CC BY
19
Социология и социальная работа Вестник Нижегородского униве рситета им. Н.И. Лобачевского. Серия Социальные науки, 2011, № 1 (21), с. 23-3 1 23
УДК 316.344.233
ДИАГНОСТИКА ПОТЕНЦИАЛА ВНЕДРЕНИЯ МЕХАНИЗМА ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ ДЛЯ ПРЕОДОЛЕНИЯ БЕДНОСТИ: МОДЕЛИ И РЕАЛЬНОСТЬ
© 2011 г. Н.Н. Ивашиненко
Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского
nni@fsn.unn.ru
Пвсеукиле в редекцию 26.11.2010
Анализируются процессы формирования партисипаторного механизма, объединяющие органы государственной власти, НКО, социально ответственный бизнес и низкоресурсные группы населения в процессе реализации стратегии преодоления бедности. Для анализа использованы методология, разработанная Мировым Банком, и результаты международного исследования, проведенного в Нижегородской области сотрудниками кафедры экономической социологии факультета социальных наук ННГУ им. Н.И. Лобачевского совместно с Научно-исследовательским центром «Экономика. Общество. Наука» ННГУ им. Н.И. Лобачевского и университетами Глазго и Упсала.
Ключевые слвве: стратегия преодоления бедности, партисипаторный подход.
Вопросы регулирования социально-экономического неравенства, преодоления бедности являются ключевыми для социального управления государств. В условиях глобализирующегося мира, когда крупные международные корпорации практически выходят из-под государственного контроля, перенося производственные процессы в любую наиболее выгодную точку мира, социальное управление становится важнейшей функцией государства. Регулирование социального неравенства напрямую связано с повышением социального капитала страны и ее конкурентоспособности.
Рост значимости социального капитала страны создает необходимость применения новых социальных технологий для преодоления бедности. Многоаспектность проблемы бедности породила политеоретический подход к ее изучению и разработке социальной практики ее регулирования. Тем не менее преобладающим остается экономический подход, рассматривающий бедность как в плоскости материальных ресурсов отдельной семьи, так и в плоскости бюджетных затрат на социальные выплаты. В рамках этого подхода количество бедных в стране оценивается исходя не из качества жизни населения, а на основе ресурсов государства, которые оно готово потратить на поддержку групп, признаваемых бедными. Термин «виртуальная бедность», введенный Н.М. Римашев-ской, указывает на эту ключевую проблему управления, состоящую в том, что управленческая система в первую очередь стремится сни-
зить те показатели, которые заложены в ее основу, и совершенно не мотивирована на усложнение задачи [1]. Увязывание бедности только с уровнем дохода конкретных групп будет неявно стимулировать государственную социальную политику к занижению черты бедности.
Одним из методов предотвращения подобной практики может стать введение дополнительных плоскостей для рассмотрения бедности, имеющих не только экономическое, но и социальное основание, когда пониженный доход вызывает различные социальные следствия. Значительная дифференциация групп населения по доходам сопровождается нарастанием различий в системах ценностей и стратегиях социального взаимодействия. Слои населения, оказавшиеся в нижней части пирамиды, начинают маргинализироваться и терять мотивацию к интеграции в социум. Образуется замкнутый круг: социум, не способный создавать каналы вертикальной мобильности, исключая отдельные группы из общей системы взаимодействия, порождает у самих исключенных негативную мотивацию отторжения общих социальных норм. Отторжение происходит как на институциональном уровне (снижается доступ к различным социальным институтам, таким как образование, здравоохранение, проведение досуга), так и на персональном уровне (мнение бедного населения имеет значительно меньший вес и влияние на процессы принятия решения по совершенствованию социальной политики государства).
Партисипаторный подход
Российская социальная наука, получив доступ к международным базам данных и публикациям, быстро пополняет свой терминологический аппарат за счет терминов иноязычного происхождения. Выступая против прямого заимствования терминов, практически без перевода с английского на русский, мы вынуждены признать, что перевод некоторых из них затруднителен в силу различия их трактовок. Это полностью относится к такому термину, как партисипаторный подход (participatory approach). Обзор научных публикаций позволяет утверждать, что пока не сформировано единого понимания этой парадигмы. Для целей описания возможных вариантов интерпретации целесообразно использовать указанное обозначение как объединяющее. В противном случае при переводе пришлось бы применять различные конструкции, являющиеся не синонимичными в русском языке.
Партисипаторный подход наиболее часто рассматривается в рамках следующих моделей: 1) межперсональных коммуникаций / взаимодействия людей и институтов; 2) как философская концепция преобразования мира / практика работы местных сообществ; 3) в рамках моделей планирования. Отдельный пласт составляют научные работы, посвященные пространству реализации партисипаторных принципов.
Первый блок научных дискуссий связан с попыткой определения партисипаторности как особого типа отношений между участниками процесса и фокусированием внимания на включении представителей различных социальных групп во взаимодействие с социальными институтами. В межперсональном взаимодействии особое внимание уделяется ценностям и принципам - таким как доверие, достоинство, уважение, взаимность, укорененность, поскольку они являются важнейшими условиями создания сотрудничества. Эти ценности базируются на идеологии равенства и баланса, которые могут использоваться для оценки валидности и ад-кватности реализуемой совместной работы принципам партисипаторности.
В рамках проблемы взаимодействия людей и институтов на первый план выходят научные работы, концептуализирующие партисипатор-ность в терминах вовлечения населения во взаимодействие с социальными институтами и принятия решений [2; 3]. Партисипаторность определяется как ориентация на то, что граждане имеют или должны иметь право голоса в процессе принятия жизненно важных для них социальных решений [4]. В этом случае отмечается, что партисипарность как принцип взаимо-
действия людей и социальных институтов зависит от более широкого контекста и применения принципов партисипаторной демократии.
Работы, посвященные практике партисипа-торности, преобладают над концептуальными философскими построениями, тем не менее они опираются на них. Основная идея этих концепций заключается в том, что вовлеченность, соучастие человека в этом мире является его базовой онтологической характеристикой [5]. Жизнь как экосистема базируется на хрупком балансе и взаимозависимости. Партисипарность как практика зародилась в 1970-е годы в рамках моделей развития местных сообществ и была инициирована как самими этими сообществами, так и усилиями самых различных организаций национального и международного уровня. Отвечая задачам различного уровня, партисипа-торность как практика была реализована во множестве форм, таких как обучение, совершенствование доступа к образованию и медицинскому сервису, решение экологических проблем и т.д. [6].
Для рассмотрения вопросов снижения бедности партисипаторный подход стал широко применяться в 1980-1990-х годах. Такая ситуация была во многом обусловлена действиями международных организаций, финансировавших как сами программы снижения бедности в различных странах, так и исследовательские проекты оценки эффективности программ. Деятельность Мирового Банка в тот период сегодня оценивается неоднозначно. Тем не менее следует признать, что за время реализации этого мирового широкомасштабного проекта был накоплен значительный теоретический и практический опыт, создана база данных, обеспечивающая сопоставимость по различным индикаторам, в том числе и по эффективности применения парти-сипаторного подхода.
Базовая модель процесса вовлечения (ladder of participation), созданная в 1987 г. [7; 8], содержит следующие уровни: доступ к информации, консультации, совместное принятие решений, инициирование и контроль со стороны получающих результат от социальных изменений. В дальнейшем эта модель была расширена и уточнена за счет введения крайних элементов лестницы, таких как пассивное участие и самомотивация к действиям. В качестве участников партисипаторного механизма рассматриваются: бедные люди, объединенные в местные сообщества или их ассоциации, центральное правительство и местные органы власти, общественное мнение, НКО, представляющие
интересы бедных людей, академические исследователи, политики и политические партии, СМИ, финансовые агентства и население в целом [9].
Модель «партисипаторной лестницы» может быть использована для изучения социальноэкономических процессов в России, но нуждается в значительной адаптации как по содержанию элементов, так и по составу участников.
Для конструирования российской модели партисипаторного механизма снижения бедности интересными представляются модели пространства участия (participation space), которые подразделяются на: 1) регулярное взаимодействие; 2) ситуативный подход; 3) альтернативный интерфейс, 4) самостоятельные движения [10]. В первом случае создаются специализированные учреждения, обеспечивающие взаимодействие между людьми и различными государственными органами власти. В этом случае данное взаимодействие становится частью машины управления. При ситуативном подходе население привлекается для решения задач в рамках конкретных проектов, которые затем могут перерасти в регулярное взаимодействие. Под альтернативным интерфейсом понимается создание сети негосударственных организаций, выполняющих функции посредников между людьми и политиками, принимающими социальные решения. Самостоятельные движения и спонтанная гражданская активность - наиболее трудно фиксируемые и поддающиеся изучению социальные феномены, состоящие в прямом взаимодействии заинтересованных групп граждан (по их личной инициативе) с органами власти. Все описанные типы имеют как достоинства, так и недостатки с точки зрения реализации парти-сипаторных принципов.
Для российской реальности вопросы о качестве реализованной партисипаторной модели трансформируются скорее в полемику о барьерах и рисках подмены соответствующего понятия, так как в направлении ее осуществления делаются только первые шаги. Тем не менее необходимо учесть уже существующий зарубежный опыт, показывающий, что существуют следующие риски:
^ замены традиционных форм социальной защиты населения новыми формами оказания социальной помощи на основе подписания договоров (широкомасштабное применение данной практики в Америке привело не столько к улучшению ситуации в семьях, сколько к отказу от обращений в органы соцзащиты наименее ресурсных групп) [11];
^ формального подхода к применению партисипаторной практики, прикрывающей произвол власти [12];
^ гипертрофированного внимания к получаемым результатам, появления новой тирании [13].
На основе анализа зарубежного опыта российская модель может быть адаптирована как по составу участников партисипаторного механизма, так и по этапам развития и их наполнению в модели партисипаторной лестницы. Под партисипаторным механизмом снижения бедности предлагается понимать систему устойчивого взаимодействия государственных органов власти, некоммерческого сектора, социально ответственного бизнеса и представителей малоимущих групп в процессе реализации стратегии снижения бедности. Процесс общественного вовлечения может быть структурирован в виде трех основных элементов: ценностного, информационного и деятельностного. Проведенная диагностика строится на анализе этих элементов внутри каждой группы участников партиси-паторного процесса и связана с фиксацией проблем и выявлением точек роста.
Методология исследования
Исследовательский проект «Партисипатор-ный подход к снижению бедности: механизм общественного участия» реализован объединенным международным коллективом в составе: профессора Р. Кей (университет Глазго, Великобритания); доцента А-М. Сетре (университет Упсала, Швеция), сотрудников кафедры экономической социологии факультета социальных наук ННГУ под руководством профессора Н.Н. Ивашиненко и сотрудников научноисследовательского центра ЭОН под руководством Д.Г. Стрелкова.
В рамках исследовательского проекта была проведена серия интервью с представителями служб социальной защиты населения каждого района Нижнего Новгорода и 30 гражданами, обратившимися за помощью в службы социальной защиты. В состав опрашиваемых включены представители следующих социальных групп: пенсионеры, инвалиды, матери одиночки, многодетные семьи, безработные, беженцы и другие малоимущие граждане. Собеседование проходило на базе районных центров служб соцзащиты.
Во время проведения второго этапа исследования внимание было сфокусировано на работе с группой многодетных семей и возможными пар-тиспаторными методами для них. Собеседование состоялось с четырьмя представителями некоммерческих организаций и представителем совета самоуправления, работающими с многодетными
семьями, а также с четырьмя представителями многодетных семей, испытывающих жизненные трудности. Также в ходе исследования был осуществлен ряд визитов в центры социальной поддержки населения, реализован метод включенного наблюдения и проведены собеседования с руководителями и членами центров.
Вв2требвееннв2тъ кертискетврнвй идевлв-
гии
Осью формирования взаимодействия участников процесса преодоления бедности выступает балансирование между институциональными ограничениями и персональными ресурсами доверия, которые прослеживаются во всех анализируемых секторах.
Анализ установок работников социальной защиты показывает, что преодоление бедности не рассматривается ими как задача социальной защиты населения. Определяя свою миссию, они более склонны говорить о распределении государственных средств согласно законодательству. Тем не менее применение формальных практик при назначении социальной помощи компенсируется личной вовлеченностью и эмпатией.
Интервьюер: Несквлъкв ускешнв свцзещите скревляется 2 решениеа крвблеаы кревдвления беднвсти?
Скециелист свцзещиты 1: Мы же исквлни-тели, сквлъкв неа дедут денег не аетериелъ-ную квавщъ, аы всю истретим. А дедут в 2 резе бвлъше, мы и ее истретим.
Скециелист свцзещиты 2: Свцзещите не кризвене бврвтъся с беднвстъю. Я считею, чтв если челввек крихвдит не крием, тв вн кв-лучеет элементерную услугу, ксихвлвгическую: я егв выслушивею, лечу слвввм. Этв твже услуге, нв ее нигде нелъзя зефиксирвветъ.
Клиенты соцзащиты как представители низкоресурсных групп, перешагнувших социальный барьер и обратившихся за социальной помощью, поляризуются между двумя крайними позициями: бесправных просителей и агрессивных требователей соблюдения их прав. В этой среде не просматривается доверия к региональным органам власти как институту. У них нет четкого осознания и соотнесения своих возможностей с имеющимися способами выхода из сложившейся ситуации.
Клиент: Вряд ли я чтв-тв мвгу сделетъ. Я имею в виду, чтв неши местные влести двлж-ны бытъ зеинтересввены, чтвбы ребвтвскв-свбные кенсивнеры мвгли ребвтетъ. А у нес ситуеция кекея? Люди не кенсивннвгв ввзрес-те не мвгут нейти ребвты. Пенсивнеры - этв уже крвблеме втврвгв клене.
Мнвгвдетнея меме: Я считею, чтв семъи двлжны выбиветъся, зеребетыветъ семи, не смвтря не гвсудерствв. Пвэтвму квмвщъ естъ вт гвсудерстве? Ну, леднв. Чтв-нибудъ вни кридумеют тем? Ну, и леднв, скесибв им зе этв. А тек, чтвбы недеятъся, или чтв-тв кле-нирвветъ, или деже учестввветъ в резребвтке деяний, квдечек - я смысле в этвм не вижу.
Обе позиции, занимаемые клиентами, как полного некритичного принятия системы соцзащиты, так и полного отрицания ее нужности и стремления ее сломать, базируются на пассивности и отсутствии желания к взаимодействию и совершенствованию взаимодействия. Генерализованное доверие замещается персональным доверием к конкретному сотруднику, который воспринимается как «свой», но также мало что способный изменить.
Клиент свцзещиты: Если этим реелънв ктв-тв зеймется и люди будут выскезыветъ свве мнение, тв, мвжет, квмвжет. Этв зеви-сит не твлъкв вт меня, нв и вт людей, квтв-рые сидят в верхах. Слвметъ любую систему мвжнв всегде. Если нейдутся единвмышленни-ки, тв мвжнв. Мвжнв и вднвму челввеку сде-летъ, нв скендел кридется квдниметъ, чтвбы квявилисъ единвмышленники. Я не вдин тек думею, мнвгв сейчес людей, квтврые все этв квнимеют. Былв бы желение.
Тем не менее в этой среде наблюдаются точки роста партисипаторной идеологии. С повышением информированности клиентов растут обоснованность требований и умение общаться с различными органами власти. С помощью социальной защиты населения и некоммерческого сектора люди, попавшие в трудную жизненную ситуацию, учатся использовать новые немонетарные возможности: группы психологической помощи, включение в новые социальные сети, получение информации, расширяющей их возможности.
Некоммерческие организации, играющие важную связующую роль между СЗН и малоимущими, по факту помогающие низкоресурсным социальным группам, тем не менее редко декларируют в своих целях борьбу с бедностью. «Движение против бедности в России», объединяющее 40 НКО, является пока скорее исключением, чем общей практикой. Для НКО характерен уход от функций лоббирования интересов бедного населения в ходе принятия политических решений и сведение своих усилий на уровень оказания текущей поддержки, без попыток решения задач на региональном уровне.
Руквввдителъ НКО: Не денный мвмент не решение крвблем беднвсти не влияем, хвтя ке-
кие-тв квдвижки естъ. Мвжет, этв кв некв-кителънвй системе и неквкится, и будет ке-кве-тв влияние, нв квке я этвгв не вщущею.
Руквввдителъ НКО: А вввбще все, чем свци-елънея зещите зенимеется, тем и мы. Ищем кертнервв, квтврые блегвтвврителъную кв-мвщъ вкезывеют крвдуктеми, вдежду для них свбиреем, мервкриятия для них крвввдим, крездники кекие-тв.
На современном этапе даже при отсутствии финансовых средств, адекватных задачам преодоления бедности, российские некоммерческие организации успешно выполняют посреднические функции между людьми, попавшими в трудное жизненное положение, и государственными органами власти. НКО пытаются создавать новые формы деятельности и получения дополнительных ресурсов для преодоления бедности за счет вовлечения таких людей в различные проекты. Сегодня именно НКО имеют наибольший потенциал для вовлечения бедных и переживших бедность в процессы ее снижения.
Руквввдителъ НКО: Активисты нешей вр-генизеции - этв те люди, квтврые рукввв-дствуются лвзунгвм «Скесение утвкеющегв -делврук семвгв утвкеющегв».
Руквввдителъ НКО: Оргенизеция изнечелънв быле вриентирввене не тв, чтвбы детъ кв-нятъ семъе, чтв вне не вдне в этвм мире и чтв кв идее св всеми труднвстями мвжнв скре-витъся, если этв делетъ сввбще.
Руквввдителъ НКО: Мне криятнв вченъ, кв-где люди мвгут устрвитъ сввих детей куде-тв, мне криятнв, квгде у них квлучеется у семих чтв-тв делетъ, квтвму чтв блегвдернвстъ -этв не делв. Первый ввкрвс - вни квнимеют, чтв вни мвгут решитъ свви крвблемы семи, ввт этв и естъ семве глевнве.
Несмотря на то, что во всех трех проанализированных группах прослеживается потребность во взаимодействии, она пока практически не институализирована. Слабая коррелирован-ность векторов ценностей работников СЗН, представителей НКО и клиентов соцзащиты проявляется во всех четырех элементах, начиная от доступности информации и заканчивая участием в действиях.
Двстукнвстъ инфврмеции и квнсулътирв-вение
В качестве первой ступеньки партисипатор-ной лестницы практически все исследователи рассматривают информационные процессы. Если в европейских исследованиях на первое место выходят обычно вопросы участия СМИ в процессе мобилизации общественных усилий
для преодоления бедности, то для российских исследователей более актуальным является вопрос о повышении правовой и информационной грамотности населения, доступности информации для клиентов социальной защиты.
Информация является первичным ресурсом, обеспечивающим обращение потенциальных клиентов в социальную защиту и создающим основу для будущего взаимодействия. Основные проблемы, возникающие в ходе организации службами социальной защиты доступности информации для всех участников процесса, во многом обусловлены спецификой организации российских административных процессов, ориентированных прежде всего на внутренние потребности системы, а не на внешнее взаимодействие с клиентами. Обратная связь с клиентами практически не используется для корректировки текущей деятельности СЗН, при анализе результатов деятельности органов соцзащиты анализ административной статистики преобладает над использованием результатов опросов населения и клиентов. Информация о возможной социальной помощи распространяется по информационным каналам, слабо совпадающим с запросами потенциальных клиентов. Информационное партнерство с НКО не имеет системного характера, опирающегося на соответствующие базы данных. Информирование социально ответственного бизнеса носит случайный характер и опирается на личные связи работников СЗН.
Скециелист СЗН: Двлжне бытъ вткры-твстъ и бвлъшея инфврмирввеннвстъ. Двлжен бытъ двстук к инфврмеции. Двлжне вестисъ резъяснителънея ребвте с клиентеми. Мы ке-ривдически рессылеем инфврмецию в нвввй квмвщи. Пв субсидиям мы твже вбнввляем инфврмецию, кв редив.
Интервъюер: Кек вес вценивеют клиенты? Кек-тв учитывеете этв мнение? Свбиреете ли текую инфврмецию или нет?
Скециелист свцзещиты: Вы знеете, в квнце гвде, в квнце квлугвдия мы втсылеем втчет в министерствв, сквлъкв у нес желвб, вбрещений, и кричем вбвснввенных или невбвснввенных.
Непонимание, возникающее в ходе консультаций между специалистами и клиентами СЗН, обусловлено различиями не только в уровне правовой грамотности, но и в ценностном восприятии, запечатленном в используемом языке. Как показывает опыт партисипаторных исследований, это противоречие разрешается за счет вовлечения в процессы консультирования представителей социальных групп, имеющих опыт проживания в бедности. Социальные группы,
имеющие опыт успешного преодоления бедности, способны транслировать его, как на ценностном, так и на функциональном уровнях. Пока опыт проживания бедности используется косвенным образом, через имеющуюся у специалистов СЗН информацию о различных ситуациях в бедных семьях и успешных стратегиях выхода из бедности. На современном этапе механизм интеграции усилий СЗН, НКО и социально ответственного бизнеса в информационном пространстве отсутствует. Представители НКО и бизнеса не рассматриваются СЗН как партнеры по распространению знаний.
Существующие проблемы в понимании потенциальными клиентами своих прав на получение социальной помощи связаны во многом с категориальным принципом ее оказания. Так, в массовом общественном сознании, особенно в сознании старшего поколения, наблюдается глубоко укорененная модель патерналистского взаимодействия с государством. Выделявшиеся ранее категории, такие как ветераны Великой Отечественной войны, ветераны труда, многодетные матери, были связаны с определенными самоидентификационными моделями, в рамках которых получение государственной поддержки было почетно и подчеркивало социальную значимость, заслуги перед государством. Барьером для получения информации о социальной помощи для вновь возникающих социальных групп клиентов является не столько официальная система распространения информации, сколько необходимость признать себя бедным. Такая позиция наиболее часто наблюдается у работающих бедных и в семьях с детьми. Основным каналом получения информации о возможной соц-помощи являются друзья и знакомые.
Меме с ребенквм: Мы не мвлвчную кухню снечеле свбирели, квтвм нес, ввт, в встелъные вткревили втделы... ну... все вбрещеются, если мвжнв кукитъ, тек мвжнв и бесклетнв квлу-читъ.
Интервъюер: Тв естъ у вес знеквмые естъ, квтврые тем вбрещелисъ...
Меме с ребенквм: Ну, де, де.
Интервъюер: А кек вы квняли вввбще, чтв мвжнв вбретитъся в службу свцзещиты? Чтв именнв нетвлкнулв не эту мыслъ?
Мужчине: У меня меме кенсивнерке, вне кек бы этим уже двстетвчнв девнв квлъзует-ся, квэтвму, учитывея ее вкыт, узнели крв те-кую ввзмвжнвстъ.
Учитывая тенденцию к изоляции в случае попадания человека в трудную жизненную ситуацию, следует признать ограниченность этого
типа информирования. Необходимо создание сетей неформального общения, объединяющих как нуждающихся в помощи, так и получивших ее и имеющих позитивный опыт в преодолении бедности.
Российские некоммерческие организации, понимая значимость информационных ресурсов для своей деятельности, тем не менее уделяют им мало внимания. Только наиболее развитые ресурсные центры занимаются этим целенаправленно, как правило в рамках грантовых программ. С одной стороны, НКО не обладают всей полнотой знаний, касающихся предоставления государственной помощи, и не имеют специалистов, способных отслеживать изменения в российском законодательстве. С другой стороны, такое дублирование функций, по оценке специалистов, не нужно в случае улучшения взаимодействия между СЗН и НКО.
НКО более эффективно могут доносить информацию до узких целевых групп, с которыми работают в рамках своих собственных проектов. Во взаимодействии между руководителями НКО и обращающимися к ним за помощью наблюдается отсутствие отлаженной обратной связи. В работе НКО не практикуются исследования своих членов и обратившихся за помощью, предпочитают опираться на персональный опыт руководителя.
Интервъюер: А веши клиенты, веши квдзе-щитные кек вценивеют деятелънвстъ вешей вргенизеции?
Предстевителъ НКО: Не мвгу скезетъ. Вв всяквм случее, втрицетелъных мнений не слы-шеле. Нв, е если неше деятелънвстъ из гвде в гвд вценивеется кек лучшея в гврвде не урввне гврвдских квнкурсвв... От жителей ничегв клв-хвгв не слышеле. Нем неквгде зениметъся вце-нивением.
Предстевителъ НКО: Студенты студенче-сквгв креввввгв бюрв. Мы сделели курс - меди-цинскве кревв, квтвму чтв, кек теквввй, егв не читеют. Квму интереснв, хвдят, квтвм квмв-геют выкускетъ эти брвшюры, читеют лекции, втвечеют не ввкрвсы через гезеты.
Предстевителъ НКО: Квнечнв! Если крихв-дят с ввкрвсеми, не знеют, вткуде нечетъ, куде квйти, мы тдскезывеем, где-тв скецие-листе нейдем. У нес юристы бесклетные кри-нимеют.
Предстевителъ НКО: Ну де. Честв зввнят. Де, вни уже туде вбрещелисъ, зввнят нем не неш телефвн двверия. Не всегде знеют, куде вбрещетъся - мы им свветуем, деем квнтекты твй же свцзещиты. Инвгде вни ускешнв, инв-где не вченъ ускешнв кревдвлевеют этвт бю-
рократический механизм - не все могут преодолеть его.
Представитель НКО: Здесь принципиальная вещь: есть системные правила, которые должны покрывать 80% случаев. 20% - это уникальные случаи, в которых нужны социальные посредники. Например, человек не пишет, не читает.
Переход СЗН на технологию единого окна позволил разработать универсальные документы, при заполнении которых обратившийся в службу социальной защиты может получить информацию о различных видах социальной помощи и проверить, имеет ли он на них право. Информационное обеспечение СЗН целесообразно интегрировать в комплекс задач повышения качества жизни населения региона в целом, а не просто распределения средств для нуждающихся. Одним из вариантов решения проблемы представляется перемещение основной информационной нагрузки на специальные офисы, которые могут быть вынесены с территорий СЗН и информировать граждан и по другим вопросам работы органов власти, не только связанным с решением проблем бедности. Правовая грамотность населения должна ассоциироваться у граждан с более полной реализацией своих прав в социальном пространстве, а не только с решением чрезвычайных вопросов. Сотрудники созданных информационных офисов могут поддерживать контакты с НКО, предоставляя гражданам сведения о профильных НКО, способных оказать дополнительную поддержку.
В работе НКО уже существует практика привлечения специалистов различных направлений для повышения качества информирования людей о возможностях социальной защиты. В данном случае для консультирования в НКО могут привлекаться и специалисты государственных информационных центров. НКО могут выступать как интеграционные площадки, собирающие у себя для общения население с самым разнообразным опытом решения жизненных проблем и представителей органов власти, способных провести консультации.
Деятельностные аспекты партисипаторно-го механизма
Деятельностный аспект, подразделяемый на участие в принятии решения, инициирование действий, реализацию и принятие ответственности за социальные изменения, представляет наименее развитый элемент механизма общественного вовлечения, реализуемого в России. Дисбаланс между финансовыми ресурсами, сконцентрированными на федеральном уровне, и ответственностью за решение проблем бедности, делегированной на нижние уровни власти, с одной
стороны, порождает демотивацию региональной административной системы, ориентированной в большей степени на распределительные моменты. С другой стороны, именно нехватка ресурсов вызывает необходимость поиска дополнительных возможностей, в том числе и через партиси-паторный механизм.
Несмотря на децентрализацию социального обеспечения, значительная часть социальных сервисов централизована и сами специалисты СЗН не чувствуют возможности влиять на принимаемые решения по управлению бедностью на региональном уровне. Возникающие сложности служба соцзащиты решает без привлечения общественных ресурсов в качестве лобби, предпочитая внутриорганизационные механизмы. Несмотря на то, что ответственность за реализацию социальной государственной политики возложена на регионы, основным инициатором выступает федеральный уровень. На региональном уровне службы СЗН инициируют основные программы и реализуют их на собственной основе. Взаимодействие с НКО и социально уязвимыми группами для организации различных мероприятий не носит регулярного характера.
Клиенты служб социальной защиты в основной своей массе не только не участвуют в принятии решений и инициировании действий, но и не верят в такую возможность. Тем не менее они в принципе считают, что учет властями их мнения мог бы повысить эффективность принимаемых решений.
Клиент свцзещиты: Недв крислушиветъся к мнению людей, квтвму чтв у кеждвгв 2ввя си-туеция.
Люди, попавшие в беду, редко используют сетевую поддержку, скорее стараются закрыться от других и бороться со своими проблемами в одиночку. В качестве основного решения проблемы видится повышение размера получаемых социальных выплат или нахождение места работы. Социальные услуги пока не воспринимаются как действенная помощь. Между тем именно они могут снизить депривационные моменты, связанные с доступом к образовательным услугам и медицинскому сервису. Наличие у клиентов СЗН определенных психологических установок,
оценки собственного положения как безысходного препятствует желанию действовать.
Меме с ребенквм: Недв кере2нвтретъ детские квсвбия, квтвму чтв для неквтврых этв текея реелънея квмвщъ. Деже для нес эти тристе рублей - твже хврвшв.
Клиент свцзещиты: Семввргенизеция - этв делв вченъ тяжелве. Пректически неквдъем-нве. Этв нужнв текую зедечу глвбелъную, де-
же критическую для твгв, чтвбы неблюделесъ семввргенизеция. Некример, квследний месяц -квжеры.
Клиент свцзещиты: Я думею федерелы, квтвму чтв здесъ нужнв криниметъ глвбелъ-ные решения - квднятъ урввенъ кенсий, урввни зерклеты - этв не не2тнвн урввне не решишъ. Не урввне челввеке - нужнв менятъ втнвшение к жизни. Нужнв внутренние резервы включетъ и учитъся бретъ втветственнвстъ не себя.
Вовлечение этих слоев в процессы преодоления бедности способно восполнить дефицит такого социального ресурса, как собственная значимость и полезность опыта проживания бедности для общества, повышение самооценки человека. Как показывает практика, человек в трудной жизненной ситуации, возглавивший НКО, может не только улучшить собственное положение, но и оказать помощь другим.
В российской практике управления процесс принятия решений далек от транспарентности, вовлечение в него различных участников, в том числе и представителей низкоресурсных групп, происходит ситуативно. Тем не менее потребность во внешней экспертизе растет, и начинает формироваться запрос к НКО на социальный отклик по поводу проектов решений, принимаемых органами власти.
Предстевителъ НКО: Мы еще зенимеемся крвблемеми зеквнвдетелъстве, квтвму чтв у нес нет зеквне в несилии в семъе. Мы зениме-емся в сети неших вргенизеций кв Рвссии крв-движением этвгв зеквнвдетелъстве. Мы деже делели елътернетивный двклед в ООН в квми-тете кв зещите крев женщин в июле этвгв гвде. Тем неше кревителъствв делелв вфици-елъный двклед, е мы делели елътернетивный.
Предстевителъ НКО: ... вни реквмендеции берут, нв 2 бвлъшим трудвм, квгде им (гвсвр-генем) этв нужнв, вкятъ-теки. Естъ квтреб-нвстъ в вбщественных вргенизециях...
Предстевителъ НКО: Вы знеете, скврее всегв, этв зеквнвтвврчествв, чтв ли. Кеквй-тв ввт теквй ескект. Хвтя, 2 другвй стврвны, были у нес ситуеции, квгде неши изменения и квкревки в зеквн вб НКО, вни в вбщем-тв были ре22нвтрены и кек-тв криняты. Нв 2 другвй стврвны, сквлъкв ни кредлегели решитъ ввкрвс 2 зеквнвм в мнвгвдетных, 2 решением жилищ-нвгв ввкрвсе - никек.
Тем не менее отработанный механизм вовлечения НКО в формирование государственных решений не создан. Наиболее распространенной является практика написания НКО писем и попыток оказания давления на законодательные органы власти.
Выход НКО на международный уровень порой проходит быстрее и эффективнее, чем взаимодействие с местными органами власти. Наиболее сильные всероссийские НКО имеют возможности привлечения зарубежного опыта через прямые партнерские контакты и имеют доступ к международной методической базе, приобретают опыт участия в международных программах. Однако НКО участвуют в ограниченном числе проектов, инициаторами которых они являются, они малоизвестны среди населения и не пользуются особым доверием. Ограниченный объем ресурсов в распоряжении НКО сдерживает их активность.
Представитель НКО: Видимо, уровень актива, который у нас есть, не настолько высок, чтобы они сами начали выдвигать какие-то интересы свои. У них есть спектр какой-то, мы бы хотели то, се, пятое, десятое, но кто бы вот начал, а мы бы вот поддержали! Нет таких, которые бы взяли и повезли этот воз.
Представитель НКО: Помещение у нас муниципальное, содержит полностью администрация. Мы как НКО не потянули бы, однозначно. Это огромная помощь. Структурам, таким как территориально-общественное самоуправление, администрация города предоставляет помещение, содержит его полностью вплоть до телефона, электроэнергии.
Представитель НКО: Мы работаем не столько с районными отделами соцзащиты, сколько с управлением по семейной политике. Очень рады, что мы есть. Они хорошо к нам относятся. Конечно, это был такой путь -доказать, что мы что-то делаем. Но мы понимаем, что мы выполняем часть их работы ...
НКО привлекают низкоресурсные группы к участию в различных мероприятиях, но достаточно редко поддерживают инициативы, идущие снизу.
* * *
Во всех обследованных сегментах: органах власти, третьем секторе и среди клиентов служб социальной защиты - наблюдается потребность в интеграции усилий, но координирующий орган отсутствует. В случае устранения органов управления федерального уровня от регулирования процессов бедности развитие партисипа-торного механизма будет тормозиться из-за отсутствия четких правил. Федерация сегодня не только концентрирует финансовые ресурсы, но и капитализирует доверие, потенциала которого не хватает НКО, чтобы на соответствующем уровне реализовывать функции социального посредничества между населением и органами власти. Современные российские НКО зачас-
тую воспроизводят органы власти в модели взаимодействия со своими членами, чаще навязывая им свое видение, чем пытаясь создать условия для появления таких способностей и возможностей у людей. Тем не менее появляются точки роста: инициативы, проекты, позволяющие говорить, что существующие барьеры внедрения партисипаторного механизма в практику социального управления преодолимы.
Сн^вк лumepamypы
1. Римашевская Н.М. Риски бедности в современной России // Народонаселение. 2010. № 2 (48) (апрель-июнь).
2. Uphoff N. Fitting Projects to People // in Cernea M. (ed), Putting People First: Sociological Variables in Rural Development, (2nd Edition). New York: OUP, 1991.
3. Fekade W. Local Determinants of Development Sustainability // A study of Rural. Development Projects in Tanzania. The SPRING Research Series. 1994. №7.
4. Development Projects in Tanzania; The SPRING Research Series no. 7, Dortmund.
5. Bishop P., Davis G. Mapping public participation in policy choices // Australian Journal of Public Administration. 2002. 61 (1) Blackwell Publishing Limited.
6. Reason P., Bradbury H. Handbook of action research: Participative inquiry and practice. London: Sage Publications, 2001.
7. Ledwith M. Participatory practice: community-based action for transformative change / Ed. M. Ledwith and J. Bristol. The Policy Press, 2010.
8. Paul S. Community participation in development projects: the World Bank experience // Discussion paper. New York World Bank. 1987. № 6.
9. Narayan D. Participation Sourcebook,
The World Bank. - URL: http://www.worldbank.org/ html/edi /sourcebook/
10. McGee R., Norton A. Participationin Poverty Reduction Strategies: A Synthesis of Experience with Participatory Approaches to Policy Design, Implementation and Monitoring // Working Paper. Brighton: Institute of Development Studies. 2000. № 109.
11. Cornwall A. Beneficiary, Consumer, Citizen: Perspectives on Participation for Poverty Reduction // Sida Studies. Stockholm: Swedish International Development Co-operation Agency. 2000. № 2.
11. Handler J., Babcock A.M. The Failure of Workfare. Another Reason For a Basic Income Guarantee // Basic Income Studies. 2006. 1(1). Pp. 1-22.
12. Kingfisher C. Producing Disunity: The Constraints and Incitements of Welfare Work // in J. Goode and J. Maskovsky (eds) The New Poverty Studies. The Ethnography of Power, Politics, and Impoverished People in the United States. New York: New York University Press, 2001. Pp. 1-34.
13. Brock K. and McGee R. (eds) Knowing Poverty: Critical Reflections on Participatory Research and Policy. London and Sterling VA: Earthscan Publications Ltd, 2002.
DIAGNOSIS OF IMPLEMENTATION OF PARTICIPATORY MECHANISM FOR POVERTY REDUCTION: MODELS AND REALITY
N.N. Ivashinenko
This paper try to evaluate of participatory mechanisms for poverty reduction which are considered central government, local-level government personnel, and civil society organizations representing poor sectors, social responsible business and people with direct experience of poverty. This analysis based on the methodology established by World Bank and on the result of international research project conducted in Nizhegorodskiy region by universities NNGU, Glasgow and Uppsala.
Keywords: poverty reduction strategy, participatory approach.
