CC BY
299
9.5. ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА, ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Мосиенко Татьяна Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Место работы: Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)
Никитина Анна Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Место работы: Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)
Меркулов Михаил Максимович, ассистент кафедры гражданского права
Место работы: Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)
Аннотация: в статье анализируются вопросы, связанные с деятельностью органов опеки и попечительства по защите прав детей в России, рассматривается нормативно-правовая база, направленная на совершенствование действующего законодательства в области защиты прав детей, определяются основные проблемы назначения Уполномоченного по правам ребенка и его деятельность.
Работа органов опеки и попечительства на сегодняшний день может быть признана неудовлетворительной в связи с некачественным кадровым составом, несвоевременным выявлением неблагополучной семьи, изъятием ребенка из семьи. Что же касается Уполномоченного по правам ребенка, то его правовой статус нуждается в корректировке.
Следует принять федеральный закон регулирующий детальность Уполномоченных по правам детей в Российской Федерации и закрепить в действующем законодательстве Российской Федерации право законодательной инициативы данного должностного лица по вопросам защиты прав детей, родителей, лиц, их заменяющих, и других членов семьи, для создания благоприятного климата в семье.
Ключевые слова: Уполномоченный по правам ребенка, права и обязанности, омбудсмен, несовершеннолетние дети, защита прав детей, органы опеки и попечительства.
LEGAL CHARACTERISTICS OF THE ACTIVITIES OF GUARDIANSHIP AND TRUSTEESHIP AGENCIES, THE INSTITUTION OF THE COMMISSIONER FOR THE RIGHTS OF THE CHILD IN THE RUSSIAN FEDERATION
Mosienko Tatiana A., PhD in law, associate Professor of Department of civil law Place of employment: Rostov State University of Economics (RSUE)
Nikitina Anna A., PhD in law, associate Professor of Department of civil law Place of employment: Rostov State University of Economics (RSUE)
annanikitina. [email protected]
Merkulov Mikhail M., assistant of Department of civil law
Place of employment: Rostov State University of Economics (RSUE)
Abstract: the article analyzes the issues related to the activities of bodies of guardianship and guardianship to protect the rights of children in Russia, analyzes the legal framework aimed at improving the current legislation in the field of protection of children's rights, identifies the main problems of the appointment of the Ombudsman for children's rights and its activities.
The work of bodies of guardianship and guardianship, to date, unsatisfactory in connection with poor personnel, delays in identifying a dysfunctional family, removing the child from the family. As for the Ombudsman for children's rights, its legal status needs to be adjusted.
You should pass a Federal law regulating the detail of Ombudsman for children's rights in the Russian Federation and to consolidate the current legislation of the Russian Federation the right of legislative initiative of the official for the protection of the rights of children, parents, guardians, and other family members to create a favorable climate in the family.
Keywords: Ombudsman for children's rights, rights and obligations, the Ombudsman, minor children, protection of children's rights, bodies of guardianship and guardianship.
Ребенок с рождения становится обладателем определенной совокупности прав.
Ребенок не был наделен правами в прошлом столетии, а рассматривался в призме принадлежности к определенной семье.
По наблюдениям Марии Монтессори, выдающегося мыслителя XX века: «Ребенок является воспроизведением взрослого, который владеет им так, как если бы он был частью собственности. Раб никогда не был такой собственностью своего хозяина, как ребенок - родителей» [1].
Все чаще мы становимся очевидцами нарушения прав детей в семье, в дошкольном и школьном учреждениях, и, что немаловажно, в лечебных учреждениях.
По данным Следственного комитета Российской Федерации, всего в 2015 году жертвами насильственных преступлений стали 12 тыс. несовершеннолетних детей, из них 1 900 - стали потерпевшими в семье. За год ведомством расследовано 484 убийства детей, 1 645 изнасилований и более 5 300 насильственных действий сексуального характера [2].
Высоким остается рецидив совершения сексуальных преступлений в отношении детей и подростков не только посторонними людьми, но и близкими родственниками (например, отцом или братом, дедушкой и т. д.).
Так, по данным официальной статистики за 2015 год, почти каждое третье такое преступление в отношении лица, не достигшего 16-летнего возраста, совершено ранее осужденными за «педофильные» преступления лицами.
В 2015 году число зарегистрированных преступлений по ст. 110 УК РФ [3] (доведение до самоубийства) выросло на 73,7% по сравнению с 2011 годом и составило 205 случаев, что требует, на наш взгляд, особого внимания со стороны правоохранительных органов и органов опеки и попечительства.
В 2015 году правоохранительными органами разыскивалось 8564 детей, в конце года около 1500 остались не найденными [4].
По данным Левада-центра 40% опрошенных родителей считают, что физическое наказание детей является для них оправданным, а 51% опрошенных совершеннолетних членов семьи считают возможным отправить за решетку детей, не достигших совершеннолетия [5].
По нашему мнению, сами родители не готовы воспитывать своих детей, а органы опеки и попечительства не содействуют «взрослению» родителей.
По состоянию на 2015 год доля социальных сирот среди общего числа сирот составляет 78,5%, это 40 025 детей. Численность родителей, лишенных родительских прав 33 407 человек.
Следует привести и другую статистику - это дети, возвращенные в детский дом приемными родителями и усыновителями, так как не сошлись характерами, как с родителями, так и с другими членами семьи, а, возможно, родители не захотели воспитывать «чужих» детей. На сегодняшний день таких детей насчитывается около 30 тысяч [6].
Несмотря на то, что «горе родители» возвращающие усыновленных детей в последствии не могут усыновлять и брать в опеку и попечительство других детей, данное явление, по нашему мнению, считается проявлением вопиющей несправедливости к детям, которые и так по своему положению являются одним из наиболее «ущемленных» членов общества, а также является показателем безответственности граждан становящихся приемными родителями и беспомощности надзорных
органов в вопросах устройства детей оставшихся без попечения родителей, в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство).
Именно несовершеннолетние дети оказываются в исключительно уязвимом положении, по сравнению с другими членами семьи в случаях, когда им приходится отстаивать свои права, поскольку государственные механизмы защиты прав детей крайне ограничены, что обуславливает необходимость и практическую значимость исследования актуальных вопросов защиты прав детей не только органами опеки и попечительства, уполномоченным по правам ребенка Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но и правоохранительными органами.
Одним из важнейших составляющих защиты прав ребенка в России является защита ребенка органами опеки и попечительства. Ребенку предоставлено право, обращаться за защитой своих нарушенных прав в органы опеки и попечительства, а по достижению 14-летнего возраста в суд.
В действующем семейном законодательстве предусмотрена «обязанность должностных лиц организаций и (или) иных граждан, которым стало известно о нарушениях прав и законных интересов ребенка, немедленно сообщать о нарушениях в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка для принятия соответствующих мер» [7].
В соответствии со ст. 34 Гражданского кодекса РФ (далее ГК РФ) [8] органы опеки и попечительства относятся к группе субъектов, уполномоченных содействовать ребенку в реализации и защите нарушенных его прав и интересов.
Деятельность органов направлена на обеспечение оптимальных жизненных условий детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, которые не имеют нормальных жилищно-бытовых условий, обеспечение нуждающимся детям-сиротам, семейных форм устройства, обеспечение защиты имущественных и личных не имущественных прав несовершеннолетних.
Деятельность органов опеки и попечительства по контролю и надзору за надлежащим исполнением обязанностей законными представителями несовершеннолетних в соответствии с частью 3 статьи 34 ГК РФ, в том числе по реализации несовершеннолетними прав в сфере охраны здоровья и содействуют в реализации и защите прав и законных интересов ребенка посредством проведения методической, информационной и иной работы с несовершеннолетним по разъяснению его прав и обязанностей, порядка защиты прав, установленных законодательством, поддержки практики правоприменения в области защиты прав и законных интересов ребенка.
На наш взгляд, оценка работы органов опеки и попечительства на данный момент должна быть признана обществом как неудовлетворительная, по защите прав несовершеннолетних детей, подлежащая структурному переосмыслению и реформированию.
В связи с тем, что в России отсутствуют образовательные учреждения, готовящие специалистов для органов опеки и попечительства, представляется необходимым поручить Министерству образования и науки Российской Федерации разработать программы и определить профессиональные компетенции вузам для подготовки специалистов в этой сфере.
На наш взгляд, необходимо рассмотреть вопрос об изменении штатной численности для каждого в от-
дельности органа опеки и попечительства в сторону увеличения, так как существующий ныне штат не в состоянии выполнить надлежащим образом возложенные на них законом полномочия (по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей; подбор кандидатов, желающих принять на воспитание ребенка в семью; работа с выпускниками сиротских учреждений; подготовка документов для проведения усыновления (удочерения); непосредственное участие в судебных заседаниях по защите прав и интересов детей, либо других членов семьи).
По нашему мнению, деятельность органов опеки и попечительства должна обеспечивать гарантированную защиту прав ребенка, оставшегося без попечения родителей, при этом стать гибким и эффективным механизмом отстаивания прав несовершеннолетних, оплотом и убежищем для каждого ребенка, а не просто статическим «мертвым органом» чья деятельность формализована и бюрократична.
Примером может служить следующее, представители органов опеки и попечительства явились по месту жительства многодетной семьи для проверки, увидев грязное пятно на ковре, сразу же ставят вопрос об изъятии 11 детей из семьи. Что на наш взгляд, является недопустимым и неправомерным, но органы опеки и попечительства считают, что таким образом права детей нарушаются, им будет лучше в детском доме, где не будет пятен и семьи.
В первую очередь, органы опеки и попечительства должны осуществлять непрерывный мониторинг семей на предмет отсутствия в семье воспитания несовершеннолетних детей, содержания ребёнка в ненадлежащих условиях или условиях, угрожающих жизни и здоровью ребенка, по результатам такого мониторинга органы опеки и попечительства должны своевременно изымать таких детей и, соответственно, ставить вопрос о лишении родителей родительских прав.
На практике же, органы опеки и попечительства вступают в дело крайне поздно, когда ребенку нанесены непоправимые физические и психологические травмы и происходит это чаще всего после общественных возмущений, поднятых репортажами и информацией в СМИ, сети Интернет.
На наш взгляд, представляется крайне необходимым с целью защиты прав ребенка с момента рождения и не допущения противоправных действий в отношении него, внести дополнения в законодательство «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [9], а именно ст. 52.1 в следующей редакции «Администрация медицинского учреждения обязана сообщать в органы опеки и попечительства о случаях рождения ребёнка матерью, не достигшей возраста 18 лет, матерью одиночкой, для принятия мер поддержки в соответствии с действующим законодательством и дальнейшем сопровождении, если мать ребенка нуждается в помощи».
Нам представляется, что органы опеки и попечительства должны быть наделены эффективными инструментами по рассмотрению сообщений о нарушении прав детей в семье, в частности следует наделить органы опеки и попечительства правом направлять запросы в другие государственные органы, частные организации, опрашивать граждан, а в случае экстренной необходимости изымать ребенка из семьи.
По нашему мнению, принятый Федеральный закон «Об
опеке и попечительстве» носит слишком общий характер и не достигает планируемых целей, демонстрирует стремление ухода государства от решений глобальной задачи по защите прав несовершеннолетних, переложив с органов местного самоуправления всю тяжесть решения задачи и ответственность на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Органы опеки и попечительства, должны на наш взгляд, стремиться при выполнении главной задачи -надлежащим образом защитить права не только несовершеннолетних детей, но и права родителей, опекунов (попечителей), приёмных родителей.
Из всей системы институтов по защите прав детей в мировой практике особняком стоит институт детского омбудсмена, который на наш взгляд, должен работать в тесной взаимосвязи с органами опеки и попечительства.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации уполномоченный по правам ребенка определяется как лицо, наделенное парламентом правомочием по осуществлению контроля за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц [10].
Таким образом, омбудсмен или уполномоченный по правам - это институт и правозащитный орган, осуществляющий свою деятельность в целях соблюдения прав и свобод и способствующий гармонизации общественных отношений, отмечает С. Е. Акульшина [11].
Думается, что данная позиция автора, отражает всю сущность данного института.
В России Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 года введена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, но институт защитника прав детей действует гораздо раньше. В пяти российских регионах в 1998 году в качестве пилотного проекта были учреждены уполномоченные по правам ребенка. На сегодняшний день уполномоченные по правам ребенка назначены в каждом субъекте Российской Федерации.
В России в качестве основных задач уполномоченные по правам ребенка являются обеспечение защиты и восстановление нарушенных прав детей, а также осуществление правовое просвещение в области защиты прав ребенка.
За 2015 год Уполномоченным по правам ребенка в Российской Федерации Павлом Астаховым проинспектировано 17 субъектов Российской Федерации и 382 учреждения, значительный показатель работы, однако это меньше чем в 2014 году в котором было проинспектировано 29 субъектов Российской Федерации и 720 учреждений соответственно. При содействии Уполномоченного были утверждены и реализуются социальная программа «Россия - без сирот», рассчитанная на 2013-2020 годы, а также благотворительные акции «Продукты - в помощь маме» [12].
По нашему мнению, потенциал данного института не раскрыт до конца ни на федеральном, ни на региональном уровне. При должном регулировании институт Уполномоченных по правам ребенка может и должен стать действенным и эффективным механизмом соблюдения, обеспечения и восстановления нарушенных прав детского населения России. Таким образом, представляется необходимым переосмыслить роль детского омбудсмена с помощью соответствующих законодательных инициатив предоставить Уполномоченным действующий инструментарий для успешной
работы в области защиты детства.
В мировой практике выделяют три модели компетенции детских омбудсменов:
1. Правозащитная, которая предполагает восстановление прав путем привлечения общественности и компетентных органов, но при этом сам не наделен властными полномочиями. По данной модели устроен институт Уполномоченного по правам ребенка в России.
2. Контрольная - это детские защитники, «осуществляющие надзор за государственными органами с целью обеспечения прав ребенка для повышения эффективности государственного управления. Отдельные меры реагирования омбудсмена при этом носят императивный, а не рекомендательный характер. Подобная модель распространена в США» [13].
3. Императивная модель, «в которой уполномоченные по правам ребенка наделены властными полномочиями по воздействию на широкий круг лиц, допустивших нарушение прав ребенка. У них достаточно широкий круг полномочий, в том числе в сферу компетенции таких омбудсменов могут входить вопросы соблюдения требований формальной законности органами судебной власти, а не только органами исполнительной власти и неправительственными организациями» [14].
В России сегодня сложилась правозащитная модель компетенции омбудсменов. По нашему мнению, на сегодняшний день игнорирование вопросов совершенствования законодательства, отсутствие реальной власти при устранении нарушений прав ребенка являются серьезными недостатками, которые обусловливают актуальность рассмотрения вопроса о сложившихся предпосылках для перехода к контрольной или императивной модели компетенции института уполномоченного по правам ребенка. И только это, на наш взгляд, обеспечит дальнейшее развитие института омбудсмена, повышение результативности его деятельности и не даст ему превратиться в номинальный орган по распределению жалоб между государственными органами, которые обладают реальными властными полномочиями.
Первым шагом в преображении института Уполномоченных по правам ребенка, по нашему мнению, должно стать принятие федерального закона, регулирующего его деятельность в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, в котором должен быть отражен правовой статус, полномочия и ответственность такого должностного лица.
В соответствии с п. 2 ст. 16. 1 закона Ростовской области №773-ЗС «Уполномоченный по правам ребенка назначается на должность Законодательным Собранием Ростовской области сроком на 5 лет», «предложение по кандидатуре для назначения на должность Уполномоченного по правам ребенка вносится на рассмотрение Законодательного Собрания Ростовской области Губернатором Ростовской области и Председателем Законодательного Собрания Ростовской области» [15].
На наш взгляд, в связи с тем, что данная процедура не может гарантировать независимость Уполномоченного по правам ребенка, думается необходимым изменить порядок назначения Уполномоченного по правам ребенка, в частности «Уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации назначается на должность, и освобождаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Уполномоченного по правам ребенка Рос-
сийской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации».
При этом, также необходимо регламентировать критерии для лиц, занимающих данную должность.
В соответствии с областным законодательством «на должность Уполномоченного по правам ребенка может быть назначен гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, имеющий высшее образование, необходимые знания проблем детства и опыт профессиональной деятельности по защите прав, свобод и законных интересов детей в органах государственной власти, органах социальной защиты населения, опеки и попечительства, образования или других организациях, деятельность которых связана с осуществлением защиты прав ребенка, не менее 5 лет, не совершивший порочащих его поступков, обладающий общественным авторитетом».
На наш взгляд, данные критерии очень размытые в законе.
Мы предлагаем следующую формулировку: «на должность Уполномоченного по правам ребенка может быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший возраста 35 лет, имеющий высшее юридическое и педагогическое образование и профессиональной деятельности по защите прав, свобод и законных интересов детей в органах государственной власти, органах социальной защиты населения, опеки и попечительства, образования или других организациях, деятельность которых связана с осуществлением защиты прав ребенка не менее 10 лет, не имевший судимости либо уголовное преследование, в отношении которого прекращено по реабилитирующим основаниям, не состоящий на учете в наркологическом или психоневрологическом диспансере в связи с лечением и прошедший конкурсный отбор».
По смыслу данного института Уполномоченный должен быть независимым лицом, в связи с этим считаем необходимым предусмотреть соответствующие гарантии - неприкосновенность, независимость и несменяемость. При этом под независимостью понимается не просто отсутствие подотчетности перед «начальником», а свобода думать, говорить и действовать так, как омбудсмен считает необходимым и нужным.
Еще одним пробелом в правовом статусе Уполномоченного по правам ребенка на наш взгляд, является отсутствие у него права законодательной инициативы. Считаем, что Уполномоченный по правам ребенка должен быть наделен правом законодательной инициативы по вопросам защиты прав детей, в том числе и в судебном порядке.
Считаем необходимым внести следующие предложения по совершенствованию действующего законодательства:
1. Принять федеральный закон регулирующий детальность Уполномоченных по правам детей в Российской Федерации с последующей унификацией его положений с законами субъектов Российской Федерации, в которых отразить правовой статус Уполномоченных по правам ребенка, полномочия и ответственность.
2. Закрепить в действующем законодательстве Российской Федерации право законодательной инициативы данного должностного лица по вопросам защиты прав детей, родителей, лиц, их заменяющих, и других членов семьи.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 87,33%.
Список литературы:
1. Носова И. Ю. О понятии и классификации прав ребенка // Конституционное и муниципальное право. 2010. №4. - С. 18.
2. Лантратова Я. В. 2062 ребенка убиты в России в 2015 году // Официальный сайт совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества. -http://www.president-sovet.ru/members/blogs/post/2013.
3. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996г. №63-ФЗ (в актуальной редакции) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №25. Ст. 2954.
4. Плотников А. В., Чекмарев Г. В. Проблемные аспекты защиты прав несовершеннолетних в условиях развития современного общества // Вестник Международного института экономики и права. 2016. №3. - С. 111.
5. Громов А. В. Если ребенок кричит за стенкой, то там что-то происходит // Новостной портал Газета. ru. -https://www.gazeta.ru/social/2015/06/01/6741193.shtml.
6. Фастова Т. Ю. Усыновление - как одна из форм устройства детей // Новая модель экономического роста: научно-теоретические проблемы и механизмы реализации. - пос. Персиановский: Изд-во Донского ГАУ, 2014. - С. 231.
7. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995г. №223-ФЗ (в актуальной редакции) // Российская газета. 1996. 27 января.
8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994г. №51-ФЗ (в актуальной редакции) // Собрание законодательства РФ. 1994. №32. Ст. 3301.
9. Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21 ноября 2011г. №323-ФЗ (в актуальной редакции) // Российская газета. 2011. 23 ноября.
10. Шахрай С. М. Конституция Российской Федерации: энциклопедический словарь. - М.: Юристъ, 1997. - С. 141.
11. Акульшина С. Е. Институт уполномоченных по правам человека как один из способов внесудебной защиты прав ребенка // Вестник Рязанского государственного университета им. С. А. Есенина. 2010. №28. - С. 98.
12. Астахов П. А. Вестник Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. 2016. №9. - С. 20.
13. Лихтер П. Л. Проблемы совершенствования законодательства о компетенции Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2015. №2. - С. 61.
14. Эмих В.В. Уполномоченные по правам человека в механизме разделения властей // Конституционное и муниципальное право. 2008. №5. - С. 66.
15. Областной закон «Об уполномоченном по правам человека в Ростовской области» от 15 марта 2007г. №643-ЗС (в актуальной редакции) // Наше время. 2007. №88.
