CC BY
81
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 36 (174). Право. Вып. 22. С. 12-15.
К. А. Каскулов
деятельность уполномоченного по правам человека кабардино-балкарской республики по защите ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
Приводится сравнительный анализ состояния дел в области защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Кабардино-Балкарской Республике и ряде субъектов Российской Федерации. Рассматривается роль Уполномоченного по правам человека КабардиноБалкарской Республики и других региональных омбудсменов в решении данной проблемы.
Ключевые слова: нарушение прав, жилищные права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, институт уполномоченного по правам человека.
Институт уполномоченного по правам человека — государственный правозащитный институт, который действует в нашей стране в соответствии с Конституцией РФ и принятым в 1997 г. Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Основными задачами указанного института являются обеспечение государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами и государственными служащими. Институт уполномоченного по правам человека дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции иных государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
Российские исследователи отмечают, что появление института уполномоченного по правам человека является важным и значимым событием в процессе становления российского правового государства. По мнению Н. Ю. Хаманевой, институт омбудсмена справедливо считается важным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности правовой исполнительной власти1. А. А. Бегаева указывает, что омбудсмен восполняет пробел, существующий в отношениях между государственной властью и населением, способствует строительству демократического правового государства, развитию правосознания граждан и должностных лиц2. В. В. Комарова считает, что, учитывая цели, задачи и характер деятельности Уполномоченного по правам человека, можно с уверенностью сказать, что он будет способствовать становлению демократического правового государства в России3.
Как показывает опыт зарубежных стран, огромное значение для успешного функционирования института уполномоченного по правам человека имеют преодоление правового нигилизма и повышение правовой культуры населения. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В. П. Лукин в докладе за 2007 г. справедливо отмечает, что эффективность работы Уполномоченного по правам человека напрямую зависит от степени зрелости и активности гражданского общества4. Регионализация института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации стала естественным этапом его развития. В настоящее время в Российской Федерации институт уполномоченного по правам человека действует уже в 49 субъектах.
В Кабардино-Балкарской Республике должность Уполномоченного по правам человека была введена принятым Парламентом КБР 5 октября 2006 г. Законом «Об Уполномоченном по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике». В соответствии с данным Законом должность Уполномоченного по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами5.
Одной из основных проблем, с которой столкнулся Уполномоченный по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике в ходе своей деятельности, стала проблема защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые относятся к наименее защищенной категории населения.
Ситуация с правами детей в России постепенно ухудшается. В таких условиях возрастает
роль правозащитных институтов. В настоящее время в нашей стране существует много нормативных правовых актов, направленных на охрану прав детей. Это, в первую очередь, ратифицированная СССР 15 сентября 1990 г. Конвенция ООН о правах ребенка, а также Федеральный закон от 12 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Федеральный закон от 9 июля 2000 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». На региональном уровне действует постановление Правительства КабардиноБалкарской Республики от 13 апреля 2002 г. «О порядке предоставления жилья совершеннолетним детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в Кабардино-Балкарской Республике». Данное постановление регулирует порядок предоставления жилых помещений рассматриваемой категории детей, вопросы реализации и защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, стационарных учреждениях социальной защиты и других аналогичных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, независимо от их формы собственности при прекращении опеки и попечительства, а также по окончании профессионального образования, либо по окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, либо по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, при условии, что возвращение указанных граждан в ранее занимаемые и сохраненные за ними жилые помещения невозможно6.
Тем не менее, прописанные в законах и международных нормах права детей в России часто нарушаются. В своем ежегодном докладе за 2OO6 г. Уполномоченный по правам человека России В. П. Лукин так оценил обстановку в сфере защиты прав детей в Российской Федерации: «у России по-прежнему нет целостной и эффективно работающей системы обеспечения прав ребенка ни по одному из ключевых параметров. Нарушения же прав ребенка носят системный характер. В своем подавляющем большинстве они обусловлены не столько злой волей или безответственностью конкретных должностных лиц, сколько слабой организацией работы, скудным финансированием и явно недостаточ-
ным вниманием государственных органов к правам ребенка»7. В 2007 г. ситуация в России не улучшилась: «положение детей в нашей стране остается весьма сложным: их права рутинно нарушаются как родителями, так и должностными лицами»8. Ситуация усугубляется также тем, что с каждым годом количество детей, оставшихся без попечения родителей, неуклонно увеличивается, а проблемы остаются нерешенными. Недостаточно внимания уделяет данной проблеме государство. Стремление бюрократии решить проблемы детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, «сводится к повторению дежурных заклинаний о необходимости поднять на принципиально новый уровень работу органов опеки и попечительства, помочь малоимущим или просто опустившимся родителям, резко увеличить финансирование детских домов и школ-интернатов, бороться за каждого ребенка и т. д.»9. Безусловно, такое отношение к данной проблеме не принесет должного результата. Необходимо выработать консолидированную и жесткую позицию в этом непростом, но очень важном для России вопросе.
Нарушение жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в России является крайне болезненной проблемой. Такие дети нуждаются в поддержке со стороны государства. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 12 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» органы исполнительной власти должны обеспечивать жилой площадью по месту жительства таких детей не ниже установленных социальных норм вне очереди. Гарантии жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, отнесены законом к расходным обязательствам субъектов РФ. К сожалению, не все субъекты справляются с такими обязательствами. В первую очередь, это связано с недостаточным финансированием региональных программ в рассматриваемой сфере.
В Кабардино-Балкарской Республике в 2004 г. в бюджете на обеспечение жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предусматривалось выделить 2,5 млн р., но фактически же было выделено в 5 раз меньше10. В последующие годы финансирование на указанные цели вообще не предусматривалось. Это притом, что по состоянию на июнь 2008 г., по данным республиканской комиссии по соблюдению
жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в очереди на получение жилья значится 503 человека. С учетом стоимости одного квадратного метра общей площади жилья, установленного приказом Министерства регионального развития от 9 июля 2008 г. № 71, общая сумма необходимого финансирования составляет примерно 290 млн р.
Несмотря на то, что Кабардино-Балкарская Республика с 2009 г. исключена из списка высокодотационных субъектов РФ, такие суммы являются значительными для республиканского бюджета. Тем не менее, существует постановление Правительства РФ от 21 марта № 167, предусматривающее возможность субсидирования из федерального бюджета расходов бюджетов субъектов РФ на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения. К сожалению, данной возможностью власти Кабардино-Балкарской Республики не воспользовались. Между тем такие факторы, как рост цен на жилье и увеличение числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, все больше ухудшают положение дел в этом вопросе. Для решения данной проблемы Уполномоченным по правам человека Кабардино-Балкарской Республики был выработан ряд предложений. В первую очередь, Парламенту КБР рекомендуется обратиться к Президенту России с предложениями включить программы государственной заботы о детях, оставшихся без попечения родителей, в число приоритетных; предусмотреть в республиканском бюджете финансирование указанных программ с учетом возможности субсидирования их из федерального бюджета; принять обращение к бизнес-сообществу и республиканским благотворительным фондам с просьбой принять участие в решении вопросов улучшения положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и т. д.10.
Подобная ситуация в сфере защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, наблюдается во многих субъектах РФ. В Ставропольском крае насчитывается более 10 000 детей-сирот, потребность в обеспечении их жильем составляет более 1 800 квартир, при этом в год приобретается не более 60 квартир. Мониторинг, проведенный в Ставропольском крае, показывает, что «несмо-
тря на увеличивающееся финансирование, расходы на социальную защищенность детей-сирот ничтожно малы и не отвечают сложившейся ситуации»11. Причина та же — недостаточное финансирование. Несмотря на ограниченные правовые возможности, Уполномоченному по правам человека удалось оказать реальную помощь заявителям по защите их прав почти в половине случаев.
В своем ежегодном докладе Уполномоченный по правам человека Свердловской области отмечает, что вопрос реализации жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа детей этой категории остается злободневным для Свердловской об-ласти12. В докладе говорится о необходимости правового просвещения данной категории детей. Из-за отсутствия достаточных знаний о своих правах дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лишаются права на получение во внеочередном порядке жилой площади, на которую они могут претендовать по закону лишь до достижения ими 23-летнего возраста.
В успешно развивающихся и благополучных субъектах РФ также существуют проблемы с реализацией жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Одним из таких регионов является Московская область, в которой в течение последнего десятилетия наблюдаются позитивные изменения в социальной и экономической сферах. Тем не менее, проблема обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Московской области является одной из наиболее острых13. Уполномоченный по правам человека Московской области в докладе за 2008 г. выразил обеспокоенность не только тем, что данная категория детей в должной мере не обеспечивается жильем, но и тем, что часто закрепленное за детьми жилье непригодно для проживания13. Однако с каждым годом наблюдается увеличение финансирования на приобретение жилья для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Но, к сожалению, из-за постоянного роста количества таких детей и стоимости жилья в Московской области жилищные права большинства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, остаются нереализованными.
Недостаточное финансирование жилищной программы для детей-сирот в субъектах РФ приводит к тому, что с момента постановки на
жилищный учет таких детей до предоставления им жилья проходят годы. Дети, которым по закону положено бесплатное жилье, фактически становятся бездомными и нередко против своей воли встают на криминальный путь. С учетом сказанного считаем целесообразным принять следующие меры в рассматриваемой нами сфере:
включить программу защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в число приоритетных национальных программ;
увеличить роль федерального бюджета в финансировании жилищной программы для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
ужесточить ответственность работников органов опеки и попечительства за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
Роль Уполномоченного по правам человека в решении такого рода проблем в России растет. Вмешательство региональных омбудсменов в большинстве случаев приводит к положительным результатам. Количество обращений к Уполномоченным по правам человека в субъектах РФ увеличивается с каждым годом. Данный факт свидетельствует о повышении авторитета института уполномоченного по правам человека как независимого и деполитизированного механизма защиты прав и свобод граждан. Однако многие не осведомлены о возможности обращения за защитой своих прав к Уполномоченному по правам человека. Поэтому необходимо усилить работу по правовому воспитанию граждан в указанной сфере и популяризации института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Примечания
1 См.: Хаманева, Н. Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельпости // Государство и право. 1997. N° 9. С. 21-30.
2 См.: Бегаева, А. А. Развитие специализированного института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Право и политика. 2004. № 5. С. 91-101.
3 См.: Комарова, В. В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. № 9. С. 21-31.
4 Доклад Уполномоченного по правам человека Российской Федерации за 2007 год // Справ. правовая система «Гарант».
5 Закон Кабардино-Балкарской Республики «Об Уполномоченном по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике» от 5 октября 2006 г. № 46-РЗ // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
6 Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики «О порядке предоставления жилья совершеннолетним детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в Кабардино-Балкарской Республике» от 13 апреля 2002 г. № 156 // Справ. правовая система «Гарант».
7 Доклад Уполномоченного по правам человека Российской Федерации за 2006 год // Информация с официального сайта Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: http://ombudsman.gov.ru.
8 Доклад Уполномоченного по правам человека Российской Федерации за 2007 год // Информация с официального сайта Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: http://ombudsman.gov.ru.
9 Доклад Уполномоченного по правам человека Российской Федерации за 2006 год // Информация с официального сайта Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: http://ombudsman.gov.ru.
10 Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в КБР Б. М. Зумакулова по вопросам защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Кабардино-Балкарской Республике // Газета Юга. 2008. № 29.
11 Доклад Уполномоченного по правам человека в Ставропольском крае за 2007 год // Информация с официального сайта Уполномоченного по правам человека в Ставропольском крае. URL: http://www.stavropol-ombudsman.ru.
12 Доклад Уполномоченного по правам человека в Свердловской области за 2006 год // Информация с официального сайта Уполномоченного по правам человека в Свердловской области. иЯЬ: http://www.midural.ru/gov/ PravaChel.
13 Доклад Уполномоченного по правам человека в Московской области за 2008 год // Информация с официального сайта Уполномоченного по правам человека в Московской области. URL: http://www.ombudsmanmo.ru.
