CC BY
228
#
Право
Анатолий КУРОЧКИН
ДИНАМИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Статья посвящена проблемам развития правового регулирования деятельности политических партий в России в
XXI в. Автор анализирует федеральное законодательство, регулирующее деятельность политических партий, и дает оценку
последним изменениям в законодательстве о партиях.
The article is devoted to the problems of legal regulation of political parties’ activity in Russia in the 21st century. The federal legislation regulating political patties' activity is analyzed, and the assessment of recent changes in legislation on political parties is given.
Ключевые слова:
политическая система общества, политическая партия, многопартийность, законодательная власть, Федеральное Собрание Российской Федерации; political system of society, political party, multiparty system, legislature, Federal Assembly of Russian Federation.
КУРОЧКИН
Анатолий Васильевич — к.ю.н., доцент, заведующий кафедрой
конституционного,
административного
и международного
права филиала
Казанского
(Приволжского)
государственного
университета
в г. Набережные
Челны
Кыт^кгпм.у@
mail.ru
В Российской Федерации признаются политическое многооб -разие, многопартийность1. Исходя из этого конституцион -ного принципа государство гарантирует равенство политиче -ских партий перед законом независимо от изложенных в их учре -дительных и программных документах идеологии, целей и задач. Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов политических партий.
Политическая партия — это общественное объединение, создан -ное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их поли -тической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного са моуправления. Партии включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями, выступают в качестве необходимого института представительной демо кратии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни, взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Данное обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности.
В XXI в. российская многопартийность начала функционировать в новых политических условиях. 21 июня 2001 г. был принят федераль -ный закон «О политических партиях»2, который значительно изменил облик конституционно правовой и политической системы России. Принятие этого важнейшего закона объяснялось стремлением правя щей элиты максимально использовать ситуацию, сложившуюся после парламентских выборов 1999 г., когда парламентское большинство сторонников президента гарантировало одобрение его законодатель ных инициатив. Закон был направлен на серьезное изменение поли -тической системы, включая новый подход к государственному устрой -ству, во многом связанный с так называемым укреплением вертикали
1 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изм. от 30.12.2008) // Российская газета, 1993, 25 дек.
2 Парламентская газета, 2001, 17 июля.
власти, формированием специфических го сударственных институтов. Одновременно закон носил превентивный, предупреди тельный характер, обеспечивая ведущие позиции партии власти на выборах.
Для российской законотворческой практики начала XXI в. была характерна весьма активная работа по принятию нор мативных актов, актуальность и насущ ность которых была «вопросом дня» на протяжении нескольких лет. Однако федеральный закон «О политических пар -тиях» был принят с чрезвычайной ско ростью, не типичной для российского законодательного процесса. Он принят Государственной Думой 21 июня и одо брен Советом Федерации уже 29 июня, а 11 июля 2001 г. подписан президентом.
Идеологической целью закона явля-лась рационализация и упорядочение стихийно сложившейся в переходный период партийной системы России путем унификации и централизации партийного строительства, усиления государственно правового регулирования этого процесса. Жесткие рамки партийной системы, во первых, резко ограничивают полити ческое пространство формирования пред ставительных учреждений, во вторых, вводят новую конфигурацию партий и, в третьих, обеспечивают преимуществен ное положение для пропрезидентской (проправительственной) партии.
Таким образом, негативные стороны федерального закона «О политических партиях», ограничивающие определен ным образом свободу создания партий, вызвали вполне ожидаемую реакцию со стороны объединений, которые обрати лись в Конституционный суд РФ. Так, в своей жалобе в Конституционный суд РФ Балтийская республиканская партия утверждала, что положения, касающиеся численности членов партий и их регио нальных представительств, ущемляют право каждого на объединение и свободу деятельности общественных объедине -ний, установленное ч. 1 ст. 30 Конституции РФ, нарушают принципы, закрепляющие федеративный характер государственного устройства России, признающие ее поли тическое многообразие, гарантирующие права и свободы человека и гражданина в РФ согласно принципам и нормам между народного права, а также не соответствуют требованию, вытекающему из ч. 3 ст. 55 Конституции, о соразмерности ограниче
ний прав и свобод граждан конституци онно значимым интересам и целям.
В своем постановлении1 Консти-туционный суд РФ установил, что полити -ческие партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части. Они призваны фор мировать политическую волю многонаци онального российского народа как целого, выражать прежде всего общенациональ ные интересы, цели их деятельности и не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов. В то же время, осуществляя свою деятельность непосредственно в регионах, политиче ские партии должны обеспечивать соче тание общенациональных и региональных интересов. Что касается межрегиональ -ных, региональных и местных политиче ских общественных объединений, то они не являются политическими партиями и не вправе использовать в своем наимено -вании слово «партия» (п. 6 ст. 6 закона «О политических партиях»).
Федеральный законодатель, таким образом, связывал получение (сохране -ние) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона прожи вания и действуют на всей или большей части территории РФ.
Таким образом, Конституционный суд четко выразил сущность принимае мого закона. Инициаторы федерального закона «О политических партиях» видели основу будущей партийной системы в сильной партии власти, которая будет являться «центром вращения» для уме ренно оппозиционных «системных» пар тий, неспособных, однако, стать полити чески независимыми. Данная конструк ция играет определяющую роль в обеспе чении стабильного пропрезидентского (проправительственного) большинства в Государственной Думе, принятии прави тельственных законопроектов, создании достаточно однородного, монолитного депутатского корпуса, члены которого
1 Постановление Конституционного суда РФ «По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего п. 2 ст. 3 и п. 6 ст. 47 Федерального закона “О политических партиях” в связи с жалобой общественно-политической организации “Балтийская республиканская партия”» от 01.02.2005 // Вестник Конституционного суда Российской Федерации, 2005, № 2.
будут зависеть не от избравших их регио -нов и перипетий локальной политиче -ской борьбы (как это было с депутатами -одномандатниками), а от общепартийной и фракционной дисциплины, определяе -мой на федеральном уровне.
На наш взгляд, на момент принятия необходимость такого закона созрела как с правовой, так и с политической точки зрения. Необходима была стабилизация партийной системы, создание четких политико идеологических ориентиров для избирателей, создание эффективной системы государственного управления, наведение порядка в региональных право вых системах и т.д. Однако на протяжении последующих 10 лет после принятия дан -ного закона правящая элита отказалась от послаблений в области правового регули рования деятельности партий. В конечном итоге это привело к появлению несистем ных партий и движений.
В федеральный закон «О политических партиях» неоднократно вносились изме -нения. Наибольший интерес представ -ляют поправки, которые вступили в силу 4 апреля 2012 г.1 Новая редакция закона мно -гими была воспринята как реакция власти на активизацию оппозиции и усиление протестного движения в декабре 2011 г. Действительно, на наш взгляд, внесение существенных изменений в законодатель ство в части регулирования деятельности партий напрямую связано со стремлением правящей элиты перехватить инициативу у оппозиции и стабилизировать полити ческую ситуацию. Предыдущая редакция закона перестала отвечать этим задачам и нуждалась в срочной корректировке. В итоге в закон было внесено 16 поправок. Поправки в федеральный закон «О поли -тических партиях» принимались в не меньшей спешке, чем и сам закон в 2001 г. Так, при прохождении законопроекта в Государственной Думе было сокращены сроки для внесения поправок. Связано это было с истечением президентского срока правления Д. Медведева и желанием как можно скорее погасить протестную актив ность оппозиционно настроенной части общества.
Наиболее важная поправка к закону касается минимальной численности,
1 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “О политических партиях”» от 02.04.2012 № 28- ФЗ // СЗ РФ, 2012, № 15, ст. 1721.
которую законодатель устанавливает для политической партии в качестве условия регистрации. Если в прежней редакции численность членов политической пар тии в России не могла быть ниже 40 000 чел., то сейчас — 500 чел. Введение дан -ной правовой нормы, которая регули -рует такую базовую сторону функциони рования партии, как членство, вызвало много споров. С одной стороны, резкое снижение требуемой численности чле нов является движением в сторону либе рализации конституционно правового законодательства в части регулирования деятельности партий. С другой стороны, такое нововведение может привести к появлению большого числа карликовых партий, атомизации партийной системы и в конечном итоге запутает избирателя. Кроме того, недостаточная численность не всегда являлась поводом для отказа в регистрации партий в Министерстве юстиции РФ. Так, например, отказ в реги страции Республиканской партии России мотивировался Министерством юстиции с позиций допущенных инициативной группой процедурных нарушениий.
При всех послаблениях, которые были сделаны в области правового регулирова ния деятельности политических партий в новой редакции закона, без изменений осталась норма, запрещающая создавать предвыборные коалиции и блоки. Таким образом, политические партии вновь будут вынуждены идти на выборы в оди ночку. Именно отсутствие возможности создавать такие объединения является, на наш взгляд, наиболее сильным ограниче нием на пути дальнейшей демократизации партийной системы России. Такая право вая норма предоставляет дополнительные преимущества крупным политическим партиям, не нуждающимся в союзниках для прохождения избирательного барьера в 5% и попадания в парламент2. Мелкие же партии, напротив, крайне заинтересо
2 Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18.05. 2005 № 51- ФЗ (в ред. от 02.05.2012) // СЗ РФ, 2005, № 21, ст. 1919; Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи со снижением минималь ного процента голосов избирателей, необходи мого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» от 19.10.2011 № 287- ФЗ (в ред. от 02.05.2012) // СЗ РФ, 2011, № 43, ст. 5975.
ваны в том, чтобы объединиться с идео логически близкими партиями и вместе попытаться попасть в парламент. Зная, что оппозиция в России достаточно раз общена, правящая элита отвергает любые предложения оппозиции по снятию запрета на формирование предвыборных коалиций и избирательных блоков.
Новая редакция закона «О политических партиях» предлагает и некоторые иные нововведения в области регулирования деятельности партий. Так, региональные отделения необходимо иметь не менее чем в половине субъектов России. В прежней редакции закона необходимо было иметь отделения в более чем половине субъектов РФ. На учредительном съезде партии необходимо присутствие 2 делегатов из 42 регионов России, в прежней редакции необходимо было присутствие 3 делегатов от региональных отделений. Интересным представляется также норма о недопусти мости регистрации партий с названиями, повторяющими название уже зарегистри рованных партий. Министерство юстиции теперь обязано дать 3 месяца на устране -ние недочетов и ошибок, допущенных при регистрации партий. Министерство также обязано в письменном виде указать реги стрирующейся инициативной группе на те области, где были допущены отклоне -ния от установленных законодательством требований для регистрации партии.
Указанные выше нововведения, на наш взгляд, носят вторичный характер. Конечно, роль Министерства юстиции сложно переоценить, и то, что в новой
редакции закона установлены более жест -кие ограничения касательно деятельно -сти органов власти в отношении партий, является шагом вперед, однако шагом явно недостаточным. К сожалению, стоит констатировать, что российское законо дательство, регулирующее деятельность партий, является крайне нестабильным. И если в начале нулевых годов это можно было объяснить тем, что требовалось определенное время для завершения оформления конституционно правовой системы норм, регулирующих политиче скую систему общества, то сейчас такое лихорадочное переписывание одного из базовых законов, регулирующих поли тику в России, не добавляет уверенности политическим акторам. Одно из условий демократии — это понятные и прозрач -ные правила игры для всех политических игроков. Для России еще остается акту альным вопрос о стабилизации законо дательной базы, регулирующей полити ческую систему. При этом совершенно очевидно, что для стабильного и устой чивого развития России необходимо, чтобы нормы права защищали демокра тические ценности. Кроме этого, важ ным является вопрос о правоприменении существующих норм. При всем несовер шенстве действующего законодательства необходимо признать, что идеальных законов не бывает и что должное испол нение существующих законов уже будет шагом вперед к построению действи тельно правового и демократического государства.
