CC BY
33
Научная статья УДК 34
https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-6-111-116 NIION: 2015-0066-6/22-542 MOSURED: 77/27-011-2022-06-741
Деятельность садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ: направления и границы совершенствования правового регулирования
Светлана Анатольевна Иванова
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия,
Ivanovasa1@eandex.ru
Аннотация. Рассмотрены особенности правового регулирования деятельности садоводческих и огороднических объединений граждан, проанализированы нормы законодательства, устанавливающие порядок приобретения и переоформления прав как на земельные участки садоводов и огородников, так и на участки общего пользования в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества. Анализируются отдельные новеллы Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Ключевые слова: садоводческие и огороднические некоммерческие товарищества, земельный участок, участок общего пользования (назначения), переоформление прав, собственники земельных участков, общая долевая собственность, членские взносы
Для цитирования: Иванова С. А. Деятельность садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ: направления и границы совершенствования правового регулирования // Вестник экономической безопасности. 2022. № 6. С. 111-116. https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-6-111-116.
Original article
Activities of horticultural and horticultural non-profit partnerships: directions and boundaries of improving legal regulation
Svetlana A. Ivanova
Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia,
Ivanovasa1@eandex.ru
Abstract. The peculiarities of legal regulation of the activities of horticultural and horticultural associations of citizens, analyzes the norms of legislation establishing the procedure for acquiring and re-registering rights to both land plots of gardeners and gardeners, and to public use plots within the boundaries of the territory of gardening or gardening by citizens are considered. The individual novelties of the Federal Law № 217-FZ dated 29.07.2017 «On the conduct of gardening and gardening by citizens for their own needs and on amendments to certain Legislative acts of the Russian Federation» are analyzed.
Keywords: horticultural and horticultural non-profit partnerships, land plot, common use (purpose) plot, renewal of rights, owners of land plots, shared ownership, membership fees
For citation: Ivanova S. A. Activities of horticultural and horticultural non-profit partnerships: directions and boundaries of improving legal regulation. Bulletin of economic security. 2022;(6):111-6. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-6-111-116.
Собственниками и пользователями садовых и огородных земельных участков в России являются более 60 миллионов граждан [1], что предопределяет социальную и общественную значимость выявления коллизий и пробелов в российском законодательстве о садоводческих и огороднических некоммерческих товариществах,
решения выявленных проблем и анализа предложений по совершенствованию норм, вызывающих вопросы или неоднозначное толкование.
Сфера правоотношений, возникающих в деятельности садоводческих и огороднических некоммерческих объединений граждан, охватывает широкий спектр со-
© Иванова С. А., 2022
циальных, экономических и правовых отношений граждан, являющихся правообладателя земельных участков для ведения садоводства и огородничества.
Специальным нормативным правовым актом, регулирующим деятельность садоводческих и огороднических объединений граждан, является Федеральный закон «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ с изменениями, вступившими в силу от 14 июля 2022 г. (далее - ФЗ-217) [2].
Законодатель в абз. 4 п. 3 ст. 50 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК) определяет садоводческие и огороднические некоммерческие товарищества (далее - СНТ) одним из двух поименованных видов товарищества собственников недвижимости.
Имеющиеся на данный момент различия между садоводческими и огородническим некоммерческими товариществами сводятся к различию в видах разрешенного использования земельных участков [3]. Выращивание сельскохозяйственных культур без возможности постройки капитальных объектов и без возможности использования данного земельного участка в предпринимательских целях приводит к значительной диспропорции по сравнению с садоводческими товариществами, следствием чего являются низкая рыночная стоимость и заинтересованность в изменении вида разрешенного использования с «ведения огородничества» на «ведение садоводства».
Законодатель в свою очередь, с целью исключить создание дисбаланса в рамках одного товарищества, предусмотрел в ч. 24 ст. 54 ФЗ-217 запрет на изменение вида разрешенного использования отдельных участков на территории ведения огородничества при условии, что имеется действующее объединение, зарегистрированное в установленном порядке как юридическое лицо. Таким образом, вышеуказанная норма ввела дополнительное ограничение, не предусмотренное ни градостроительным ни земельным законодательством и создала при ее применении непреодолимые условия, так как изменение вида разрешенного использования земельных участков на территории ведения огородничества является крайне затруднительным, а с точки зрения нормативного регулирования - непроработанным вопросом.
Вопрос целесообразности такого запрета видится открытым, так как до введения данного ограничения в огороднических товариществах существовала практика инициативного изменения вида разрешенного использования своего земельного участка правообладателями. Введение же запрета, которое при этом действует только при наличии некоммерческого товарищества, создает определенную дискриминацию, следствием которой являются улучшенные условия для собственников земельных участков, которые ликвидировали свое некоммерческое объединение либо земельный участок исключен из территории ведения садоводства (ч. 4 ст. 23 ФЗ-217), и не связаны с вышеуказанной нормой, ограничивающей
их в правах по выбору вида разрешенного использования для своего земельного участка.
Следует отметить, что ликвидация объединения создает ситуацию, при которой обслуживание территории и имущества общего пользования фактически прекращается, а все правовые механизмы, предусмотренные ФЗ-217 перестают распространяться на данную территорию, что создает неблагоприятные последствия как для самих правообладателей и их имущества общего пользования, так и для организаций, поставляющих коммунальные услуги собственникам земельных участков.
Данная позиция приводит к мысли о постановке вопроса конституционности данной нормы.
В рамках Постановления от 16 октября 2020 г. № 42-П [4] Конституционный суд РФ пришел к выводу о наличии правовой неопределенности в вопросе обязанности собственника уведомлять органы публичной власти об использовании своего земельного участка по иному основному или вспомогательному виду использования земельного участка, помимо указанного в едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН), в связи с чем до конкретизации законодательства по данному вопросу нельзя утверждать, что собственник не может использовать свой земельный участок по иному виду разрешенного использования, нежели тем, что указано в сведениях ЕГРН.
В связи с внесенными изменениями в ФЗ-217 Федеральным законом от 14 июля 2022 г. № 312-ФЗ, продолжает вызывать научный и практический интерес решение вопросов регистрации права собственности на земельные участки и постройки в СНТ.
Согласно ч. 3.ст. 22 ФЗ-217 члены СНТ имеют специальное правовое основание бесплатного приобретения в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, связывая данное право со статусом члена СНТ.
Наличие столь специфичного правового основания в виде членства в некоммерческое организации, создает много вопросов относительно статуса членства в товариществе, последствий исключения или выхода в связи со смертью гражданина, возможностей «уступки» своего права на участок через добровольный выход для вступления нового члена сообщества.
Иными словами, связь между имущественными правами на объект недвижимости и членством лица в некоммерческом Товариществе создает ряд специфических проблем. Одной из основных является возможность исключения из членов СНТ, в том числе принудительно, с прекращением имущественных прав на земельный участок и возведенные на данном участке постройки.
В качестве правового основания приобретения права собственности на земельный участок в СНТ на основании членства является п. 2.7 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [5], согласно которому до 1 марта 2031 года члены не-
коммерческих организаций имеют право независимо от даты вступления в членство приобрести находящийся в государственной или муниципальной собственности садовый или огородный земельный участок без проведения торгов в собственность бесплатно, если такой земельный участок соответствует в совокупности следующим условиям:
земельный участок не предоставлен члену указанной некоммерческой организации;
земельный участок образован из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации до дня вступления в силу настоящего Федерального закона;
по решению общего собрания членов указанной некоммерческой организации о распределении земельных участков между членами указанной некоммерческой организации либо на основании другого документа, устанавливающего распределение земельных участков в указанной некоммерческой организации, земельный участок распределен данному члену указанной некоммерческой организации;
земельный участок не является изъятым из оборота, ограниченным в обороте и в отношении земельного участка не принято решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд.
В рамках данного критерия представляет интерес, как минимум, три аспекта, которые законодателем не были учтены:
1. Садоводческие и огороднические некоммерческие объединения граждан могут быть ликвидированы как по решению общего собрания, так и по иным принудительным основаниям, таким, как банкротство или решение налогового органа.
Следствием ликвидации некоммерческого объединения граждан является прекращение членства у всех бывших участников данного объединения и исключение возможности реализации права на получение безвозмездно в собственность земельного участка, находящего у данного лица в пользовании.
При такой ситуации создается значительная диспропорция, вызванная тем, что ряд членов ликвидированного объединения, оформившие в собственность земельные участки, ставятся в лучшее положение, чем лица, находящиеся в таком же положении, но не успевшие оформить свои права.
Такую ситуацию, иначе как пробелом в регулировании нельзя обосновать, когда возникновение вещных прав граждан находится в привязке к статусу члена некоммерческого юридического лица.
Возникший пробел во многом компенсируется позицией судов, которые трактуют такие пробелы в пользу заявителей, находя иные правовые обоснования для признания права собственности по искам членов ликвидированных садоводческих или огороднических некоммерческих объединений граждан. Такой подход судов во многом нивелирует возможные негативные последствия и общественное недовольство непродуманностью в правовом регулировании.
2. Определение статуса члена в некоммерческом объединении граждан с учетом правовых последствий в виде права на бесплатное оформление в собственность земельного участка.
Суды при установлении статуса члена СНТ не считают безусловным доказательством наличие у заявителя членской книжки или справок от председателя СНТ, факты внесения членских и целевых платежей. Безусловным доказательством является лишь заверенная копия протокола общего собрания о принятии лица в члены СНТ.
Указанные обстоятельства в ряде случаев становятся поводом для злоупотреблений и процедурной недобросовестности со стороны товариществ, заинтересованных в создании препятствий для установления статуса члена СНТ.
3. Прекращение статуса члена СНТ в принудительном и безусловном порядке.
Существенной проблемой являются нарушения, допускаемые при принудительном прекращении статуса члена СНТ путем принятия соответствующего решения общего собрания и несоразмерность последнего для лица, исключаемого из членов СНТ в случае отсутствия оформленного права собственности на земельный участок в границах территории ведения садоводства.
Процедура исключения из членов СНТ регламентирована нормами ст. 13 ФЗ-217, которая предусматривает основание для исключения из членов СНТ: неуплата взносов более чем два месяца или в случаях, предусмотренных уставом, более продолжительный срок. При этом ФЗ-217 не содержит ограничений по установлению в уставе СНТ иных оснований для исключения из членов СНТ. На практике в качестве таких оснований указываются несоблюдение требований устава СНТ, невыполнение решений органов управления СНТ по нематериальным вопросам и иные довольно расплывчатые формулировки.
Вышеуказанные основания для исключения из членов СНТ представляется несправедливыми и создающими возможность произвольного нарушения имущественных прав гражданина на землю по упрощенной процедуре, неконтролируемой государственными органами.
Судебная практика по вопросам извещения довольно лояльна к нарушениям процедуры, предусмотренной положениями ст. 17 ФЗ-217, однако, в случаях исключения из членов СНТ, вопрос заблаговременного направления предупреждения становится ключевым предметом исследования, как и основание исключения.
В правоприменительной практике продолжает вызывать значительное количество вопросов норма ч. 7 ст. 14 ФЗ-217, так как предлагаемая формулировка является общей и содержит ряд условий, которые, как правило, не исполняются. Исходя из содержания данной нормы, в иных случаях размер взносов устанавливается равным для всех членов товарищества вне зависимости от размеров и количества принадлежащих
члену объектов, что также подтверждается судебной практикой [6].
Суды при оспаривании решений общих собраний о назначении дифференцированных взносов не рассматривают как имеющий значения для дела вопрос в связке с площадью принадлежащих члену товарищества объектов недвижимости, а формально проверяют наличие в уставе товарищества указания на возможность установления таких взносов.
Только в случае, если в уставе товарищества отсутствует какое-либо указание на возможность установления дифференцированных взносов, суд приходит к выводу о незаконности таких решений [7]. Фактически норма ч. 7 ст. 14 ФЗ-217 в настоящее время работает частично, требуя от товарищества лишь формального исполнения требования о наличии в уставе указания на возможность установления дифференцированного размера взносов.
Если в уставе есть указание на такую возможность, но при этом ни устав, ни решение собрания не основывает дифференциацию взносов с различным объемом использования имущества общего пользования, то суды прямо указывают, что это не влияет на действительность принятых общим собранием решений [8; 9; 10].
При этом полностью игнорируется правило о необходимости установления дифференцированного платежа лишь при наличии различного объема использования имущества общего пользования, так как, согласно складывающейся судебной практике, данный критерий не влияет на действительность решения общего собрания, несмотря на прямую норму в законе.
Складывается ситуация, когда справедливость взносов в отношении отдельных членов товарищества остается на усмотрение большинства, т. е. большинство может определять по какому принципу будет установлен размер взносов вне зависимости от норм ФЗ-217.
Указанная ситуация создает условия для перекладывания бремени содержания отдельных коммуникаций, доступа к которым у части членов товарищества нет, на всех собственников земельных участков или наоборот, освобождения большинства членов товарищества от бремени содержания имущества общего пользования, которым пользуется меньшая часть членов товарищества. К несправедливым отнесем и установление безусловного взноса, исходя из площади земельного участка, при которым один член товарищества может платить за те же самые услуги и работы больше, чем другие члены.
Новеллой правового регулирования является ч. ч. 7.1 и 7.2 ст. 14 ФЗ-217, которые предусматривают, что указываемые в уставе товарищества правила определения размера взносов должны предусматривать порядок расчета размера взносов в виде текстового описания и (или) формулы расчета (ч. 7.1); плата, предусмотренная статьей 5 ФЗ-217, рассчитывается в порядке, установленном уставом товарищества для определения размера взносов (ч. 7.1).
Указанные изменения не внесли ясность и не разрешили имеющиеся проблемы. Вместе с тем правовое регулирование имущественных отношений, связанных с ведением гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, должно обеспечивать поддержание справедливого баланса интересов, прав и обязанностей собственников различного имущества, находящегося на территории товарищества и конкретизировать правовой режим имущества, используемого садоводами для общих нужд.
Нормы по вопросу установления размеров взносов и их соотнесение с размером платы за управление и содержание имущества общего пользования, а также критерии, на основе которых определяется их состав и размер, должны быть конкретизированы для недопущения нарушения принципа справедливости.
Согласно ст. 123.12 ГК РФ имущество общего пользования в СНТ принадлежит на праве общей долевой собственности лицам, являющимся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, если иное не предусмотрено законом. Аналогичное по содержанию правовое регулирование содержится в ст. ст. 24 и 25 ФЗ-217.
Следствием создания садоводческих и огороднических товариществ является полное освобождение от имущественных обязательств органов публичной власти применительно к территориям ведения садоводств. Это означает отсутствие выделения средств для ремонта дорог, отсутствие обязательств по обслуживанию объектов инфраструктуры (детские площадки, электрохозяйство и проч.), находящихся на балансе товариществ, а также любых других обязательств, имеющихся у органов публичной власти перед собственниками земельных участков и жилых домов в населенных пунктах.
В ст. 3 ФЗ-217 дано определение земельным участкам общего пользования - это земельные участки, являющиеся имуществом общего пользования, предусмотренные утвержденной документацией по планировке территории и предназначенные для общего использования правообладателями земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, и (или) предназначенные для размещения другого имущества общего пользования.
Иное имущество общего пользования, для размещения которого, в том числе, используется земельный участок общего пользования, в большинстве случаев представляет из себя инженерные объекты для обеспечения собственников коммунальными услугами (водоснабжение, газоснабжение, электроснабжение и иное), объекты общей инфраструктуры, такие как помещение для охраны, помещение для проведения заседаний правления и хранения документации, досуговые объекты.
При ликвидации товарищества, земельный участок общего пользования переходит в долевое пользование собственникам земельных участков и публичные орга-
ны все также не обслуживают данную территорию, на которой уже отсутствует садоводческое или огородническое товарищество.
До изменений, внесенных Федеральным законом от 14 июля 2022 г. № 312-Ф3, для СНТ оставался актуальным вопрос оформления права общей долевой собственности на земельные участки общего назначения.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) - федеральный орган исполнительной власти в сфере государственной регистрации прав на недвижимость, в лице территориальных подразделений, рассматривающих заявления граждан, отказывала в регистрации долевой собственности. На это были основания: закрепление долевой собственности на земельный участок общего пользования в ЕГРН без указания конкретных собственников не представляется возможным, а регистрация права долевой собственности как на конкретного собственника земельного участка, расположенного на территории ведения садоводства или огородничества, так и на всех сразу требуется согласие всех собственников земельных участков, расположенных на территории товарищества. В товариществах, как правило, есть неосвоенные участки, есть собственники, чьи контакты отсутствуют и всегда есть несогласные, которых может быть 1 из 300, но этого будет достаточно для отсутствия возможности совершить какие-либо предусмотренные законом действия по оформления имущественных прав.
Согласно ч. 3 ст. 25 ФЗ-217 в новой редакции исключено требование о необходимости согласия всех собственников садовых или огородных земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, при принятии общим собранием членов товарищества решения о безвозмездной передаче недвижимого имущества общего пользования, расположенного в границах такой территории, принадлежащего товариществу на праве собственности, в общую долевую собственность собственников садовых или огородных земельных участков, сохранив общие требования к принятию такого решения, т. е. при условии обеспечения кворума решение принимается квалифицированным большинством не менее двух третей голосов от общего числа присутствующих на общем собрании членов товарищества. Таким образом, удалось решить одну из наиболее значимых проблем в правоотношениях садоводов - проблему оформления перехода прав на земельные участки общего назначения. В какой мере нововведения дадут положительный эффект покажет время.
Список источников
1. https://news.rambler.ru/other/37539631-zakon-o-sadovodstve-i-ogoшdшchestve-chto-izmenitsya-v-zhizni-dachnikov/
2. Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 31.07.2017, № 31 (Часть I), ст. 4766.
3. Приказ Росреестра от 10 ноября 2020 г. № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (зарегистрировано в Минюсте России 15.12.2020 № 61482) // http://pravo.gov.ru, 16.12.2020.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 2020 г. № 42-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М. Г. Анциновой» // Собрание законодательства РФ, 26.10.2020, № 43, ст. 6884.
5. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ (ред. от 05.04.2021) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, № 44, ст. 4148.
6. Определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 28 мая 2020 г. по делу № 8815268/2020.
7. Решение Пушкинского городского суда Московской области от 26 мая 2020 г. по делу № 2-726/2020.
8. Определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 14 мая 2020 г. № 88-13522/2020.
9. Определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2020 г. по делу № 8827934/2020.
10. Определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 12 мая 2020 г. по делу № 885515/2020.
References
1. https://news.rambler.ru/other/37539631-zakon-o-sadovodstve-i-ogorodnichestve-chto-izmenitsya-v-zhizni-dachnikov/
2. Federal Law № 217-FZ of July 29, 2017 (as amended on 14.07.2022) «On the conduct of gardening and gardening by citizens for Their Own Needs and on Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation» // Collection of Legislation of the Russian Federation, 31.07.2017, « 31 (Part I), Article 4766.
3. Rosreestr Order № P/0412 dated November 10, 2020 «On Approval of the Classifier of types of Permitted Use of Land plots» (registered with the Ministry of Justice of Russia on 15.12.2020 № 61482) // http://pravo.gov.ru, 16.12.2020.
4. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated October 16, 2020 № 42-P «On the case of checking the constitutionality of Part 1 of Article 8.8 of the Code of the Russian Federation on Administrative Offenses in connection with the complaint of a citizen M. G. Antsinova» // Collection of Legislation of the Russian Federation, 26.10.2020, № 43, Article 6884.
5. Federal Law № 137-FZ of October 25, 2001 (as amended on 05.04.2021) «On the Entry into force of the
Land Code of the Russian Federation» // Collection of Legislation of the Russian Federation, 29.10.2001, № 44, Article 4148.
6. Definition of the First Cassation Court of General Jurisdiction of May 28, 2020 in case № 88-15268/2020.
7. Decision of the Pushkin City Court of the Moscow Region of May 26, 2020 in case № 2-726/2020.
8. Ruling of the First Cassation Court of General Jurisdiction of May 14, 2020 № 88-13522/2020.
9. Ruling of the Fourth Cassation Court of General Jurisdiction dated December 17, 2020 in case № 8827934/2020.
10. Ruling of the Fourth Cassation Court of General Jurisdiction dated May 12, 2020 in case № 88-5515/2020.
Информация об авторе
С. А. Иванова - профессор Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, руководитель магистерской программы «Юрист для частного бизнеса и власти», эксперт РАН, эксперт Национального аккредитационного агентства в сфере образования (Росаккредагентство), доктор юридических наук, профессор, почетный адвокат России.
Information about the author
S. A. Ivanova - Professor of the Department of Legal Regulation of Economic Activity of the Federal State Budgetary Institution of the Financial University under the Government of the Russian Federation, Head of the Master's program «Lawyer for Private Business and Government», Expert of the Russian Academy of Sciences, Expert of the National Accreditation Agency in the field of education (Rosaccredagency), Doctor of Legal Sciences, Professor, Honorary Lawyer of Russia.
Статья поступила в редакцию 18.08.2022; одобрена после рецензирования 28.09.2022; принята к публикации 29.11.2022.
The article was submitted 18.08.2022; approved after reviewing 28.09.2022; accepted for publication 29.11.2022.
Предпринимательское право. Под ред. Н. Д. Эриашвили, Р. А. Курбанова ; под общ. ред. Т. В. Дерюгиной, А. В. Тумакова. Учебник. 9-е изд., перераб. и доп. 479 с. Гриф МО РФ. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
В учебнике рассмотрены становление и развитие предпринимательства в России, организационно-правовые формы предпринимательской деятельности и ее правовое регулирование со стороны государства, в том числе в сфере лицензирования, конкуренции (антимонопольное законодательство), налогообложения, расчетно-финансовых отношений, выполнения договорных обязательств, рассмотрения гражданско-правовых споров с участием предпринимателей, корпоративных споров.
Особое внимание уделено вопросам защиты прав и интересов предпринимателей, правового регулирования инновационной и внешнеэкономической деятельности, регламентации имущественных отношений участников обществ с ограниченной ответственностью.
Для студентов юридических и экономических вузов и факультетов, а также специалистов в сфере предпринимательской деятельности, руководителей предприятий и организаций, предпринимателей.
