CC BY
216
М. А. Липчанская *
Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства: современные вызовы или возможные перспективы1
В статье анализируются трансформации форм участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства. Представлены суждения автора относительно значения народного представительства в обеспечении демократических институтов в нашей стране.
In the article transformations of forms of participation of citizens of Russian Federation are analysed in an administrative office of the state. Judgements of author are presented in relation to the value of national representation in providing of democratic institutes in our country.
Ключевые слова: демократия, народное представительство, государственное управление, участие граждан в управлении делами государства.
Key words: democracy, representative office of people, state administration, citizen’s participation in state administration.
В настоящее время существует объективная необходимость совершенствования государственной политики по вовлечению российских граждан в процесс участия в управлении делами государства. Декларируемые и совершаемые реформы политической системы, демократизация нормотворческого процесса, активизация различных форм демократии соучастия, формирование глобального информационного пространства, масштабные административная и судебная реформы должны иметь под собой четкую концепцию, чтобы преобразования осуществлялись не фрагментарно, ежеминутно, а имели четкий вектор, ориентированный на обеспечение начал демократии в нашем государстве, на формирование реального народного представительства.
* Доктор юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права, заместитель директора Института законотворчества ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия».
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 11-03-00344а «Реализация конституционной политики в сфере модернизации федеративных отношений»).
Анализируя развитие демократических институтов в нашей стране 6 февраля 2012 г. В. Путин в статье «Демократия и качество государства» отметил: «Подлинная демократия - это непременное условие построения государства, нацеленного на служение интересам общества»2. Сложившаяся в современной России ситуация неоспоримо свидетельствует о том, что в ряду наиболее важных политических основ конституционного строя существенное место занимает конституционная возможность граждан России эффективно и качественно участвовать в управлении делами государства.
Реализация этой возможности выступает основой структурирования государственных и общественных институтов, развития политического плюрализма, многопартийности и гражданского общества, установления демократических ценностей в сфере государственного и муниципального управления. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства является важной гарантией перехода к системе конституционной демократии и модели эффективного гражданского общества. Это тем более актуально в контексте современных проблем сохранения стабильного развития страны, консолидации политических ресурсов, упрочения межэтнической и межконфессиональной толерантности.
Для России, как активного участника глобальных процессов, именно демократическая проблематика сверхактуальна. Возможность превращения Российской Федерации в один из экономических, политических, идеологических центров многополярного мира связана с развитием ее глобальной конкурентоспособности. При этом политическая конкурентоспособность является не менее значимой, чем экономическая успешность.
Статья 3 Конституции Российской Федерации, провозглашая многонациональный народ России единственным официальным легитимным источником власти в стране, «закрепляет народовластие в качестве основополагающего принципа конституционного строя России и утверждает незыблемость демократической основы суверенной государственности Российской Федерации»3. В конституционном пространстве осуществления народовластия гармония власти предполагает сочетание прямого и опосредованного народовластия.
Магистральным направлением развития современной российской демократии является совершенствование механизмов представительной
2 Путин В. Демократия и качество государства // URL:http://www.kommersantru/doc/1866753 (дата доступа 16 июня 2012 г.)
3 Кабышев В.Т., Заметила Т.В. Совет Федерации: модернизация или консервация (размышления) // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 34.
37
демократии, которая трансформируется в модель, характеризующуюся значительной вовлеченностью граждан России в процесс выработки и принятия публично-властных решений. Однако, думается, что в перспективе демократия будет представлять не столько синтез форм прямой и представительной демократии, сколько совокупность различных стратегий вовлечения граждан в управление делами государства. Среди них прямой демократии будет принадлежать важное, но не основное место. «Представительное начало в формировании высших органов власти ... со временем становится высшей потребностью политического образа жизни, именуемого конституционализмом»4, - писал О.Е. Кутафин.
Доминирующей стратегией вовлечения российских граждан в публично-властные отношения становится не принятие решений самими гражданами, а выработка решений с участием представителей гражданского общества, что характерно как для исполнительной, так и для законодательной, и судебной ветвей власти.
В этих условиях с позиции теоретической науки представляется важным обосновать преимущество конституционной категории «участие граждан в управлении делами государства» перед такими встречающимися в публикациях категориями, как «гражданский лоббизм»5, «демократическое участие»6, «участие граждан в осуществлении публичной (государственной) власти»7.
Думается, что преимущество категории «участие в управлении делами государства» объясняется как минимум двумя причинами: во-первых, конституционным закреплением именно категории «участия в управлении делами государства», а во-вторых, ее политико-правовым содержанием. Что такое «гражданский лоббизм»? Согласно социологической теории народного представительства гражданский лоббизм отождествляется с представлением интересов различных социальных групп. В нашей стране лоббирование рассматривается большей частью как отрицательное явление, связанное с негативными факторами в сфере права, экономики, политики и даже в области духовно-нравственных отношений.
4 Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 45.
5 Любимов А.П. Гражданский лоббизм: процедуры и технологии обращения граждан. М., 1998. С. 4; Гриб В.В. Формы и методы лоббистской деятельности в Общественной палате России // Юрист. 2010. № 4.
6 Остапенко А.С. Общественные объединения в контексте «демократии участия»: диалог гражданского общества и государства // Гос. власть и местное самоуправление. 2010. № 8.
7 Филиппова Н.А. Право публичного представительства // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7.
Другая тенденция современного развития демократии - это появление и активизация такой ее формы, как демократия участия или патисипа-торная демократия. В современных условиях информатизации существующая представительная демократия с помощью информационнокоммуникативных технологий трансформируется в модель, которая обладает характеристиками и элементами прямой демократии с активным участием граждан в управлении делами государства через открытые каналы. Такая форма в иностранной литературе получила наименование «демократия участия» - когда государственные органы используют виртуальное пространство для реструктуризации, повышения эффективности своей работы, открытого информационного взаимодействия с общественностью в целом и с каждым гражданином в отдельности.
Относительно категории «участие граждан в осуществлении публичной (государственной) власти» логично заключить, что ее буквальная интерпретация исключает из триады правомочий участия такие формы, как участие граждан в формировании органов публичной власти, а также общественный контроль за деятельностью этих органов.
Таким образом, можно заключить, что конституционная категория «участие граждан в управлении делами государства» шире таких категорий, как «гражданский лоббизм», «демократия участия», «участие граждан в осуществлении публичной (государственной) власти» и соотносится с ними как целое и части.
Важно отметить, что и в законодательстве, и в правовой науке следует разграничивать смежные, но не тождественные термины: «управление делами государства» и «государственное управление». В частности, управленческий процесс в масштабах всех государственно-властных структур целесообразно обозначать как «управление делами государства», в рамках исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти - государственное управление.
Исходя из этого, участие граждан в управлении делами государства можно определить как совокупность находящихся в правовом поле форм воздействия граждан на осуществление общегосударственных дел. При этом участие граждан в управлении делами государства предусматривает значительное количество форм реализации, перечень которых не является и не может являться закрытым. Некоторые из таких форм представляют собой самостоятельные конституционные права, другие - права, прямо не указанные в Конституции РФ, но закрепленные в федеральном законода-
тельстве, ряд форм вообще не имеет нормативного закрепления (например: лоббизм, общенародный праймериз, гражданские форумы и др.).
Взаимосвязанные изменения законодательства о выборах, политических партиях, представительных органах власти свидетельствуют о конструировании национальной модели народного представительства, концептуальной основой которого должны быть конституционные формы участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства.
Можно полагать, что народное представительство выступает конституционной универсалией, представляющей собой «субстрат публичных прав народа, неукоснительное и неискаженное выражение которых обусловливается соответствующей деятельностью учреждаемых народом представительных органов»8.
Если рассматривать единство системы публичного представительства в федеративном государстве, то можно обнаружить некоторое разногласие ученых по данному вопросу. В частности Н.А. Филиппова, определяет единство системы публичного представительства как целевое, содержательное и нормативное единство двух его видов: представительство народа и субъектов федерации9. Мы же придерживаемся несколько иной позиции и считаем, что в федеративном государстве существует не два, а три вида представительства: народа, органов государственной власти и субъектов федерации. Причем исходя из смыла ст. 3 Конституции Российской Федерации первичным является представительство народа.
В чем же задача, смысл и глубинная идея народного представительства как конституционной ценности и концептуальной основы участия граждан в управлении делами государства? Как отмечали классики данной теории, задача народного представительства не только в том, чтобы осуществлять деятельность по решению вопросов от имени народа, воплощать в закон народную волю, но и в том, чтобы эту волю создавать.
В научных изысканиях встречаются рассуждения о том, что воли народа не существует вовсе - «...из воли многих психологически никогда не возникает единая воля, а всего менее, если большинству противостоит
8 Ирхин И.В. Проблемы правового статуса народа как суверенного носителя власти в государстве (в контексте народного представительства) // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3.
9 Филиппова Н.А. Право публичного представительства // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7.
не согласное с ним меньшинство»10. Общая воля как воля всех невозможна, - писал В.М. Гессен.
Получается, что волеизъявление народа ограничивается стадией формирования представительных органов? Весьма дискуссионный вопрос. С одной стороны, «общая воля не отражается, а создается народным представительством путем компромиссов и изысканий, как равнодействующая борющихся социальных сил»11. Действуя во вновь установленном интересе, парламент реализует новую «организованную» волю, отличную от воли избирателей каждого депутата. Однако, представляется, что народное во-леобразование все таки не завершается актом формирования представительного органа власти, а продолжается при новых условиях. В представительном органе власти на основе агрегирования воли народа осуществляется формирование государственной воли. Как отмечал В.Ш. Глезер, процесс народного волеобразования и воссоздаваемое с его помощью общественное мнение в качестве современного способа выражения одобрения является частицей непосредственной демократии в представительной системе12.
В современных условиях либерализации избирательного законодательства, партийного строительства, возникает закономерный вопрос: избираемый на основе пропорциональной избирательной системы депутат является представителем народа или политической партии, по спискам которой он получил депутатский мандат?
Полагаем, что в ситуации конкурирования статусов, статус депутата Государственной думы как представителя народа первичен, по отношению к статусу представителя политической партии по ряду причин. Во-первых, согласно Конституции России единственным источником власти в нашей стране является многонациональный народ. Хотя некоторыми учеными государствоведами выдвигается тезис о спорности конституционной формулировки об осуществлении власти народом, в силу чрезвычайной абстрактности самого понятия. «Народ вообще никак не реализует свою власть, - пишет Е. А. Чуб, - ведь это - конкретные действия, которые не
10 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 163.
11 Цит. по Садовникова Г.Д. Читая О.Е. Кутафина: идеи конституционализма, правового государства и народного представительства // Актуальные проблемы конституционного и муниципального права: сб. ст., посвященных 75-летию со дня рождения академика О.Е. Кутафина / отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Элит, 2012. С. 214.
12 Глезер В.Ш. Формирование воли народа // Гос. право Германии; сокр. пер. с нем. / отв. ред. Б.Н. Топорнин: в 2 т. М.: ИГП РАН, 1994. Т. 1. С. 93.
41
может осуществлять народ как абстрактная теоретическая конструкция»13. В конкретных правоотношениях по поводу непосредственного осуществления государственной власти принимают участие отдельные граждане и их группы, которые реализуют конституционную возможность участия в управлении делами государства.
Во-вторых, политическая партия является институциональной формой выражения воли представителей народа. Связанность позиции депутата позицией партии, фракции, следует в юридической плоскости рассмат-рассматривать не как отдельный партийный мандат депутата, а в качестве одного из средств ограничения свободного депутатского мандата, превращения его в полусвободный мандат. Названная связанность не может подменять базовую связь депутата с избирателями.
Несмотря на то, что в современных условиях народное представительство как политико-правовая идея подвергается серьезным вызовам, о повышении роли народного представительства, как нам кажется, можно судить по тенденциям в избирательном и референдумом законодательстве. Появляющиеся в последние годы нормативные предписания свидетельствуют: «при подчеркивании общей значимости прямого и представительного народовластия механизмы их осуществления контрастируются »14.
Так, законодательство устанавливает высокие планки для референдум-ного пути осуществления власти народа - достаточно ощутимые порог явки и процент большинства, при котором решение считается принятым. А вот для избрания государственных и муниципальных органов народного представительства можно наблюдать в последние годы совсем иную картину.
С принятием Федерального закона от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ признан утратившим силу подп. «а» п. 2 ст. 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ранее предусматривавший, что выборы признаются не состоявшимися, если в них приняло участие менее 20 % от числа избирателей, внесенных в списки избирателей. При этом региональному законодателю разрешалось повышать минимальный процент для выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации
13 Чуб Е. А. Конституционные основы принципа адекватного представительства и политические права граждан. // Конституционное развитие России и Украины. Вып. 1: сб. науч. тр. М.: Изд-во Элит, 2011. С. 94.
14 Курячая М.М. Проблемы обеспечения народного представительства в современном российском парламентаризме // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 12.
42
и снижать - для выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, а для выборов депутатов представительных органов местного самоуправления - не устанавливать его вовсе15. Следует согласиться с мнением М.М. Курячей, что принятыми мерами репрезентативность органов власти, выполняющих функции народного представительства, существенно поставлена под угрозу16.
Приходится констатировать, что сложность непосредственного участия населения в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления создает ситуацию, когда вопросы, которые могут быть вынесены на референдум, будут решаться представительными органами, поскольку этот путь проще.
Частично нивелировать исключительное доминирование узкого круга политических партий, представленных в общенациональном парламенте, призваны положения Федерального закона от 12 мая 2009 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации»17. Суть законодательной новеллы в том, что «федеральному списку кандидатов, получившему менее 6, но не менее 5 % голосов избирателей, передается один депутатский мандат, а федеральному списку кандидатов, получившему менее 7, но не менее 6 %, - два депутатских мандата». Очевидно, что в качестве оперативных мер развития представительности данная мера может оказаться полезной.
В то же время нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что основные оппоненты партиям, представленным в парламенте, как показывают результаты парламентских выборов 2003, 2007, 2011 гг., не получали на выборах в Государственную думу долю голосов между 5 и 7 %18 и, более того, «не дотягивали» даже до 5-процентного барьера. Отсюда действенность рассматриваемой законодательной новеллы представляется весьма проблематичной.
Думается, самую точную характеристику существующей правовой действительности дал судья Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцев в Особом мнении к Постановлению суда от 18 мая 2011 г.: «Устойчивая за-
15 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5303.
16 Курячая М.М. Проблемы обеспечения народного представительства в современном российском парламентаризме // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 12.
17 СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2391.
18 URL: www.votas.ru/virtcons20.html.
конодательная парадигма, направленная на отмену прямых выборов при формировании как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления, ведет к застойным явлениям в жизни общества. Остается только один конституционный выход - возврат к прямым, честным и справедливым выборам»19.
В декабре 2011 г. Президент Российской Федерации Д. Медведев в своем послании Федеральному собранию предложил реформировать политическую систему страны, в частности восстановить выборы глав регионов прямым голосованием российских граждан, которое было отменено в 2005 г.
16 января 2012 г. Д.А. Медведев внес в Государственную думу соответствующий законопроект, который достаточно быстро получил статус закона20, который вступил в силу 1 июня 2012 г.
Согласно ему первые выборы высших должностных лиц должны пройти 14 октября 2012 г. в тех субъектах Российской Федерации, где срок истечения полномочий действующих высших должностных лиц истекает с 1 июня по 31 декабря 2012 г.' В настоящее время уже известны четыре региона, где в октябре 2012 г., после 8-летнего перерыва, состоятся выборы глав субъектов России - это Амурская, Белгородская, Брянская, Новгородская области.
Глобализация информационно-коммуникационного пространства и развитие информационных технологий - еще один вызов современного времени, актуализирующий проблему адекватного и эффективного использования этих ресурсов в сфере участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства.
О международном признании значения информационных технологий в жизнедеятельности общества свидетельствует подписание 8 июля 2000 г. полномочными представителями стран «восьмерки», в том числе Россией, на о. Окинава Хартии глобального информационного общества. Впервые на международно-правовом уровне Хартия наметила правовые, политические и технологические меры, призванные активизировать деятельность
19 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова» // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3239.
20 Имеется в виду Федеральный закон от 02.05.2012 № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2274.
44
международного сообщества по формированию глобального информационного общества21.
С целью выработки в России основных доктринальных документов и поступательного развития информационного общества Указом Президента РФ от 7 февраля 2008 г. утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, которая определяет цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области формирования информационного общества22.
Информационная сфера является системообразующим фактором жизни общества. Как верно отмечает А.В. Манойло, интересы, ценности и нормы поведения социальных групп в информационном пространстве могут существенно отличаться от традиционных, так как информационное пространство формирует свои интересы, культурные особенности, ценности и нормы поведения23.
Информационное пространство благодаря своей трансграничности и виртуальному характеру выступает в современном мире как одна из основных сфер интеграции человеческого сообщества. При таких способах организации власти именно информационный фактор превращается в ключевой механизм модернизации политических отношений и обеспечения взаимодействия между властью и обществом, гражданином и государством.
К основным функциям, которые выполняет информационное пространство можно отнести:
• интегрирующую, в рамках которой информационное пространство объединяет в единую пространственно-коммуникативную и социокультурную среду различные виды человеческой деятельности и занимающихся ими субъектов;
• коммуникативную, благодаря которой информационное пространство создает особую среду трансграничной, интерактивной и мобильной коммуникации различных субъектов деятельности, в рамках которой они осуществляют информационный обмен;
21 См.: Окинавская хартия глобального информационного общества: принята
22 июля 2000 г. // Дипломатический вестн. 2000. № 8. С. 51-56.
22 См.: Рос. газ. 2008. 16 февр.
23 Манойло А. В. Государственная информационная политика в особых условиях. М.: Изд-во МИФИ, 2003. С. 117.
• актуализирующую. Именно в информационном пространстве осуществляется актуализация интересов различных субъектов деятельности посредством реализации ими информационной политики;
• социальную. Информационное пространство трансформирует состав общества и изменяет характер и содержание социально-политических (общественных) отношений во всех сферах - политике, культуре, науке, религии и др.24. В связи с этим назрела объективная необходимость использования в процессе реализации различных форм участия граждан в управлении делами государства информационных технологий, способных сделать этот процесс более открытым, масштабным, массовым, оперативным, при необходимости персонифицированным.
В ежегодном Послании Федеральному Собранию в декабре 2011 г. Президент Российской Федерации отметил: «Общество меняется, а граждане всё активнее высказывают свою позицию и предъявляют законные требования к власти, - это хороший признак, это признак взросления нашей демократии»25. Задача государства - используя потенциал ученых выработать качественную концепцию участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства, обеспеченную соответствующей нормативной базой.
24 Там же. С. 221.
25 URL:http://www.rg.ru/2010/11/30/poslaшe-teksthtml (дата доступа 21 июля 2012 г.)
46
