) документации, адаптированная (модернизированная) к условиям применения у госзаказчика (госзаказчиков) продукция гражданского назначения, адаптированная (модернизированная) к условиям применения в гражданской сфере продукция военного назначения, продукция из утвержденного списка товаров и технологий двойного назначения, которые могут быть использованы при создании вооружения и военной техники и в отношении которых осуществляется экспортный контроль. Характерным признаком продукции двойного назначения является производство (поставка) ее для госзаказчиков в рамках госконтрактов на производство и поставку продукции военного назначения и производство (поставка) ее прочим заказчикам на открытый рынок гражданской продукции.
Тесно связано с диверсификацией, но не идентично ей понятие конверсии* воен* Конверсия с латинского "соотегею", что в переводе
56
ного производства, оборонного комплекса (реконверсия**) -"перевод предприятий, выпускающих военную продукцию, на производство гражданской, мирной продукции"3.
В соответствии с п. 1 ст. 1 ранее действовавшего Закона Российской Федерации от 20.03.1992 № 2551-1 "О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации" под конверсией оборонной промышленности понималась частичная или полная переориентация в установленном законом порядкевысвобождаемыхпроизводственных мощностей, научно-технического потенциала и трудовых ресурсов оборонных и сопряженных с ними предприятий, объединений и организаций с военных на гражданские нужды. В целом так же определял конверсию оборонной промышленности законодатель в абз. 2 ст. 1 тоже утратившего силу Федерального закона от 13.04.1998 № 60-ФЗ "О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации": регулируемый государством процесс организационных, правовых, технологических, научно-технических и социально-экономических преобразований оборонной промышленности в целях частичной или полной переориентации на выпуск продукции гражданского назначения ранее задействованных в оборонном производстве производственных мощностей, научно-технического потенциала и трудовых ресурсов организаций ОПК.
Надо отметить, что в настоящее время единого легального определения понятий диверсификация и конверсия ОПК в действующем законодательстве нет, что создает определенные трудности при использовании соответствующей терминологии и в целом с учетом отсутствия государственной программы диверсификации, разработка которой была в свое время анонсирована Заместителем Председателя Правительства России Ю.И. Борисовым4, на наш взгляд, отрицательно влияет на вопросы полноты и качества нормативно-правового регулирования указанных сфер и складывающуюся правоприменительную практику в деятель-
на русский язык означает "обращение", "превращение", "изменение".
** Реконверсия - перевод экономики страны после окончания войны на производство гражданской продукции.
ности предприятий, которая на фоне имеющихся потребностей и патерналистского в ряде случаев подхода (зацикленности на гособоронзаказе) не всегда отличается высокой гибкостью (адаптивностью) и экономической стрессоустойчивостью.
Вместе с тем подобное положение дел в условиях сохраняющейся турбулентности глобальной экономической системы и неопределенности в отношении даже кратко- и среднесрочных перспектив ее развития, а также периодически возникающих вызовов военного, техногенного и природного характера в сочетании с нестабильной рентабельностью обрабатывающих производств и относительной дороговизной кредитных ресурсов диктует необходимость дальнейшего переформатирования диверсификаци-онных (конверсионных) отношений, в том числе в части возрождения (с учетом сегодняшних реалий) "позабытых" правовых конструкций. Такой подход полностью соответствует тем задачам, которые в этой важной и чувствительной для обороны страны сфере ставит руководство страны и,безусловно, направлен на развитие экономического потенциала российского государства.
Еще в 2016 г. в Послании Федеральному Собранию Президентом России была поставлена задача по увеличению предприятиями ОПК выпуска высокотехнологичной продукции гражданского и двойного назначения: ее доля в общем объеме производства оборонных предприятий должна к 2020 г составить 17 %, к 2025 г - 30%, а к 2030 г. - 50% 5.
На совещании с руководством Минобороны России и предприятий ОПК, прошедшем в г. Сочи 21 ноября 2018 г., глава государства отметил, что решение вышеуказанной задачи "должно дать организациям ОПК возможность уверенно смотреть не только в завтрашний, но и в послезавтрашний день, работать на полную мощность, без простоев, тем самым сохранить финансовую стабильность в период, когда пик расходов на перевооружение армии и флота пройдет и масштабы гособоронзака-за объективно снизятся. Диверсификация укрепит экономическую устойчивость все-
го оборонно-промышленного комплекса, а также критической инфраструктуры в условиях киберугроз, других рисков, валютных колебаний, т.е. позволит минимизировать воздействие тех факторов, которые могут негативно повлиять на реализацию большинства инвестиционных программ наших инфраструктурных монополий и госкорпораций"6.
Несколько ранее, 8 сентября 2016 г., в ходе поездки в г. Тулу и посещения НПО "СПЛАВ" Президент, проводя совещание по вопросам использования потенциала ОПК, особо подчеркнул, что "при выпуске гражданской продукции нельзя ориентироваться на так называемый ширпотреб - работу нужно вести, ориентируясь на потребности передовых наукоемких отраслей"7.
Во время посещения в январе 2018 г. ПАО "Объединённая двигателестроитель-ная корпорация - Уфимское моторостроительное производственное объединение" В.В. Путин, выделяя приоритеты при реализации диверсификационных процессов, обратил внимание на следующее: "Первое. У нас реализуется целый ряд масштабных программ, в том числе по модернизации электроэнергетики и развитию цифровой экономики, а также по внедрению наилучших доступных технологий, оснащению медучреждений, по экологическому оздоровлению территорий, созданию индустрии переработки и утилизации отходов. И предприятия оборонно-промышленного комплекса должны активнее подключаться к таким программам и проектам. При этом предлагаемая продукция должна быть качественной и конкурентоспособной по цене. Искусственных, "тепличных" условий, конечно, невозможно, не нужно и вредно было бы создавать. Второе. Надо внимательно проанализировать, какие барьеры - прежде всего законодательные - препятствуют диверсификации оборонных производств, в том числе при госзакупках, что не позволяет заключать так называемые контракты полного жизненного цикла и так далее. Третье. Надо сформировать стартовые заказы, которые помогут предприятиям более уверенно пройти начальный этап диверсификации. И
здесь безусловно особая роль принадлежит компаниям с госучастием: вместо зарубежной продукции они должны ориентироваться на закупку существующих и создаваемых отечественных аналогов. Четвёртое. Нужно найти сбалансированную формулу, которая позволит разделить между государством и предприятиями экономические риски и затраты. Прежде всего, это важно для НИОКР, сертификации, развития сервисной поддержки и послепродажного обслуживания. И, конечно, при реализации проектов по диверсификации нужно активнее использовать механизмы специальных инвестиционных контрактов"8.
В Послании Федеральному Собранию в 2019 г. В.В. Путин вновь отметил, что нужно использовать сегодняшние возможности ОПК "для диверсификации, для наращивания выпуска гражданской продукции . Есть определенные цифры по годам. Надо кровь из носу выполнять эти задачи"9.
Выступая в г. Ижевске на пленарном заседании II Всероссийского форума оружейников России в сентябре 2019 г., глава государства заявил, что "огромное поле для работы открывают наши национальные проекты <.. .> в рамках их реализации миллиарды рублей будут выделены на развитие цифровой экономики, инфраструктуры, на внедрение новейших информационных технологий, модернизацию здравоохранения, образования, городского и коммунального хозяйства, на решение экологических проблем. Предприятия ОПК должны здесь занять свою достойную позицию, должны воспользоваться этими финансовыми возможностями", предоставляемыми государством, которое "будет и дальше поддерживать диверсификацию ОПК"10. В качестве примера Президент России привел Группу компаний "Калашников", производящую медицинскую технику, гражданские суда, электромобили и электромотоциклы. В данном концерне создан арктический беспи-лотник, разработана экипировка "Нанук", незаменимая в суровых условиях Арктики, произведены другие необходимые товары гражданского и двойного назначения.
Следует отметить, что в российской
действительности достаточно много позитивных примеров, когда отечественная оборонка не просто восполняла отдельные отрасли (подотрасли) реального сектора экономики, но приходила на помощь в самые пиковые (сложные) моменты. Так, АО "СНСЗ" (входит в АО "ОСК") передал персоналу городской больницы Святого Великомученика Георгия в г. Санкт-Петербурге, которая с 19 апреля 2020 г. в условиях острой эпидемиологической обстановки начала принимать пациентов с подозрением на коронавирусную инфекцию, 10 тыс. защитных костюмов, защитные маски и респираторы для реанимации11.
Специалисты ООО "НПП "Александр"12 — компания, которая исторически занималась производством оптико-электронных приборов и систем специального назначения, всего за полтора месяца для борьбы с пандемией разработала уникальные те-плографические комплексы (тепловизоры) для определения температуры тела с функцией распознавания лиц. Комплексы уже введены в эксплуатацию. Они позволяют бесконтактно проверять температуру тела проходящего потока людей (до 30 человек одновременно)13.
Открывая в конце прошлого года традиционную, уже четырнадцатую серию сочинских совещаний, посвященных военному строительству и уточнению подходов к развитию Армии и Военно-Морского Флота, а также их оснащению современным оружием и техникой, Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул: "Нам нужно обязательно добиваться, чтобы перспективные военные технологии и разработки стимулировали выпуск востребованной гражданской продукции, чтобы оборонные предприятия и верфи расширяли ее номенклатуру и объемы производства"14.
Еще раз процитируем главу государства теперь уже со встречи 24 декабря 2019 г. с руководством палат Федерального Собрания Российской Федерации, который в ответ на выступление Председателя Совета Федерации В. И. Матвиенко о том, что процесс конверсии "как бы идет сам по себе" и "ни-
кто за это не отвечает", заметил: "По поводу ОПК и конверсии отвечает Министерство промышленности и соответствующий вице-премьер, который этим занимается. То, что делается недостаточно, это правда. Пока еще оборонный заказ большой", "трудно им от этого патернализма отделаться", "а нужно об этом, конечно, думать"15.
Изложенная выше четкая и последовательная позиция руководства страны в вопросе наращивания объемов и повышения качественной составляющей диверсификации оборонного производства, на наш взгляд, может быть комплексно выражена в триаде действий, которые уже осуществляются и должны последовательно, год от года, активизироваться: совершенствование нормативно-правовой базы, интенсификация производственно-управленческих процессов и повышение уровня контрольно-надзорного сопровождения указанной деятельности, в том числе со стороны органов прокуратуры.
Относительно необходимости повышения качества нормативно-правового регулирования мы уже высказались. Добавим лишь, что принятие отдельного федерального закона по вопросам диверсификации (конверсии) отечественного ОПК сегодня ощущается довольно остро, поскольку реально могло бы стать отправной точкой для приведения соответствующих экономико-правовых инициатив к единому знаменателю. Четкая и ясная позиция законодателя относительно целей и задач данной деятельности, определения круга исполнителей и ответственных лиц (вертикально-интегрированных организаций, органов власти) расставит так называемые "репер-ные точки" диверсификационных (конверсионных) процессов и позволит всем заинтересованным в развитии государства лицам работать с понятным функционалом в единой системе координат.
С точки зрения улучшения производственно-управленческих процессов уже предприняты определенные шаги. Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2016 г. Минпромторгом России издан
приказ от 02.02.2017 № 293 "О центре по информационно-аналитическому сопровождению решения задач диверсификации и развития производства высокотехнологичной продукции гражданского и двойного назначения организациями оборонно-промышленного комплекса", в п.2 которого основными целями и задачами деятельности указанного центра определены следующие: информационно-аналитическое сопровождение работ при решении задач по диверсификации и развитию производства высокотехнологичной продукции гражданского и двойного назначения организациями ОПК и проведение исследований в указанной сфере; мониторинг и системный анализ проблем диверсификации ОПК; разработка предложений по механизмам реализации государственной политики в области диверсификации ОПК; подготовка предложений по разработке или актуализации нормативных правовых, методических и иных документов, направленных на диверсификацию ОПК. Полномочия указанного центра в настоящее время реализуются ФГУП "ВНИИ "Центр", которым "организована работа по формированию каталогов по важнейшим номенклатурным группам продукции гражданского назначения, производимой организациями ОПК"16.
С целью повышения объемов производства предприятиями ОПК высокотехнологичной продукции гражданского и двойного назначения в 2017 г. госкорпорацией "Ростех" и "ВЭБ.РФ" создана коммерческая организация НПО "Конверсия", к основным функциям которой относятся: стратегический маркетинг гражданской продукции, включая определение привлекательных ниш для выбора целевых рынков, анализ конкурентного окружения, разработку стратегий развития гражданской продукции и вывода продуктов на рынок, каталогизацию продуктов; реализация значимых отраслевых инициатив, направленных на увеличение добавленной стоимости создаваемой организациями ОПК продукции, в том числе за счет образования и использования преимуществ стратегических альянсов и синергий между оборонными
предприятиями; построение каналов продаж и продвижение гражданской продукции на российском и зарубежном рынках; создание и реализация экосистемных и комплексных отраслевых проектов, включая использование механизмов концессий и государственно-частного партнерства17.
Для поддержки диверсификации на предприятиях ОПК Фондом развития промышленности и "ВЭБ.РФ" предусмотрено льготное финансирование. Чтобы напрямую свести оборонные организации с потенциальными потребителями, Минпромторг России активно привлекает их к участию в крупных российских и зарубежных всемирных промышленных технологических выставках. Благодаря выделенной Правительством России субсидии предприятиям ОПК компенсируется до половины затрат на участие в подобных выставках. Под задачи наращивания внешних поставок предусмотрена широкая палитра инструментов Российского экспортного центра. Например, только в 2017 г. с их использованием на экспорт было отгружено гражданской продукции от предприятий ОПК на сумму свыше 45 млрд рублей18.
В части обеспечения так называемого "государственного присмотра" за процессами диверсификации (конверсии) на первый план, не преуменьшая роль иных контрольно-надзорных и правоохранительных органов, выходит деятельность органов прокуратуры. В соответствии с п. 2.4.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 02.11.2018 № 723 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса" при проведении проверок прокурорам предписано уделять особое внимание исполнению законодательства об импортозамещении в сфере ОПК, о несостоятельности (банкротстве) в отношении предприятий данной отрасли, об интеллектуальной собственности при выполнении научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, а также о распределении, закреплении и об учете прав на результаты интеллектуальной деятельности двойного
назначения, т.е. всем тем вопросам, которые неразрывно связаны с диверсификацией (конверсией) оборонной промышленности.
На практике в этих направлениях органами прокуратуры осуществляется большая надзорная работа. Проводятся проверки, с целью устранения выявленных нарушений принимаются необходимые меры реагирования, в том числе во взаимодействии с правоохранительными органами, а также органами государственного контроля (надзора). Виновные лица привлекаются к установленной законом ответственности.
В ходе одной из последних проверок Генеральной прокуратурой Российской Федерации вскрыты многочисленные факты вывода активов ряда оборонных предприятий при производстве и реализации гражданской продукции, что негативно сказывается на достижении целей диверсификации производства, определенных главой государства. Денежные средства уходили из легального оборота путем перевода на счета фирм-однодневок либо легализовы-вались через выплату дивидендов (займов) участникам организаций-посредников. Ущерб от указанных противоправных действий превысил 780 млн рублей. В связи с этим приняты исчерпывающие меры для устранения выявленных нарушений закона. Такая надзорная работа с каждым днем будет только усиливаться.
Серьезный импульс к активизации этой деятельности был дан целым рядом реализуемых в настоящее время решений, выработанных в ходе расширенного заседания коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, состоявшегося 23 октября 2019 г. с участием региональных и военных прокуроров, представителей Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания, Администрации Президента, Правительства Российской Федерации, Минобороны России, Минпромторга России, государственных корпораций "Ростех" и "Роскосмос" и иных организаций.
Заключение. Вновь приведу прозвучавшие в разное время, но очень взаимосвязанные по своей сути и важности слова Президента Российской Федерации: "Для устойчивого
и долгосрочного развития нам нужен мир. И вся работа по повышению обороноспособности имеет только одну цель: она направлена на обеспечение безопасности страны и наших граждан, чтобы никто не только не мог помыслить об агрессии против России, но даже о том, чтобы попытаться использовать методы силового давления в отношении нашей страны"19. И далее: "Диверсификация ОПК - это одна из ключевых, стратегических национальных задач. От ее успешного решения прямо зависит уверенное развитие отрасли и всей экономики России и, что крайне важно, обеспечение обороноспособности и безопасности нашей страны в долгосрочной перспективе"20.
Глобальные вызовы, стоящие перед Россией, вполне преодолимы, а амбициозные цели по ее вхождению в пятерку крупнейших экономик мира21, бесспорно, достижимы при условии объединения под эгидой государства всех его здоровых сил, включая такой локомотив как ОПК.
Список литературы
1. Демешин Д.В. Надзор за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса как приоритетное направление // Организация надзора за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса. -М, 2018.- С. 11.
2. Совещание с членами Правительства Российской Федерации 1 апреля 2020 r.-URL:https:// www.kremlin.ru/events/president/news/56699 (дата обращения: 21.04.2020).
3. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь.- 6-е изд., перераб. и доп.- М.: ИНФРА-М, 2017.-512 с.
4. Борисов — РБК: "Предписания по закупке отечественного оборудования будут".-URL:https:// www.rbc.ru/politics/03/12/2018/5c0101a09a794775 16bc7d72. (дата обращения: 16.04.2020).
5. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 01.12.2016// Парламентская газета.-2016.-№ 45.- 02-08 декабря.
6. Совещание с руководством Министерства обороны и предприятий ОПК 21.11.2018. URL: https://www. kremlin.ru/events/president/ news/59171 (дата обращения: 15.04.2020).
7. Совещание по вопросам использования потенциала ОПК в производстве высокотехнологичной продукции гражданского назначения 08.09.2016.- URL:https://www.kremlin.ru/events/
president/news/52852 (дата обращения: 15.04.2020).
8. Совещание по вопросам диверсификации производства продукции гражданского назначения организациями OnK.-URL:https://www. kremlin.ru/events/president/news/56699 (дата обращения: 15.04.2020).
9. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 20.02.2019 // Российская газета.-2019.- № 38.- 21 февраля.
10. Пленарное заседание Форума оружейников России.- URL: https://www.kremlin.ru/events/ president/ news/61576 (дата обращения: 15.04.2020).
11. Производитель противоминных кораблей поставил больнице в Петербурге средства защиты от коронавируса.-URL: https://www. militarynews.ru/story.asp?rid=1&lang=RU (дата обращения: 22.04.2020).
12. Производитель противоминных кораблей поставил больнице в Петербурге средства защиты от коронавируса.-URL: https://www. militarynews.ru/story.asp?rid=1&lang=RU (дата обращения: 22.04.2020).
13. Рязанский завод освоил производство тепловизоров с функцией распознавания лиц.-URL: https://www.tass.ru/obschestvo/8300901 (дата обращения: 22.04.2020).
14. Совещание с руководством Минобороны и предприятий ОПК.-URL: https://www. kremlin.ru/events/ president/news/62175 (дата обращения: 15.04.2020).
15. Встреча с руководством палат Федерального Собрания.- URL: https://www.kremlin.ru/events/ president/news/ 62404 (дата обращения: 20.04.2020).
16. Довгучиц С.И., Акжигитова А.Н., Журенков Д.А. Повышение инвестиционной привлекательности интегрированных структур ОПК как фактор ускорения диверсификации производства // Научный вестник ОПК России.-2018.-№1.-С. 58-69.
17. НПО Конверсия: сайт. -URL:https://www. npo-konversia.ru (дата обращения: 21.04.2020).
18. Совещание по вопросам диверсификации производства продукции гражданского назначения организациями ОПК.-URL:https://www. kremlin.ru/events/president/news/56699 (дата обращения: 21.04.2020).
19. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 20.02.2019// Российская газета.-2019.- № 38.-21 февраля.
20. Совещание с руководством Минобороны и предприятий Gra;.-URL:https://www.kremlin.ru/events/ president/news/62175 (дата обращения: 21.04.2020).
21. Обойти Германию: Путин ставит России пятерку.-URL: https://www.gazeta.ru/business/ 2019/04/24/12320149.shtml (дата обращения: 22.04.2020).
