CC BY
32
К. фон Байме
Дилеммы европейской демократии: Синдром усталости демократии и возможности ее реформирования1
Победа демократии в Восточной Европе оказала негативное воздействие на многие европейские страны. Тоталитаризм рухнул, образ врага для западных демократий исчез, и все очевиднее становилась необходимость поразмыслить над собственными недостатками. В начале 90-х годов «транзитология» исходила из того, что бывшие коммунистические диктатуры быстро станут полноценными демократиями. Когда далеко не все эти мечты осуществились, во второй половине 90-х годов был введен термин «дефектная демократия» («defekte Demokratie»), обозначавший возможную форму длительного обучения режима демократическому порядку. В начале XXI в. Западная Европа утратила свое высокомерие и была вынуждена открыть дискуссию о недостатках демократии на Западе, поскольку нарастало недовольство народа существующей демократией, наблюдалось сокращение участия граждан в выборах, распространялись иные формы политического участия - и не только с помощью терроризма.
1 Beyme K.von. Dilemmas der europäischen Demokratie: Demokratieverdrossenheit und Demokratiereform, 2004. Статья публикуется впервые с разрешения автора.
____________________________ Дилеммы европейской демократии:
Синдром усталости демократии
В этой статье реформа демократии как средство, противодействующее указанным явлениям, обсуждается в двух аспектах:
1) теоретические предпосылки реформы демократии;
2) конкретные предложения по реформе парламентаризма и партийного государства.
I. Теоретические предпосылки реформы демократии
Теория реформирования демократии, как правило, опиралась на четыре подхода.
1. Со времени Макса Вебера существует «процессуальный» подход, ориентированный на процесс развития демократии, на развитие отношений между властью и гражданами. С начала 90-х годов этот подход получил дальнейшее развитие в теории трансформации. Для «консолидированной демократии», о которой здесь идет речь, он менее плодотворен.
2. Институциональный подход, который начался со времени поиска Аристотелем лучшей конституции. «Дедовская политическая наука» («Opas Politikwissenschaft»), которая началась как палеоинституционализм, снова становится актуальной в эпоху трансформации. В 60-70-х годах, когда шла ожесточенная война парадигм между неомарксизмом и бихевиоризмом, по одному основному пункту они все же пришли к согласию: институты - это всего лишь оболочки, которые могут служить различным классам или группам с общими интересами, использующим эти оболочки для политики диктата. Собственная логика институтов в политической системе была осознана позднее. Консолидированные демократии также открыли «соnstitutional engineering», чтобы проломить окостеневшие структуры парламентаризма и партийного государства. «Constitutional engineering» - это был подход, соединявший исследование режимов трансформации и консолидированных демократий. Этот подход выступает как «просвещенный неоинституционализм» в том случае, когда он соединяется с подходом рационального выбора.
3. Политический подход преодолел ориентацию на затраты (InputOrientation), который прежде всего доминирует при подходе, ориентированном на процесс, и поставил вопрос о результате проводимой политики, позволяющем осуществить консолидацию демократии.
4. Нормативные теории реформы демократии, вопросы о справедливости и общем благе снова были поставлены под сомнение сменой парадигм в 90-х годах и стали не более, чем «soul staff» в старом бихевиоризме. В компаративных неоинституциональных подходах также используется концепция «делиберативной демократии». Джон Элстер2 и другие, которых часто называли «марксистами рационального выбора» (rational-choice-marxisten»), считали невозможным предсказывать последствия запланированного изменения институтов и конституции, и вместо прогноза, который когда-то казался важнее, чем точный, но статичный анализ существующего, выступали за проведение нормативной политики после принятия справедливого решения. Многие компаративисты, считая вопрос о соблюдении норм легитимным, однако сомневались в том, что в транснациональном масштабе через делиберативную демократию может быть достигнут минимальный консенсус в отношении справедливого решения по каждой проблеме. Прежде всего приверженцы старого институционализма охотно повторяли либеральное кредо: что поиск добрых людей, обладающих гражданской добродетелью - дело напрасное и даже вредное. Помешать умножению пороков у граждан должны хорошие институты.
Институты демократии можно определить по тому, как гражданин привык их использовать - он ими пользуется и при этом не ставит постоянно вопрос об их легитимации3. Подходы сторонников «рационального выбора» укрепили эту точку зрения. Выбор политических действующих лиц может быть различным. Точка зрения изменяется в зависимости от политической конъюнктуры.
- В 70-е годы в связи с установкой на программу «отважиться на бтльшую демократию» и эйфорическую дискуссию о регулировании можно было ожидать демократического эквивалента тоталитарной утопии планирования.
2 Constitutionalism and Democracy/Ed.by Elster J., Slagstad R. - Cambridge, 1988. - P. 319 ff.
3 Jesperson K. Institutions, institutional effects and institutionalism // Powell W.W, Di Maggio PJ. (Ed.). The new institutionalism and organizational Analysis. - Chicago: Chicago University press, 1991. - P143-163.
- Когда со спадом конъюнктуры в середине 70-х годов эйфория схлынула и тяжкое похмелье из-за провала хорошо задуманной политики реформ привело к открытию зависимости пути развития от реформ, политикам стало ясно, что произвольный выбор в пользу реформ не определяет возможность их избрания электоратом. Странам пришлось двигаться дальше в соответствии с тем законом, согласно которому они действовали до этого, как будто они располагали только ограниченным «коридором действия» (например, узкие пределы реформы Бундесрата в Германии в течение того времени, пока доминировала немецкая склонность к переплетению политики на многих уровнях).
- Сторонники «автопоэтических теорий» в 80-е и 90-е годы в конце концов выступили за самоограничение государственной воли к реформам и саморегулирование субсистем как за лучший выбор. Государству снова отводилась роль главного ревизора. Тем самым фокус усилий по проведению реформ снова сдвинулся: в учении о законодательстве все еще ставился акцент на центральные органы принятия решений, которые оказывают воздействие на парламент как институт народного суверенитета. Напротив, в теории самоуправления решающими считались управление и его осуществление.
Политика реформ перестала впадать в обусловленный временем непреднамеренный волюнтаризм. Было установлено, что для реформ необходимо свое собственное время. Поэт Готфрид Бенн открыл, между прочим, дилемму любой политики: «Плохая политика - легко сказать, на год, на десять лет, на сто лет?» Каждая реформа, правильная в среднесрочном плане, в долгосрочной перспективе может оказаться помехой, как это произошло в некоторых отношениях с ядром концепции расширенной демократии - соучастием. Частое обновление законов или даже более крупные реформы могут пренебрегать фактором времени и силой обычая. Об этом свидетельствовали частые реформы избирательного права в Италии и во Франции в период Пятой республики. Слишком частое внесение изменений в конституцию может способствовать делегитимации, о чем свидетельствует ответ одного книготорговца в начале периода Пятой республики на вопрос покупателя, можно ли купить конституцию Франции: «Мне жаль, но у нас нет периодической литературы».
Политическое время проведения осмысленных демократических реформ часто не соответствует нетерпению политика, отдающего себе отчет в кратковременности своего пребывания на важной должности, и долгосрочному характеру планируемых реформ. Историки «Школы анналов» уже давно открыли «неодновременность одновременного». Политологи слишком долго медлили с осознанием этого. Политическое время в демократии - это период от четырех до пяти лет. Длительность мандата в Бундестаге 11-й легислатуры еще составляла 8,2 года, в период 12-й легислатуры она уже снизилась до 6,1 года. После воссоединения Германии законодателям пришлось считаться с укороченной временной политической перспективой. «Министерская хореография» при Шрёдере в еще большей степени страдает астмой, чем прежде. Депутаты, которые обладают мандатом дольше этих средних показателей, все же действуют только в период двух легислатур, т.е. в течение восьми лет они находятся в центре процесса принятия решений и работают в качестве авторитетных составителей докладов или председателей комитетов4. Из-за «важности ограничения сроком», как говорил Н.Луман, законодатели не могут также реагировать на все инициативы общественности и организованных групп, и тем самым рискуют проводить половинчатые реформы, которые могут быть снова отменены при малейшем изменении в параллелограмме сил власти (пример - налоговая реформа в ФРГ, начиная с 2000 г.)
Отчасти реформы парламентаризма и партийного государства бывает трудно осуществить из-за того, что депутаты преследуют свои собственные институциональные интересы - в отношении вопросов, которые касаются оплаты труда депутатов парламента, финансирования партий или антикоррупционных законов, если они подвергают депутатов опасности наказания за подкуп. В системе демократии руководящие группы, будучи «политическим классом», обладают преимуществами в собственном деле, даже если они используют свою силу политической элиты для принятия относительно альтруистических решений в пользу третьих лиц, граждан.
Кроме того, политика реформ должна просчитывать возможные перемены на многих уровнях: социальные изменения и изменения в партиях,
4 Beyme K.von. Der Gesetzgeber. Der Bundestag als Entscheidungszentrum. - Opladen, 1997.
происходящие на уровне всего общества, на уровне избирателей, партийных организаций, политической системы в целом. На всех уровнях, наряду с изменениями, которые могут частично управляться политической системой, происходят и процессы неконтролируемые. Демократические реформы осуществимы в том случае, если у граждан складывается впечатление, что они меньше потеряют и больше приобретут от них, нежели политический класс. При опросах граждан об их отношении к парламентаризму и партийному государству5 выяснилось, что представления о реформах у граждан и у политиков исходят из различного восприятия существующей системы. Граждане питают антипатию по отношению к фракционной дисциплине и выступают за архаический характер разделения властей при несовместимости депутатского мандата с должностью в исполнительной ветви власти. Выдвижение кандидатов в законодательные органы в партиях для большинства граждан - бельмо на глазу. Отдается предпочтение прямым выборам - от ландратов до премьер-министров. Даже среди самих депутатов 6% не имеют четкого представления о содержащемся в Основном законе выборе в пользу парламентской системы против президентской. Часто выдвигаются требования об изменении системы выборов и за проведение референдумов на всех уровнях6. Ученого Патцельта, занимающегося эмпирическими исследованиями парламентской системы, уже упрекали за то, что он якобы в конечном счете стремится только к сохранению системы, поскольку его важнейшей задачей является просвещение граждан с целью предостеречь их от ложных надежд, связанных с возможностью реформирования демократии.
В различных вариантах были предложены восемь реформ демократии и партийного государства.
- Изменение избирательной системы.
- Прямые выборы высших представителей исполнительной власти.
5 Patzelt W Ein latenter Verfassungskonflikt? Die deutschen und ihr parlamentarischer Regierungssystem // Polit. Vierteljahresschr. - Wiesbaden,1999. - S.725-757; Patzelt W. Verdrossen sind nur Ahnungslosen // Zeit.- Hamburg, 2001. - 22. Febr. - S. 9.
6 Arnim H.-H. von. Das System. Die Machenschaften der Macht. - München, 2001. - 358 S.
- Ограничение сроков деятельности для депутатов и министров.
- Отмена фракционной дисциплины.
- Ужесточение условий финансирования партий.
- Усиление борьбы с коррупцией.
- Введение предварительных выборов для демократизации процесса выдвижения кандидатов от партий.
- Введение референдумов на всех уровнях.
II. Конкретные предложения по реформе парламентаризма
и партийного государства
1. Изменение избирательной системы
Ханс-Херберт фон Арним7 считает, что в настоящее время легче, чем раньше, ввести относительное мажоритарное избирательное право. Однако в период «большой коалиции» возможные последствия этого обсуждались куда более обстоятельно, чем в настоящее время. В то время в Гейдельбергском институте было два ассистента - Бернгард Фогель у Штернбергера и фон Байме - у Фридриха. С большим энтузиазмом проводилась работа с предложениями по реформе конституции, которая была на очереди в Бонне. Депутатам Бундестага была направлена совместная резолюция относительно чрезвычайного законодательства. Однако совершенно отсутствовало согласие по вопросу о мажоритарном избирательном праве. Бернгард Фогель вместе со Штернбергером решительно выступали за относительное мажоритарное избирательное право по британскому образцу. Я же, наоборот, выступал против. Причины для этого ныне не менее актуальны, чем в то время. Системы с традициями демократии согласия не могут отважиться на реформы, произвольно устраняющие малые партии, утвердившиеся в системе. С возникновением партии «Зеленые» этот аргумент стал еще весомее. Кто захотел бы оставить без представительства около 9% населения? Цитадели обеих народных партий опустели бы еще больше, чем при нынешней избирательной системе. И эта тенденция усилилась бы
7 Лгп1т Н.-Н^оп. Op.cH., S.351.
___________________________________ Дилеммы европейской демократии:
Синдром усталости демократии
еще более, если бы кроме британского образца были бы еще введены американские модели предварительных выборов.
Существующее ныне избирательное право выглядит сложным, но оно принято и рационально используется избирателями, о чем свидетельствует нарастающее расщепление голосов при голосовании. Тактическое голосование, отражающее коалиционные предпочтения отдельного гражданина, колеблется от 10 до 20% и оказывает гибкое и одновременно стабилизирующее воздействие. Новая Зеландия, будучи страной традиций Британского содружества, ввела у себя вариант германской системы. Основанием для этого послужило уважение интересов меньшинств. Арним рекомендовал еще использовать кумулирование и составление общих списков, что уже имеет место в федеральных землях. Однако пример Баден-Вюртемберга свидетельствует, что такая возможность усиливает «партии ратуши» и региональные клики. Эти партии выглядят как бы неполитическими, однако представляют собой не что иное, как жестко действующие группы лиц с общими интересами, которые приобретают больший вес, нежели крупные народные партии. При таком избирательном праве мог бы быстро распространиться «синдром Хайдера».
2. Прямые выборы высших представителей исполнительной
власти
Аргумент: избрание высших представителей исполнительной власти народом должно способствовать проведению реформ вне зависимости от партий8. Еще Теодор Эшенбург использовал подобное соображение применительно к выборам на уровне земель и коммун. Он исходил из старого либерального представления о «неполитических сферах деятельности» на более низких уровнях, поскольку «не может быть никакого христианско-демократического освещения улиц и никаких социал-демократических общественных уборных». Примеры были плохо выбраны, так как вскоре после этого высказывания в его же городе Тюбингене дело дошло до ожесточенного конфликта из-за того, чему отдать
8 Лгп1т Н.-Н^оп. Op.cH., S. 336 П.
предпочтение - манежу для верховой езды или детскому центру. Выяснилось, что как будто бы неполитическая повестка дня по своему воздействию оказывается чрезвычайно политической. Однако некоторым теоретикам самого высокого уровня, таким, как Эрвин Шойх9, партийное государство мешает, как бельмо на глазу, поскольку выбирать приходится только «корзины политиков». Тем не менее пока что дело не дошло до предложений о радикальном изменении избирательного права, хотя Шойх уже был однажды в составе комиссии «большой коалиции» по избирательному праву, наметившей далеко идущие нововведения, которые в конце концов провалились из-за соглашения между «красными» и «желтыми». Ханс-Херберт фон Арним не предлагает избрание федерального канцлера путем прямых выборов. Возможно, он понял, как могут злоупотребить этой идеей, когда Берлускони выступил за введение французского полупрезидентского режима. Когда на одном собрании ему выкрикнули имя Сартори, Берлускони ответил: «А где этот Сартори? Приведите его ко мне!» Оказалось, что популистский премьер-министр не имел никакого представления о научных дискуссиях и укреплял свою власть исключительно с помощью манипулирования. Израиль был единственной страной, где наряду с выборами президента были введены прямые выборы премьер-министра - и сразу же их пришлось отменить.
Спорными представляются и прямые выборы премьер-министров земель. Такая реформа демократии не была бы действенной без одновременного усиления компетенций ландтагов. Предпосылкой должна была бы стать реформа федерализма. Переплетение политики, проводимой на разных уровнях, пришлось бы заменить конкурентным федерализмом. Немногие премьер-министры пошли бы на прямые выборы без такой предварительной реформы на федеральном уровне. И без прямых выборов премьер-министров мы уже столкнулись с проблемой сокращения числа избирателей, участвующих в земельных выборах. Некоторые предложения были направлены на объединение всех земельных выборов. Та-
9 Scheuch E., Scheuch U. Die Spendenkrise. Parteien auaer Kontrolle. - Reinbeck, 2000.
___________________________________ Дилеммы европейской демократии:
Синдром усталости демократии
кая реформа привела бы к весьма печальным результатам. Во-первых, земельные выборы приобрели бы функцию американских промежуточных выборов (т1С^егт-е!ейюп) перед выборами на федеральном уровне и полностью утратили бы свой смысл как выборы земельных парламентов. Во-вторых, такое решение было бы антифедералистским. Государству пришлось бы пойти на глубокое вмешательство в конституционные структуры земель и даже запрещать дискретную практику роспуска ландтагов в некоторых землях, так как в противном случае земельные выборы сбились бы с ровного ритма. Восточная Германия предупредила этот процесс проведением «строевой подготовки» - раньше там все выборы в ландтаги происходили синхронно.
Другая опасность, связанная с проведением прямых выборов премьер-министров - это блокада намеченных реформ, так как враждебные «сожительства» избранного прямыми выборами «отца земли» и иного партийного большинства в ландтаге приводили бы к трудным ситуациям еще чаще, чем во Франции. Хотя там такое «сожительство» не привело к краху системы, чего вначале опасались некоторые политологи, и французы сумели преодолеть свою первоначальную истерию в связи с избранием большинством голосов президента от одной партии, а парламента - от другой, однако никто не отрицает, что дуалистическая система во Франции не раз приводила к тяжелым осложнениям.
3. Ограничение сроков службы для депутатов и министров
Такое предложение часто поступало от партии «Зеленые». Конечно, некоторое увеличение ротации в Бундестаге было бы желательно, однако уже было установлено, что эффективно работать депутаты могут только в важных комитетах, на что требуется от четырех до восьми лет. Два следующих периода деятельности на этих постах означали бы уже четыре ле-гислатурных периода, что составило бы половину трудовой жизни. Германия слывет страной самых старых студентов и самых молодых пенсионеров. В обеспечении по старости что-то необходимо изменить. Союз налогоплательщиков считает, что прямой и легкий путь к этому - не снижение доходов депутатов, но повышение их, однако с тем условием,
чтобы народные представители в будущем сами отвечали за свое обеспечение в старости10. Предполагается, что такое регулирование способно также помешать стремлению кандидатов получить мандат депутата только ради ожидаемых привилегий в будущем.
Ограничение срока службы министров вряд ли необходимо. В сопоставлении с другими странами по сроку службы министров - 5,5 лет - Германия занимает высокое место, но не чрезмерно высокое. Ограничение срока службы политических лидеров могло бы даже привести к неприятным последствиям. Разве Аденауэра после двух сроков его службы, на пике его успеха на выборах 1957 г., нужно было отправить на пенсию? А в Чили, возможно, удалось бы избежать провала эксперимента Альенде, если бы президенту Фрею конституция позволила остаться на второй срок. И разве можно считать хорошим такое положение, которое позволило, соответственно конституции, ускорить уход Клинтона и избрание Буша? Миру на Ближнем Востоке это, безусловно, не благоприятствовало.
4. Отмена фракционной дисциплины
Фракционная дисциплина уже давно ослабела в том, что касается вопросов мировоззрения. Но без определенной партийной дисциплины по другим вопросам партии не смогли бы выполнять свою функцию сведения голосов воедино, дело могло бы дойти до полной непредсказуемости в лотерее голосования, что зачастую и происходит в Америке, где фракционная дисциплина значительно ниже европейского уровня. Опросы граждан выявляют противоречивую картину точек зрения на обязанности, связанные с парламентским мандатом. С одной стороны, многие полагают, что депутат обязан выполнять функцию исполнителя наказов избирателей, что равносильно императивному мандату, с другой - он должен быть свободен от влияний вне избирательного округа. При этом сам процесс выборов, которым значительное большинство избирателей пользуется рационально, ориентируется скорее на партийные списки, нежели на лич-
10 См.: ScЫeswig-Holsteinischer Landtag. Drucksache 15/1500, 19.12.2000.
___________________________________ Дилеммы европейской демократии:
Синдром усталости демократии
ности. К тому же остается неясно, каким образом совершенно свободные обладатели депутатских мандатов будут способствовать эффективному волеобразованию на парламентском уровне.
5. Реформа финансирования партий
Нет другой сферы в партийном государстве, где бы так много проводилось экспериментов. Ни по каким другим вопросам законодательства Конституционный суд так часто не карает законодателя, ему приходится сталкиваться со все все новыми и новыми обвинениями и затыкать дыры, возникающие из-за злоупотреблений. Наиболее решительным было предложение, которое некогда выдвинул Теодор Эшенбург: добавочный бонус от граждан управляется нейтральной инстанцией и распределяется между партиями. При злоупотреблениях партия лишается чеков. В качестве нейтральных инстанций назывались Международная амнистия или Красный крест. Но разве им хотелось обременять себя такой неблагодарной задачей? На старый вопрос: quis custodiet custodes? (кто защитит защитников?) ответа нет до сих пор. Представления Арнима11 шли еще дальше предложений Эшенберга. В 1 983 г. комиссия по финансированию партий уже рассматривала дополнительное финансирование за каждый голос избирателя.
Федеральный Конституционный суд выбрал менее радикальный путь. Соответственно его докладам от 1 992 г.12 было введено новое законодательное регулирование возмещения издержек на избирательную кампанию. Возмещение издержек и выравнивание шансов были заменены частичным финансированием партий, согласно которому целевое назначение государственных средств оказалось синтетическим инструментом, позволявшим злоупотребления. Однако для того, чтобы стимулировать собственные силы партий, предоставление средств партиям ставилось в зависимость от успешности их усилий - от количества собранных ими средств и полученных на выборах голосов; для малых партий были особые прави-
11 См.: Arnim H.-H. Das System.Die Machenschaffen der Macht. - Mbnchen, 2001. - S.346.
12 BVerfGE 85, S.264 ff.
ла. Финансовые льготы за первые 5 млн. голосов, получаемых партией, рассматривались как «замаскированный основной доход». Без требования со стороны Конституционного суда была установлена верхняя граница -230 млн. марок13. Тем самым как бы заранее была проявлена забота о том, чтобы дебаты о финансировании партии не прекращались. Партии избирателей, типа партии «Зеленые», путем такого субсидирования как будто получали меньше, чем кадровые партии типа ПДС. Новое регулирование оценивали даже как «заблаговременную подготовку позиций против всех партий, предъявляющих вызов», в том числе и демократических. Реформа содержала в себе стимулы к организации мнимых пожертвований. Мёллеман оказался мастером по сшиванию целого из кусков.
Германия стала (после Пуэрто-Рико) страной изобретения государственного субсидирования межпартийной конкуренции. Стремились к лучшему - получили худшее: верность этатистской традиции с высоким уровнем государственного субсидирования и изобретательную тактику использования средств из фондов частных пожертвований, которые, будучи непрозрачными, могли заниматься разного рода махинациями. В связи с этим ужесточение требований открытости и поиск новых возможностей минимизации злоупотреблений станут постоянными задачами. Однако одна большая реформа в этой области, по всей вероятности, ничего не даст. Политика государственного финансирования партий должна соблюдать равновесие между необходимостью привлечения новых средств из частных источников и нарастающей инертностью партийных бюрократов, которым больше не нужно беспокоиться о мобилизации членов своих партий и стимулировании их готовности к жертвам. Такое равновесие приходится все время сохранять и совершенствовать посредством новых экспериментов, однако пока что ни в одной стране такая технология проб и ошибок не стала панацеей для реформирования демократии.
13 Kaltefleiter W., Nassmacher K.H. Das Parteiengesetz 1994. Reform der kleinen Schritte// Zeitschr. für Parlamentsfragen. - Bonn, 1994. - H. 2. - S.253-262.
6. Преодоление коррупции
Выше уже было высказано опасение, что государство все больше утрачивает свою функцию определения общего благосостояния, опускаясь до роли апелляционной инстанции, когда риторика партий об общем благосостоянии слишком далеко выходит за пределы минимального консенсуса о нем. В этой области тоже не существует какого-либо патента на правильное решение проблем. В 1981 г. С.Хантингтон открыл и для Америки IvI- gap - разрыв между идеалами и институтами14. Это означает, что идеалы американского кредо следует время от времени осуществлять на деле, избавляясь от злоупотреблений в институтах посредством чистки. Эрвин и Ута Шойх констатировали, что в Германии уже существуют «бельгийские условия»15, так как партии погрязли в трясине финансирования за счет пожертвований. Общие решения все чаще заменялись сравнительными эмпирическими исследованиями. Коррупция измеряется частотой коррупционных сделок, которые включают в себя сумму, потраченную на взятки и общую выгоду, извлекаемую участвующими в коррупции. Цифры о числе предъявленных обвинений и вынесенных приговоров отсутствуют. Транснациональные данные опираются большей частью на субъективные оценки извне и собственные оценки со стороны элит в разных странах. Организация «Transparency International» в 1998 г. опубликовала результаты опроса о восприятии коррупции бизнесменами:16 на «шкале чистоты», где лидировали скандинавские страны, Новая Зеландия, Канада и Сингапур, Германия занимала только 15-е место, близ США (17-е место). В данных «Transparency International» за 2002 г. Германия занимает 18-е место - теперь уже после США (16-е место). Таким образом, Германия сползла в нижнюю треть шкалы. Для противодействия такому положению выдвигается требование ввести свободу информации по скандинавскому
14 Hantington S. P American politics. The promise of disgarmony. - Cambridge (Mass.); L., 1981.
15 Scheuch E., Scheuch U. Die Spendenkrise. Parteien auaer Kontrolle. - Reinbek, 2000.
16 Lambsdorf J.G. Wie lässt sich Korruption messen? // Jahrbuch für Europa - und Nordamerikastudien. - Hamburg, 1999. - N 3. - S.67.
образцу. В Швеции с 1766 г. существует гражданское право на ознакомление с делами. США стали несколько ближе к цели после принятия в 1964 г. «Акта о свободе информации». В соответствии со скандинавскими обычаями ведомства обязывались сделать свою деятельность прозрачной и публиковать свои условия торгов. Пока что подобные правила ввели у себя только четыре федеральные земли - Бранденбург, Берлин, Северный Рейн-Вестфалия и Шлезвиг-Гольштейн. В кризисные времена, например, при восстановительных работах в областях, подвергшихся наводнению, опасность коррупции особенно велика. Однако пример стран, где бывают частые землетрясения, свидетельствует, что путем смягчения предписаний не удается выиграть время.
При опросах среди экономических и политических элит уже давно выявилось определенное взаимное недоверие: представители экономической элиты считают политические элиты идеологизированными, а политики считают, что экономическая элита не ориентирована на общее благосо-стояние17. Тем не менее между ними иногда устанавливается даже доверительное сотрудничество - но ни в коем случае не всегда в смысле общего блага. На стороне экономики большинство случаев коррупции раскрывается сотрудниками фирм (51%), 20% - их женами, 19% - аудиторами и 10% - руководством фирм. Государственные санкции - незначительны. За период обследования был выявлен ущерб в 33 млн. марок, при этом 2 млн. коррупционеров отделались денежными штрафами, а 1,1 млн. были приговорены к возмещению ущерба.
В этой области в последнее время кое-что произошло, а именно в апреле 2002 г. был принят новый закон о партиях. Правда, Арним назвал его «алиби-законом». За незаконные пожертвования угрожает тюремное заключение до трех лет. Но это не затрагивает крупные пожертвования -всегда существует возможность поверхностного контроля со стороны аудиторов. При проверке расходов компании прежде всего ссылаются на необходимость соблюдения производственной тайны. Парламентариям только с 1995 г. угрожает наказание за коррупцию, но лишь за «скупку голо-
17 Abromeit H. Der Führungsanspruch der Wirtschaft gegenüber der Politik// Aus Politik u. Zeitgeschichte. - Bonn, 1981. - N 11. - S.19-39.
____________________________________ Дилеммы европейской демократии:
Синдром усталости демократии
сов» перед голосованием. История комитетов по расследованию, начиная с принятия решения о столице (1950) и до аферы Штайнера при избрании Вилли Брандта канцлером, показала, что едва ли расследование может дойти до выяснения причин, по которым можно предъявить четкое обвинение. Забота о «климате» и о «подкормке чиновников» теперь карается, но до 1999 г. такие дела еще были ненаказуемы, и потраченные суммы даже списывались с налогообложения, если это происходило в далеких странах. Даже Федеральный суд однажды высказал мнение, что в тех странах, где государственные заказы можно получить только за взятки, от германских предпринимателей нельзя требовать, чтобы они отказывались от использования этого средства. Только под давлением извне была ратифицирована конвенция ОБСЕ против взяточничества в международных деловых связях. Радикальные требования об обязанности к прозрачности в делах в Германии зачастую оканчиваются ничем. Излюбленный довод -национальная безопасность. Страх перед издержками в сфере услуг населению пугает федеральные земли. Однако он оказался необоснованным в тех землях, которые имитировали скандинавскую модель. Правила регулирования, вступившие в силу в 1998 г., привели в Потсдаме до сентября 2001 г. только к 233 интерпелляциям (запросам).
Долгосрочным средством против коррупции снова представляется ограничение срока пребывания на государственной службе. Консервативные критики - от Шойха до представителей Союза налогоплательщиков - выступают за повышение оплаты парламентариев при отмене всех привилегий, в том числе и в пенсионном обеспечении18. При этом следует облегчить им возвращение к профессиональной деятельности. Шойх выступил даже за 10-летний срок приобретения профессионального опыта, чтобы политик предстал как «recycle-bar» - «возобновляемый продукт». Однако это предложение вряд ли может стать требованием, имеющим обязательную силу. Прототипом профессионального политика, который по окончании образования занимался главным образом политикой, был Коль. Однако он, как написано в справочнике Кюршнера («Kürschners Handbuch»),
18 Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drucksach 15/1500. 19.12.2001:8.
всегда мог сослаться на то, что около 10 лет работал научным сотрудником в Институте политологии в Гейдельберге, а позднее - в одном из Союзов. Ссылка на профессиональную деятельность в гораздо большей степени относится к «лирическому жизнеописанию» (Curriculums-Lyrik), чем это нам преподносят политики. Биографические справочники о депутатах, согласно Эшенбергу, - «самые тактичные справочники в мире».
Значительно более многообещающим было бы введение строгих, подобных судейским, полномочий для комиссий по расследованию, как в США. В противном случае результаты будут неудовлетворительными, как это бывало со времени первого дела о коррупции (Бонн против Франкфурта в дебатах о том, какому городу стать столицей), когда не были представлены доказательства существования причинной взаимосвязи между денежными пожертвованиями и голосованием. Тогдашний депутат от КПГ Реннер был прав: «Гора родила мышь».
При проведении реформ, когда делается сильная ставка на плебисцитарные компоненты, часто превозносят предварительные выборы (primaries) как средство антикоррупционной политики. Однако опыт свидетельствует, что в США при плебисцитарной шумихе на региональном уровне влияние организованных интересов, финансирующих избирательную кампанию, куда значительнее, чем при европейской системе внутрипартийного выдвижения кандидатов.
7. Введение предварительных выборов
Требование о введении предварительных выборов по американской модели в Германии выдвигалось уже не раз. ХДС в Рейнланд-Пфальце в 1971 г. проводил кратковременный эксперимент. Плебисцитарные механизмы в партии были многократно дискредитированы. При соперничестве между Шрёдером и Шарпингом последний в свое время одержал верх благодаря преобладанию в числе членов партии «Kanalarbeiter»*. Партийный истэблишмент выразил сомнение в мудрости этого решения и при
* «Kanalarbeiter» - «работники канала» - так называла себя группа в социал-демократической фракции в Бундестаге под руководством Эгона Франке. - Прим. переводчика.
___________________________________ Дилеммы европейской демократии:
Синдром усталости демократии
последующих выборах снова предпочел репрезентативный способ выдвижения кандидата от партии в канцлеры.
Предварительные выборы могут быть целесообразными там, где участие в выборах так невелико, как в Америке. Однако они приводят к парадоксальному результату - участие в выборах на национальном уровне снижается - прежде всего в цитаделях партий.
Что касается требования о создании «комиссии по выявлению лжи», мы можем только предостеречь. В условиях внутрипартийной конкуренции контроль за реальностью обещаний незначителен. Больше шансов имеет тот, кто выступает с демагогическими речами и много обещает.
8. Введение референдумов на всех уровнях
Плебисцитарные формы для решения деловых вопросов, таких как городское планирование, уже предлагались и даже с помощью «ячеек по планированию» Динеля были испытаны на практике в земле Северный Рейн-Вестфалия. Однако сумма издержек не соответствовала запланированному доходу. Этот аргумент отпадает при проведении однократных плебисцитов, при которых издержки предсказуемы.
Согласно всем опросам, народ хотел бы большего участия в принятии решений. В течение долгого времени развитие плебисцитарных компонентов было требованием экстремальных групп.
Причиной того, что любое требование в этом направлении в ФРГ воспринималось как стремление к «другой республике», был институциональный ригоризм; этому способствовал также устойчивый миф, что Веймарская республика погибла из-за своих референдумов19. Однако эксперты, проводившие сравнительное исследование, не проявили такого энтузиазма в отношении референдумов, как народ.
- Партии и парламенты, которые борются за свой авторитет у избирателей, будут ослаблены. Что касается партий, то для тех консерваторов, которые выступают за референдум, это даже желательно.
19 Jung O. Direkte Demokratie. Forschungsstand und Aufgaben // Zeitschr. für Parlamentsfragen. - Bonn, 1990. - S. 491-504.
- Стабильность правительства не повысится, так как отрицательный результат референдума будет интерпретироваться как недоверие по отношению к высшей исполнительной власти. Не кто иной, как сам де Голль пережил это в начале своего политического заката, когда он допустил промах, связав на референдуме популярную проблему (региональную реформу) с непопулярной попыткой лишить власти Сенат. Норвегия, страна, где референдумы используются редко и сдержанно, дважды пережила парадоксальную ситуацию, когда победитель на референдуме потерпел поражение на последующих выборах20. Несмотря на результаты, важные для государства, референдум 1993 г. в Италии, приведший к отставке премьер-министра Амато, возвестил о кризисе старой республики, которую новые консервативные большинства уже хотели было назвать «первой республикой» в истории Италии.
- Частые референдумы, и прежде всего народные инициативы, если бы они стали возможны, способствовали бы усилению групп с общими интересами вне политической системы в узком смысле, так как только они обладают мощью для того, чтобы мобилизовать средства для организации необходимого большинства голосов (пример - Швейцария).
- Из-за четкой постановки вопросов, требующих ответа «Да» или «Нет» референдумы недопустимо упрощают сложность политических решений и способствуют поляризации мнений.
- Поскольку ни одна страна не выносит финансовые вопросы на референдум, об их экономической рациональности говорить не приходится. Самые дорогие руины в мире - как, например, недостроенная атомная электростанция Цвентендорф в Австрии - памятник такого ущерба.
- В период мобилизации в 70-е годы не раз высказывалось предположение, что народ будет голосовать за инновации. Однако при сопоставлении европейских систем некоторые признаки указывают на то, что референдум высвобождает в народе скорее стабилизирующие силы, нежели инновативные21. Это наблюдается даже в зрелых демократиях, таких, как Дания и Швеция. В Дании было отклонено снижение возрастного изби-
20 Democrazia е еегепёит / СасіадІІ М., иіегі ?М (Её.). - Вагі, 1994.
21 Democгazia е геіегепвит... р.58.
рательного ценза до 18 лет в качестве возмездия за студенческие волнения, а в Швеции разумный и неотложно необходимый переход на правостороннее движение транспорта был отклонен референдумом, и его пришлось вводить с большим запозданием через решение, принятое парламентом. Италия чаще всего (после Швейцарии) прибегает к референдумам - в консультативной форме. За первые 25 лет после их введения состоялось 26 референдумов, в том числе восемь - путем тайного голосования. На референдумы выносились важные вопросы - такие, как развод (1974), аборт (1981), но были и маргинальные - ограничение охоты (1990) или ликвидация министерства по туризму. Итальянский народ всегда принимал решения сдержанно и ответственно, иногда принимал даже непопулярные решения, например, о государственном финансировании партий. Для принятия рутинных решений инструмент референдума слишком тяжел. При необходимости принятия инновационных решений референдум может прорвать окостеневшие партийные фронты и способствовать легитимации этих решений. Во всяком случае, плебисцитарную трансформацию системы в том виде, как она состоялась в начале Пятой республики во Франции и с 1994 г. в Италии, всегда следует предпочесть крушению системы. Однако пример Италии показал, что страна, которая чаще всего - после Швейцарии - прибегает к консультациям с народом, тем не менее может оказаться в тяжелом конституционном кризисе. Даже сторонники «конституциональной инженерии» («сопйНыНопа! епд1епееппд) рекомендуют соблюдать осторожность при использовании референдумов22.
Заключение
Компаративисту вообще приходится жить с дилеммой - с одной стороны, он может показать, что алармизм в одной стране представляется излишним, поскольку в других сопоставимых странах ситуация куда хуже, и что референдум как универсальное средство для оздоровления, которое рекомендуют популисты, настроенные на широкое использование плебисцита, не оказывается таковым в сравнении с другими средствами. С дру-
22 Sartori G. Comparative constitutional engineering. - НоипЬтИк, 1994.
гой стороны, из-за этого он оказывается «нормативно немузыкальным», если употребить слова Макса Вебера, относившиеся к религиозности. Когда палеоинституционалисты, такие как Эшенбург, в эру Аденауэра рассуждали об институциональных изменениях, это было безопасно. «Холодная война» и минимальный консенсус в отношении конституции препятствовали сильным колебаниям маятника при изъявлении народной воли. В эпоху, когда Ле Пен, Хайдер или Фортейн вздымают волны и создают трудности для функционирования систем, существующих в их странах, необходимо с большей осторожностью относиться к необдуманным изменениям в представительном парламентаризме и в статус-кво партийной демократии. Это звучит как «Nothing-new-under-the-approach», примерно в духе Ойгена Рота:
Можно вылезти из своей шкуры,
Но если оглянуться вокруг -Кругом сплошь такие шкуры,
Влезать в которые совсем нет желания.
И если немножко подумать,
Уж лучше оставаться в своей23.
Компаративист избегает такого фатализма главным образом путем обращения к нормативной теории политики. Многие нормативисты - от сторонников делиберативной демократии до приверженцев демократизации субсистем, которых мобилизовала газета «Frankfurter Allgemeine Zeitung» в своей серии «Партийная демократия в кризисе» - стремились не столько к институциональным реформам, сколько к новому этосу и новой политической культуре24. Такому желанию трудно возразить - но каким образом можно создать предпосылки для его осуществления?
Жаждущий норм уповает главным образом на процесс воспитания. Во всяком случае, в краткосрочном аспекте потребуется больше денег на по-
23 Перевод Т.Мацонашвили.
24 Kielmansegg P.G. Wenn Gemeinwohl aus dem Blick gerät// Frankfurter Allg. Ztg. - 8.12. 2000. - S.3.
литическое образование граждан. Но что же произойдет, если просвещение будет наводить на учащихся такую же скуку, как преподавание религии в среде агностиков? Подлинную опасность для парламентаризма и партийного государства представляет их способность к выживанию в чистом виде. До 1990 г. парламентская демократия с ее многопартийной системой была блестящей противоположностью бюрократическому тоталитаризму. Восторжествовав над ним, она, кажется, должна теперь одержать победу над самой собой. Как долго граждане будут выносить то, от чего быстро изнашивается даже информационное антиэрозийное покрытие? Эрозия из-за скуки благоприятствует деятельности популистов на обочине утвердившейся системы. В связи с этим было бы целесообразно в порядке эксперимента провести целый ряд реформ - от предварительных выборов (рптапеБ) до прямых выборов представителей исполнительной власти. Однако такие инновации потребуют длительного изучения принципов их действия в системной взаимозависимости, для которой они не были запрограммированы. Так что компаративисты и в будущем безработными не останутся.
Перевод: Т.Мацонашвили
