CC BY
98
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
УДК 340.1 Н. К. Жукокова
БбК 67.082 Восточно-Казахстанский государственный университет
им. Сарсена Аманжолова
ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СУДЕЙ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
В статье проводится сравнительный анализ законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан по вопросам дисциплинарной ответственности судей. Рассмотрены основные изменения, вносившиеся в законодательные акты и регламентирующие дисциплинарную ответственность, выявлены проблемные вопросы. С позиции принципа независимости судей оцениваются полномочия Судебного жюри в Республике Казахстан. Анализируются основания и порядок привлечения к ответственности судей в Российской Федерации и Республике Казахстан. На основе проведенного исследования предлагаются поправки в действующее законодательство, направленные на совершенствование законодательства.
Ключевые слова: дисциплинарная ответственность; Судебное жюри; Высший Судебный Совет; квалификационная коллегия судей; дисциплинарный проступок.
N. K. Zhukokova
East Kazakhstan State University named after Sarsen Amanzholov
DISCIPLINARY LIABILITY OF JUDGES: COMPARATIVE ANALYSIS OF LEGISLATION
OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN
The paper presents a comparative analysis of legislation of the Russian Federation and the Republic of Kazakhstan in the sphere of disciplinary liability of judges. The author examines main amendments introduced into legislative acts regulating disciplinary liability and highlights problem areas. The author also evaluates the authority of the Judges' Panel in the Republic of Kazakhstan from the viewpoint of the principle of judges' independence. The paper analyzes the grounds and the procedure for making judges liable in the Russian Federation and the Republic of Kazakhstan. The author uses this research to offer amendments to the current legislation with the aim of its improvement.
Keywords: disciplinary liability; Judges' Panel; High Board of Judges; judges' qualification board; disciplinary misconduct.
-o
Вопросы привлечения судей к дисциплинарной ответственности являются актуальными как в России, так и в Казахстане. Принятые в июле 2013 г. поправки в закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации»1 (далее — Закон РФ) вызвали активное обсуждение на страницах юридической прессы.
Закон РФ в своей первоначальной редакции содержал запрет на привлечение
1 О статусе судей в Российской Федерации закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 (ред. от 25 нояб. 2013 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
© Н. К. Жукокова, 2014
судьи к дисциплинарной ответственности, но также предусматривал такие основания досрочного прекращения полномочий судьи, как занятие деятельностью, несовместимой с должностью судьи, вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи, совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи или умаляющего авторитет судебной власти. По мнению М. О. Сапуновой, «досрочное прекращение полномочий судьи по вышеперечисленным основаниям является одним из видов юридической (в част-
2 л
I-
о о
о ш
Q. С
О
15 л
Q.
о ш
t .0 с
о
< о
Q.
<
о
рц
и
ности, дисциплинарной) ответственности и обладает всеми ее признаками» [9]. О том, что, несмотря на официальный запрет, содержащийся в законе, институт дисциплинарной ответственности судей фактически не прекращал своего существовании, отмечает М. И. Клеандров [5, с. 203].
В Республике Казахстан институт дисциплинарной ответственности получил законодательное закрепление в конституционном законе РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»1 (далее — Конституционный закон РК). Данный закон содержал основания для привлечения к дисциплинарной ответственности, а также предусматривал пять видов дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, понижение в квалификационном классе, освобождение от должности председателя суда или председателя коллегии за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, освобождение от должности судьи.
Действовавший в Российской Федерации запрет на привлечение судей к дисциплинарной ответственности был упразднен с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"» от 15 декабря 2001 г. № 169-ФЗ. Закон РФ с учетом внесенных изменений и дополнений предусматривал только два вида дисциплинарной ответственности — это замечание и прекращение полномочий судьи. Данная ситуация вызывала многочисленные нарекания как со стороны практических работников, так и со стороны ученых.
По мнению М. И. Клеандрова, «фактически по отношению к судье — нарушителю норм этики, трудовой дисциплины у руководства судов и у квалификационных коллегий судей существуют лишь два рычага воздействия: уговоры и прекращение полномочий» [3, с. 51]. Представляется, что такая шкала наказаний судей чрезвычайно мала: человека либо пожурят, либо уволят. «Нужда дифференцировать дисциплинарные санкции для судей сохраняется», — отметил А. А. Иванов, выступая на заседании совета судей России2. Принятые в июле 2013 г. поправки в закон учли эти замечания и расширили виды дисциплинарных
1 О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан : конституц. закон Республики Казахстан от 25 дек. 2000 г. № 132-II. — URL : http:// online.zakon.kz/Document/?doc_id=1021164.
2 Глава ВАС РФ предложил ввести промежуточные меры ответственности судей. — URL : http://rapsinews.ru/judicial_news.
взыскании, предусмотрев замечание, предупреждение и досрочное прекращение полномочии судьи.
Конституционный закон РК содержит целый раздел, посвященный дисциплинарной ответственности судей. Однако, несмотря на тщательное регулирование данного вопроса, институт дисциплинарной ответственности судей Казахстана также вызывает противоречивые мнения.
Сам Конституционный закон РК не содержит определения дисциплинарного проступка, но при этом указывает на нарушения, являющиеся основанием для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности. Таковыми считаются нарушение законности при рассмотрении судебных дел, совершение порочащего проступка, противоречащего судейской этике, грубое нарушение трудовой дисциплины (ст. 39 Конституционного закона РК). Председатели судов и председатели судебных коллегий судов могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Полагаем, что такая конструкция норм, регламентирующих дисциплинарную ответственность судей, оставляет большой простор для свободного усмотрения органов, уполномоченных применять меры дисциплинарных взысканий, и привлечения судьи к дисциплинарной ответственности.
Органами, уполномоченными рассматривать дела о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности, в Российской Федерации являются квалификационные коллегии судей. В юридической литературе неоднократно обсуждался вопрос о правовой природе квалификационных коллегий судей. Например, высказывалось мнение о том, что квалификационные коллегии судей совмещают в себе функции «отдела кадров» и функции «органов дознания» для судей [2, с. 67]. В Республике Казахстан некоторое время существовала аналогичная ситуация. Такими взаимоисключающими друг друга функциями обладали дисциплинарно-квалификационные коллегии судей. Так, в соответствии с Конституционным законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан "О судебной системе и статусе судей"» от 11 декабря 2006 г. правом возбуждения дисциплинарных дел обладали Республиканская дисциплинарно-квалификационная коллегия судей в отношении любого судьи
республики и областные дисциплинарно-квалификационные коллегии судей в отношении судьи областного суда, председателя и судьи районного суда1. Вместе с тем высказывалось мнение о необходимости упразднения в областных судах дисциплинарно-квалификационных коллегий судей и передачи их функций единому для судей всей республики Судебному жюри. Претворение в жизнь данного предложения, по мнению судей, позволит снять напряжение и значительно улучшить морально-психологический климат в областных судах, внутри судейского корпуса каждой области [8].
По мнению разработчиков законопроекта, передача полномочий республиканского и областных дисциплинарно-квалификационных коллегий была вызвана необходимостью защиты судей от давления руководства районных и областных судов и для более объективного рассмотрения дисциплинарных дел в отношении судей.
Предлагая законопроект о внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» председатель Верховного суда Республики Казахстан Б. Бекназаров отметил, что «за пять последних лет 40 % судей было привлечено к дисциплинарной ответственности. Мы изучали эти дела и видим, что в ряде случаев этих дел могло и не быть. Некоторые из них натянуты. Поэтому вопросы дисциплинарной ответственности судей являются очень серьезными»2.
Рассмотрим, были ли реализованы данные замыслы и насколько Судебное жюри сыграло положительную роль в регулировании института дисциплинарной ответственности судей в Казахстане.
Некоторое время дисциплинарно-квалификационные коллегии и Судебное жюри действовали одновременно, что вызывало разумные нарекания со стороны работников судебной системы. Так, председатель Верховного Суда Республики Казахстан предлагал распустить дисциплинарно-квалификационные коллегии, поскольку, по его мнению, «работу дисциплинарно-квалификационных коллегий дублирует
1 О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» : конституц. закон Республики Казахстан от 11 дек. 2006 г. № 119. - URL : http:// adilet.zan.kz/rus/docs/Z060000199.
2 К дисциплинарной ответственности за пять лет привлечено 40 % судей Казахстана. — URL : http://inform.kz/rus/article/2414265.
деятельность Судебного жюри»3. В настоящее время дисциплинарно-квалификационные коллегии упразднены, рассматривать дисциплинарные дела в отношении судей компетентно Судебное жюри.
Создание Судебного жюри также вызвало волну обсуждения и критики. Так, Г. Су-лейменова отмечала, что «учреждение такого органа и регламентация его деятельности вызывают обоснованную критику» [11]. По мнению Т. Морщаковой, недостаточный уровень профессионализма судьи не может рассматриваться как виновное поведение, поскольку он может быть связан с дефектами конкурсного отбора, несоответствующими условиями работы судей, непредоставлением ему возможности доступа к постоянному повышению квалификации, т. е. с организационным обеспечением деятельности по осуществлению правосудия. Проверка профессиональной пригодности действующих судей может лишь искажать цели, ценность и методы всей работы по кадровому обеспечению судов. Удаление с должности судьи по порочащим основаниям при наличии вины с его стороны законом уже предусмотрено, а введение иных способов «чистки» судейского корпуса (т. е. без установления виновного поведения), может лишь провоцировать грубые нарушения независимости и несменяемости судей [6, с. 49]. Ж. Сейда-лина считает, что данный орган проявляет свой карательный характер и не соответствует принципам независимости и несменяемости судей [10].
Изложенное подтверждается следующей статистикой.
Так, за 12 месяцев 2010 г. по Республике Казахстан были выявлены 209 судей, имеющих низкий показатель по отправлению правосудия, из них 195 судей районного уровня, 14 — областного уровня. По результатам анализа 8 судей освобождены от занимаемых должностей, в отношении 125 судей межпленарные заседания областных судов ограничились обсуждением, поскольку в дальнейшем улучшили свою работу и исправились, в отношении 15 судей материалы передали на рассмотрение Судебного жюри при Верховном суде4.
Казахстанский законодатель не определил конкретный круг субъектов, уполномоченных инициировать возбуждение дисциплинарного производства в отношении судей. В частности, гл. 2 «Дисциплинарная
1=1 О
3 Казахстанская правда. — 2011. — 16 июля.
4 52 судьи расстанутся с мантиями. — URL : http://thenews.kz/2011/08/04/883998.html.
К
35 О 35 О п
S)
S
о J=
S)
■о
S)
а
га
(D
га
(D
О О
о
№ №
О
■о
S)
п
S
т
S)
S) >
ы S) 35 О X
о д
S)
ь
т
о т я S)
Р
о о о
^
S) ы S)
т
т S) X S)
2 л i-
о о
о ш
Q. С
о л л
Q. О ш
t л с
о
< о
Q.
<
О рц
И
ответственность» Конституционного закона РК не содержит такого перечня. Вместе с тем, исходя из толкования1 ст. 38-1 Конституционного закона РК, можно сделать вывод о том, что правом инициировать возбуждение дисциплинарного производства обладают пленарные заседания областного или Верховного Суда или представление председателя областного или Председателя Верховного Суда.
Как известно, в компетенцию Судебного жюри входит вынесение решения в форме заключения о несоответствии судьи занимаемой должности в силу профессиональной непригодности, а также вопрос о рекомендации судьи к прекращению полномочий. В силу п. 29 Положения «О Судебном жюри», утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 27 февраля 2007 г. № 292, решение Судебного жюри выносится в форме заключения, которое обжалованию не подлежит. Согласно ст. 34 п. 1 подп. 9 Конституционного закона РК основанием для прекращения полномочий судьи является заключение Судебного жюри. Вместе с тем законодательство Казахстана не предусматривает для судей возможность обжалования решения Судебного жюри2 вообще в какой-либо орган, что является прямым нарушением как норм международного законодательства, так и права судьи как гражданина своего государства.
Автор солидарен с позицией В. Борисова о том, что для обеспечения конституционного права судьи на судебную защиту следует предоставить судье право обжаловать решения о применении такой меры дисциплинарного наказания, как досрочное прекращение полномочий судьи, в Высший Судебный Совет либо в суд [1].
В отличие от казахстанского законодательства, закон РФ предусматривает возможность обжалования решения о наложении на судью дисциплинарного взыскания в суд, а решение квалификационной коллегии судей о досрочном прекращении полномочий судьи может быть обжаловано в Дисциплинарное судебное присутствие. Одновременно высказывается точка зрения о необходимости создания нового органа судейского
1 Основанием для рассмотрения на Судебном жюри материалов в отношении судьи является решение пленарного заседания областного или Верховного Суда или представление председателя областного или Председателя Верховного Суда.
2 Положение о Судебном жюри : утв. указом Президента Республики Казахстан от 27 февр. 2007 г. № 292. — URL : http://adilet.zan.kz/rus/
docs/U010000643.
сообщества, условно именуемого дисциплинарным судом. При этом представляется важным при создании этого нового органа не возлагать на него бремени решения всех вопросов, связанных с дисциплинарной ответственностью судей, прежде всего не передавать ей «отделенные» от полномочий квалификационных коллегий судей (ККС) функции по проверке жалоб и заявлений о совершении судьей дисциплинарного проступка [4]. По статистическим данным, за 2012 г. к дисциплинарной ответственности по решениям ККС субъектов РФ за совершение дисциплинарных проступков привлечено 156 судей, в том числе по решениям 17 ККС досрочно прекращены полномочия 19 судей. По решениям 53 ККС были предупреждены 137 судей и руководителей судов (131 в судах общей юрисдикции и 6 в арбитражных судах)3. Основаниями для привлечения к дисциплинарной ответственности были грубые или систематические нарушения законов и Кодекса судейской этики, волокита при рассмотрении дел.
Аналогичное мнение высказывается относительно того, что процедуру рассмотрения дел об оспаривании постановлений о прекращении и приостановлении полномочий судей, в том числе по причине совершения ими дисциплинарных проступков, необходимо урегулировать не подзаконным нормативным актом в виде Регламента Дисциплинарного присутствия, а нормами Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ). Включение этих норм в разд. 2 ГПК РФ в виде подразд. 3 под названием Производство по делам об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей, свидетельствовало бы о появлении в гражданском процессе нового вида гражданского производства. Любому юристу известно, что никакой регламент никогда не может быть приравнен к закону и тем более заменить или подменить закон [7, с. 39].
Рассмотрение дисциплинарных дел в отношении судей находится в исключительной прерогативе квалификационных коллегий судей. Высказанная и претворенная в жизнь идея о создании Дисциплинарного Судебного присутствия в полной мере не решила всех вопросов. Таким образом, можно сделать вывод о том, что институт дисциплинарной ответственности судей будет в дальнейшем развиваться и совершенствоваться.
3 Обзор результатов деятельности за 2012 год. — URL : http://vkks.ru/publication/11039.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОМ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Борисов В. Роль союза судей в решении задач судебной реформы // Зангер. — 2011. — № 3 (116). — С. 15-19.
2. Клеандров М. И. Не теряя главного. О конституционной сущности квалификационных коллегий судей // Квалификационные коллегии судей: вчера, сегодня, завтра : сб. ст. — М., 2012. — С. 35-72.
3. Клеандров М. И. Нужен федеральный закон о проверке кандидатов в судьи // Российская юстиция. — № 11. — 2000. — С. 51-52.
4. Клеандров М. И. Правовая сущность судейского сообщества в Российской Федерации // Государство и право. — 2013. — С. 20-32.
5. Клеандров М. И. Правовые основы статуса судей : курс лекций. — М., 2010. — 256 с.
6. Морщакова Т. Г. Анализ проекта конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в конституционный закон "О судебной системе и статусе судей"» // Правовая реформа в Казахстане. — 2006. — № 4. — С. 47-51.
7. Поляков И. Н. Недостатки правового регулирования процедуры рассмотрения дел о дисциплинарной ответственности судей // Российский судья. — 2012. — № 5. — С. 38-41.
8. Рамазанов А. Требует уточнений // Юридическая газета. — 2011. — 27 июля.
9. Сапунова М. О. Дисциплинарная ответственность судей в Российской Федерации // Библиотека юриста. — URL : http://www.fpa.su/biblioteka/izdaniya/konstitutsionnoe-regulirovanie-sudebnoy-vlasti/distsiplinarnaya-otvetstvennost-sudey-v-rossiyskoy-federatsii-m-o-sapunova/?SECTION_ CODE=konstitutsionnoe-regulirovanie-sudebnoy.
10. Сейдалина Ж. К. Особенности правового регулирования трудовых отношений судей Республики Казахстан : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.05. — Астана, 2007. — 122 с.
11. Сулейменова Г. Судебное жюри: идеи и реальность // Уголовная юстиция: связь времен : избранные материалы междунар. науч. конф., Санкт-Петербург, 6-8 окт. 2010 г. — URL : http://iuaj.1gb. ru/node/472.
REFERENCES
1. Borisov V. The Role of Judges' Union in Performing the Tasks of Court Reform. Zanger, 2011, no. 3 (116), pp. 15-19 (in Russian).
2. Kleandrov M. I. Preserving the Main Thing. On the Constitutional Essence of the Judges' Qualification Board. Kvaliphikatsionnye kollegii sudej: vchera, segodnya, zavtra - Judges' Qualification Board: yesterday, today, tomorrow. Moscow, 2012, pp. 35-72 (in Russian).
3. Kleandrov M. I. We Need a Federal Law on Checking Would-be Judges. Rossijskaya yustitsiya - Russian Justice, 2000, no. 11, pp. 51-52 (in Russian).
4. Kleandrov M. I. Legal Essence of the Judges' Community in the Russian Federation. Gosudarstvo i pravo - State and Law, 2013, pp. 20-32 (in Russian).
5. Kleandrov M. I. Pravovye osnovy statusa sudej [Legal Basis of the Judges' Status]. Moscow, 2010. 256 p.
6. Morshchakova T. G. Analyzing the Draft Constitutional Law of the Republic of Kazakhstan «"On the Introduction of Amendments and Additions to the Constitution Law "On Court System and the Status of Judges"». Pravovaya rephorma v Kazakhstane - Legal Reform in Kazakhstan, 2006, no. 4, pp. 47-51 (in Russian).
7. Polyakov I. N. Drawbacks in the Legal Regulation of the Case Trial Procedure regarding the Disciplinary Liability of Judges. Rossijskij sud'ya - Russian Judge, 2012, no. 5, pp. 38-41 (in Russian).
8. Ramazanov A. Clarification Needed. Yuridicheskaya gazeta — Legal Newspaper, 2011, July 27 (in Russian).
9. Sapunova M. O. Disciplinary Liability of Judges in the Russian Federation. Biblioteka yurista - A Lawyer's Library. Available at: http://www.fpa.su/biblioteka/izdaniya/konstitutsionnoe-regulirovanie-sudeb-noy-vlasti / distsiplinarnaya-otvetstvennost-sudey-v-rossiyskoy-federatsii-m-o-sapunova / ?SECTION_ CODE=konstitutsionnoe-regulirovanie-sudebnoy(in Russian).
10. Sejdalina Zh. K. Osobennosti pravovogo regulirovaniya trudovykh otnoshenij sudej Respubliki Kazakhstan. Avtoref. Kand. Diss. [Specific Features in the Legal Regulation of Labor Relations of Judges in the Republic of Kazakhstan. Cand. Diss. Thesis]. Astana, 2007. 122 p.
11. Sulejmenova G. Ugolovnaya yustitsiya: svyaz' vremen: izbrannye materialy mezhdunar. nauch. konph., Sankt-Peterburg, 6-8 okt. 2010 g. [Criminal Justice: Link of Times: Selected Papers of International Research Conference in Saint-Petersburg, Oct. 6-8, 2010]. Available at: http://iuaj.1gb.ru/node/472.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Жукокова Назия Казбековна (Усть-Каменогорск) — старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса. Восточно-Казахстанский государственный университет им. Сар-сена Аманжолова (070020, г. Усть-Каменогорск, ул. 30-й Гвардейской дивизии, 34, e-mail: [email protected])
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Zhukokova, Naziya Kazbekovna (Ust-Kamenogorsk) — Senior Instructor, Chair of Civil Law and Civil Process. East Kazakhstan State University named after Sarsen Amanzholov (30th Gvardeyskoy Divisii st., 34, Ust-Kamenogorsk, 070020, e-mail: [email protected])
