CC BY
146
М.А. Липчанская
ДИАЛЕКТИЧЕСКОЕ ЕДИНСТВО ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ И ПРЯМОЙ ДЕМОКРАТИИ В КОНСТИТУЦИОННОМ РАЗВИТИИ РОССИИ
В статье анализируется преобразование форм участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства через призму диалектического единства представительной и прямой демократии. Представлены суждения автора относительно тенденций развития форм демократии в современных условиях.
Ключевые слова: демократия, народное представительство, институты прямой демократии, участие граждан в управлении делами государства.
M.A. Lipchanskaya
DIALECTICAL UNITY OF REPRESENTATIVE AND DIRECT DEMOCRACY
IN CONSTITUTIONAL DEVELOPMENT OF RUSSIA
The article examines the transformation of the forms of participation of citizens of the Russian Federation in the management of state affairs through the prism of the dialectical unity of representative and direct democracy. Presented's judgment regarding trends in the forms of democracy in the modern world.
Keywords: democracy, representation of the people, the institutions of direct democracy, state administration, citizen's participation in state administration.
В год 20-летия Конституции РФ, провозгласившей единственным источни-3 ков власти многонациональный народ России, и в канун 75-летнего юбилея из-~ вестного ученого-конституционалиста, одного из авторов проекта Конституции ^ нашей страны В.Т. Кабышева, статью, посвященную проблемам реализации
OI
? демократии в России, хотелось бы начать с цитаты, разумеется, уважаемого
s
| Владимира Терентьевича: «Проблема власти народа - это широкая многогран-t ная, многоаспектная проблема, находящаяся на стыке различных наук....<...>
го
'! Функционирование власти народа - это динамичный процесс»1. Благодаря имен-
¥ но этому свойству можно говорить о различных вариантах сочетания прямой и
| представительной демократии в конституционном развитии России.
Не анализируя многочисленные, нередко противоречащие друг другу кон-
о
£ цепции демократии, полагаем, что выявление подлинно конституционного
| содержания этого понятия как доктриной, так и практикой правореализации,
| нереализуемо в отрыве от понимания конституционного закрепления демокра-
J тии. Как отмечает В.Т. Кабышев, конституционное регулирование отношений по
0
| организации и осуществлению власти - это лишь первичная, но основополагаю-| щая форма в правовом регулировании механизма властвования2. Конституция ^ в данном случае есть правовая основа народовластия.
1 Однако текстуальный анализ Основного Закона России показывает, что m российская Конституция оперирует термином «демократия» весьма скупо,
употребляя его всего дважды — в преамбуле и ст. 1. При этом в преамбуле декларируется «возрождение суверенной государственности России и утверждении незыблемости ее демократической основы», т.е. обозначены ориентиры на © Липчанская Мария Александровна, 2014
Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и международного права (Саратовская
70
государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
перспективу, а ст. 1 Конституции уже определяет Россию как демократическое государство. Иными словами, конституционный законодатель задал вектор движения — незыблемая демократия и одновременно констатировал достижение этого результата. Однако путь становления и развития конституционной демократии, механизма реализации власти народа оказался сложным и не завершен до настоящего времени. В 2008 г. (15-летний юбилей Конституции РФ) В.Т. Кабышев писал: «Одной из актуальных проблем Российской Федерации продолжает оставаться проблема народовластия»3.
Магистральным направлением развития современной российской демократии является совершенствование механизмов представительной демократии, которая постепенно трансформируется в модель, характеризующуюся значительной вовлеченностью граждан России в процесс выработки и принятия публично-властных решений. Происходит синтез форм прямой и представительной демократии посредством внедрения в отечественную конституционную практику различных новых стратегий вовлечения граждан в управление делами государства, что порождает дискуссии о ценности народного представительства, эффективности прямых форм народовластия.
Следует отметить, что полемика о приоритете прямой или представительной демократии ведется в науке конституционного права несколько десятилетий. Так, в своих ранних работах В.Т. Кабышев отмечал: «В литературе общепринятым считалось, что главной формой осуществления ... народовластия является представительная форма демократии»4. Однако в 70-е годы ХХ в. эта позиция была подвергнута серьезной критике5. Уже в XXI столетии О. Е. Кутафин утверждал, что «представительное начало в формировании высших органов власти ... со временем становится высшей потребностью политического образа жизни, именуемого конституционализмом»6. Приведенные суждения признанных ученых-государствоведов наглядно демонстрируют неоднозначность признания роли той или иной формы народовластия в конституционном развитии нашей страны.
В современных условиях динамизм развития социально-политических процессов вызвал появление качественно новых сочетаний форм прямой и представительной демократии в механизме осуществления власти народа. В связи с этим можно уверенно говорить об органическом сочетании, диалектическом единстве прямой демократии с представительной, о неразрывной связи обеих форм демократии с другими институтами политической системы общества. Действительно, «в конституционном пространстве осуществления народовластия гармония власти предполагает сочетание прямого и опосредованного народовластия»7.
Такой механизм реализации власти народа выступает основой структурирования государственных и общественных институтов, развития политического плюрализма, многопартийности и гражданского общества, установления демократических ценностей в сфере государственного и муниципального управления. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства путем использования различных форм народовластия служит важной гарантией перехода к системе конституционной демократии и модели эффективного гражданского общества. Это тем более актуально в контексте современных проблем сохранения стабильного развития страны, консолидации политических ресурсов, упрочения межэтнической и межконфессиональной толерантности.
Здесь нельзя не сказать, что серьезную школу народовластия и демократического управления в нашей стране прошли многие поколения граждан через
Советы народных депутатов, КПСС, комсомол, профсоюзы, народный контроль и иные общественные объединения. Так, например, в местные Советы народных депутатов СССР 24 февраля 1980 г. был избран 2 274 861 депутат, среди них: рабочих — 986 193 (43,4%), колхозников — 576 621 (25,3%), членов и кандидатов в члены КПСС — 979 895 (43,1%), беспартийных — 1 294 966 (56,9%), женщин — 1 127 120 (49,5%), молодежи в возрасте до 30 лет — 755 254 (33,2%), членов ВЛКСМ — 479 995 (21,1%). В рядах КПСС к 1990 г. состояли 18 млн 800 тыс. чел., в рядах комсомола в 1982 г. состояли свыше 40 млн молодых людей всех наций и народностей СССР. За 1918-1975 гг. в комсомоле прошли политическую школу более 130 млн чел.8
Потенциал народовластия может быть реализован только в исторически сформированных, перманентно преобразуемых формах народного суверенитета, отражающих сочетание представительной и прямой демократии с учетом современных реалий.
Одна из тенденций современного развития демократии - это появление и активизация такой ее формы, как демократия участия или патисипаторная демократия. В условиях информатизации существующая представительная демократия с помощью информационно-коммуникативных технологий трансформируется в модель, обладающую характеристиками и элементами прямой демократии с активным участием граждан в управлении делами государства через интерактивные каналы. Такая форма в иностранной литературе получила наименование «демократия участия» —это когда государственные органы используют виртуальное пространство для реструктуризации, повышения * эффективности своей работы, открытого информационного взаимодействия с ? общественностью в целом и с каждым гражданином в отдельности. а. Глобализация информационно-коммуникационного пространства и развитие
информационных технологий детерминирует новые формы сочетания пред-I ставительного и прямого народовластия. На встрече с активом партии «Единая
1 Россия» Д. Медведев прямо заявил: «Я абсолютно уверен, думаю, вы со мной | тоже согласитесь, что грядет эпоха возвращения в известной степени от пред-| ставительной демократии к демократии непосредственной, прямой, при помощи | Интернета... Мы все привыкли к тому, что <...> представительная демократия
2 лучше всего. Это устаревшее представление»9. Бесспорно, участие граждан в ° формировании органов публичной власти, обсуждении и принятии управления ческих и политических решений с помощью интернет-технологий становится | гораздо проще, оперативнее, позволяет привлекать существенное количество е политически активного населения. Однако утверждать о «возвращении эпохи 1 прямой демократии» не совсем верно, практика правореализации свидетельству-
0
° ет, скорее, об апробации новых вариантов непосредственного участия граждан
го
в выработки и принятии политико-правовых и управленческих решений. Как
1 верно отмечает М.М. Курячая, гражданское общество как одна из наиболее | подвижных и восприимчивых политических субстанций ярко проявляет себя
в формировании новых форм взаимодействия с государством. Среди них она называет такое явление, как краудсорсинг10. Упрощенно это демократизация законотворческого процесса.
Правовые основы общественного обсуждения законопроектов в Российской Федерации получили свое закрепление в феврале 2011 г. в Указе Президента РФ 72 от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных
конституционных законов и федеральных законов»11, а с 1 июня 2011 г. российским гражданам предоставлена возможность комментирования законопроектов на сайте Правительства РФ (http://gov-gov.ru). Порядок проведения общественного обсуждения с использованием сети Интернет законопроектов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, определен специальным Постановлением Правительства России12.
Однако общественное обсуждение законопроектов не предполагает возможности инициирования проектов, а лишь допускает участие в их обсуждении и комментировании. Представляется, что современное развитие гражданского общества в нашей стране ставит в повестку дня получение гражданами более широких полномочий в сфере правотворчества, к которым можно отнести инициирование процесса обсуждения законопроекта.
Зарубежная практика имеет подобный опыт. Например, в Великобритании существует правительственный сайт Number 1013. Политические активисты могут размещать на нем онлайн-петиции, которые при сборе более 500 подписей получают официальный ответ от властей. В декабре 2010 г. правительство страны заявило, что в случае сбора такой петицией более 100 тыс. подписей она станет предметом парламентских слушаний14.
В феврале 2012 г. кандидат в Президенты РФ В.В. Путин, говоря о развитии демократических институтов в России, предложил ввести аналогичное правило: обязательное рассмотрение в парламенте тех общественных инициатив, которые соберут 100 тыс. и более подписей в Интернете15. Думается, это предложение ш заслуживает апробации хотя бы потому, что позволит если не прекратить, то н в значительной степени умерить рассуждения на тему того, что российские С
а
граждане на государственном уровне не являются субъектами законодательной т
о
инициативы, не имеют права вносить законодательные предложения. Представ- к
о
ляется, что обязанность парламентского рассмотрения обращений, получивших о' определенную поддержку российских граждан, выступит хорошим индикатором | уровня зрелости гражданского общества и отразит необходимость демократиза- в
ции правотворческого процесса путем вовлечения в него граждан Российской нн
о
Федерации в части наделения их правом законодательной инициативы, в т.ч. в Ю форме законодательного предложения. |
Хочется напомнить, что Конституция СССР 1977 г. в ст. 5 закрепляла в качестве с
к
одного из институтов прямого властвования всенародное обсуждение. Конститу- й а ционный механизм реализации этой формы народовластия был конкретизирован д
__ е
в ст. 114 Конституции СССР 1977 г. Пика активности всенародное обсуждение и законопроектов достигло в период обсуждения проекта Основного Закона. Из- № вестно, что благодаря предложениям граждан в текст Конституции СССР 1977 г. 9 была внесена норма о наказах избирателей, которые получили конституционный •2) статус. Возникает вопрос: нужно ли вернуться к советскому опыту конституци- 4 онного закрепления наказов избирателей? Однозначного ответа не существует. С нашей точки зрения, сейчас это преждевременно по ряду причин. Во-первых, изменилось содержание наказов избирателей. Если в советский период в наказах была «выражена забота о делах государства, об общественных интересах», т.е. доминантой выступали публичные интересы, то в настоящее время превалируют частные или узкокорпоративные интересы. К сожалению, в российской реаль- 73
ности утрачен дух государственности, невысока конституционная культура, только возрождается чувство гражданственности и патриотизма. Во-вторых, для реализации и защиты прав, свобод и интересов граждан Конституция РФ предоставляет право на индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и местного самоуправления, которые подлежат обязательному рассмотрению, что отчасти может рассматриваться как альтернатива наказам избирателей.
В современных условиях партийного строительства, сочетания прямой и представительной форм реализации власти народа, признании их равнозначности возникает закономерный вопрос: избираемый на основе пропорциональной избирательной системы депутат является представителем народа или политической партии, по спискам которой он получил депутатский мандат?
Полагаем, что в ситуации конкурирования статусов статус депутата парламента как представителя народа первичен по отношению к статусу представителя политической партии по ряду причин. Во-первых, согласно Конституции России единственным источником власти в нашей стране является многонациональный народ. Во-вторых, политическая партия является институциональной формой выражения воли представителей народа. Связанность позиции депутата позицией партии, фракции, следует в юридической плоскости рассматривать не как отдельный партийный мандат депутата, а в качестве одного из средств ограничения свободного депутатского мандата, превращения его в полусвободный мандат. Названная связанность не может подменять базовую связь депутата с избирателями.
Проблему соотношения специальных взаимосвязанных правовых статусов парламентария попытался решить Конституционный Суд РФ, который в своем решении16 постановил, что выход депутата из политической партии не служит основанием для исключения его из парламентской фракции, а следовательно, и для досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа, что позволяет заключить о косвенном признании у избранного гражданина приоритетным специального статуса народного представителя над статусом представителя политической партии. Вместе с тем Суд признал норму законодательства о выходе депутата из состава фракции как основание принудительного досрочного прекращения депутатских полномочий не противоречащей Конституции РФ.
О поиске оптимальных форм участия российских граждан в формировании органов государственной власти свидетельствуют перманентные изменения избирательного законодательства. Скорее всего, в ближайшей перспективе граждан России ждет возврат права на протестное голосование с помощью графы «против всех». В октябре 2013 г. группа членов Совета Федерации внесла в порядке законодательной инициативы такое предложение. Напомним, что в Российской Федерации форма волеизъявления граждан — против всех — была отменена Федеральным законом от 12 июля 2006 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)»17. Следствием этого, по мнению экспертного сообщества, стало значительное падение явки избирателей на выборах всех уровней. Кроме того, протестное голосование стало выражаться путем порчи избирательных бюллетеней или голосованием за маргинального кандидата или партию даже при отсутствии политических
симпатий к ним. Нельзя не отметить, что согласно опросу «Левада-центра», проведенному в 2012 г., количество сторонников введения в избирательный бюллетень графы «против всех» остается стабильно высоким — 74%18.
В заключение позволим себе не соблюсти каноны научной статьи и завершим ее не авторскими выводами, а цитатами из трудов уважаемого Владимира Терентьевича Кабышева: «Развитие <...> демократии возможно только путем гармоничного сочетания представительного и прямого народовластия. Это диалектически неразрывно связанный процесс государственного и общественного развития. <...> функционирование прямого народовластия, не говоря уже о процессе его конституирования, невозможно без прямого народовластия»19. «Народ должен стать основным субъектом конституционных политических отношений, контролируя в действительности (а не декларативно) все институты власти. России крайне необходим цивилизованный путь развития (а не пресловутая «стабильность»), при которой решающее слово должно принадлежать народу, как суверену и носителю власти»20.
Таким образом, в конституционном развитии России происходит постоянный поиск механизма реализации власти народа, отвечающего международным стандартам и условиям современного социального и политического развития российского общества.
1 Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Конституционные вопросы / под ред. И.Е. Фар-бера. Саратов, 1979. С. 4-5.
2 См.: Там же. С. 42.
3 Кабышев В.Т. Конституционная парадигма России на рубеже тысячелетий // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 44.
4 Кабышев В.Т. Прямое народовластие в советском государстве. Саратов, 1974. С. 49.
5 Коток В.Ф. Вопросы социалистической конституции. София, 1969. С. 38
6 Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 45.
7 См.: Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Совет Федерации: модернизация или консервация (размышления) // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 34.
8 См.: История советской Конституции: сборник документов 1917-1957. М., 1957. С. 389.
9 Стенографический отчет о встрече с активом Всероссийской политической партии «Единая Россия». URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/7896 (дата обращения: 29.10.2013).
10 См.: Курячая М.М. Технологии краудсорсинга в юридической практике // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 31-37.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 939.
12 См.: Постановление Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. № 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 10, ст. 1247.
13 См.: Технологии краудсорсинга в юридической практике. URL: http://www.mosuruslugi.ru/ar-ticles/1049/ (дата обращения: 29.10.2013).
14 Гайнуллина А. Социальная сеть для лоббистов Jolitics запущена в Великобритании. URL: http://ria. ru/science/20110321/356394695.html (дата обращения 02.11.2013).
15 См.: Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февр. URL: http:// kommersant.ru/doc/1866753 (дата обращения: 02.11.2013).
16 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2012 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Т.И. Романовой // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 11, ст. 1365.
17 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 29, ст. 3125.
18 См.: Депутаты поправят избирательное законодательство. URL:: http://www.rg.ru/2013/10/17/grafa-site.html (дата обращения: 10.11.2013).
19 Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Конституционные вопросы / под ред. И.Е. Фарбера. С. 58-59.
20 Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России: конституционно-политическое измерение // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. Дополнительный выпуск (№ 85). С. 39-45.
