CC BY
159
6.2. СОХРАНЯЮЩИЕСЯ СПОРНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ВЕДЕНИЯ ГРАЖДАНАМИ САДОВОДСТВА И ОГОРОДНИЧЕСТВА ДЛЯ СОБСТВЕННЫХ НУЖД
Тюрин Илья Владимирович, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Место работы: РЭУ им. Г. В. Плеханова
Tyurin. IV@rea. ru
Горшелёва Нина Александровна, аспирант, факультет Экономики и права Место учебы: РЭУ им. Г. В. Плеханова
Митюшина Анастасия Владимировна, аспирант, факультет Экономики и права Место учебы: РЭУ им. Г. В. Плеханова
Аннотация
Задача: настоящая статья призвана рассмотреть актуальные вопросы, связанные с ведением российскими гражданами некоммерческой деятельности в форме садоводства и огородничества, в частности, последние изменения, произошедшие в отечественном законодательстве, регулирующем соответствующую сферу земельных и иных связанных с ними правоотношений, с присущими им достоинствами и недостатками.
Методология: правовой анализ положений Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступающего в юридическую силу с 01 января 2019 г.; сравнение его норм с действующим на сегодняшний день в Российской Федерации правовым порядком регулирования ведения гражданами деятельности в форме садоводства и огородничества.
Выводы: авторы работы указывают на некоторые существенные результаты внедрения новых норм в законодательство -сужение форм деятельности в области садоводства и огородничества; преобразование структуры и компетенции органов управления в организациях в сфере ведения садоводства и огородничества; изменение правового статуса членов таких организаций и условий членства в них; смена модели реализации садоводами и огородниками права на возведение объектов недвижимости и определения их целевой категории и т.д. При этом сравнительно-правовой анализ сопровождается выявлением недостатков и спорных моментов в правовых нормах, начало действия которых только предстоит. Практическое значение: авторы, с одной стороны, приводят обоснование необходимости введения новых законодательных положений с 2019 года, но, с другой стороны, обращают внимание законодателя на проблемы и возможные риски, связанные с принятыми и уже скоро вступающими в силу нововведениями, для дальнейшего их устранения. Оригинальность: данное исследование предназначено для ознакомления с правовыми азами и актуальными тенденциями развития законодательства о ведении садоводства и огородничества, как заинтересованных лиц, имеющих отношение к такой деятельности, ученых, исследующих вопросы отдельных видов землепользования, так и практиков-специалистов, оказывающих юридическое консультирование в данной области.
Ключевые слова: садоводство, огородничество; некоммерческое товарищество; объединение граждан; имущество общего пользования; членские взносы; недвижимость; земельный участок; долевая собственность; собрание членов некоммерческого товарищества; хозяйственная постройка; садовый дом; жилой дом.
REMAINING CONTROVERSIAL PROVISIONS OF THE RUSSIAN LEGISLATION IN THE SPHERE OF GARDENING AND TRUCK FARMING BY CITIZENS FOR THEIR OWN NEEDS
Tyurin Ilya V., Assistant professor of the Civil law disciplines Department Work place: Plekhanov Russian University of Economics
Gorshelyova Nina A., Graduate student of the Economics and Law Faculty Study place: Plekhanov Russian University of Economics
Mityushina Anastasia V., Graduate student of the Economics and Law Faculty Study place: Plekhanov Russian University of Economics
Annotation
Objective: the article intends to consider topical issues related to the conduct of non-commercial activities by Russian citizens in the form of gardening and truck farming, in particular, to consider the latest changes that have occurred in the Russian legislation regulating the relevant sphere of land and other related legal relations, with their inherent advantages and disadvantages.
Methodology: the article provides legal analysis of the provisions of the Federal law of July 29, 2017 № 217-FZ «On the conduct of gardening and truck farming by citizens for their own needs and on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation», which enters into legal force from January 01, 2019; comparison of its norms with the current legal order regulating the conduct of activities by citizens in the form of gardening and truck farming in the Russian Federation is also provided.
Conclusions: the article points to some significant results of the introduction of new rules into the legislation - the narrowing of forms of activity in the field of gardening and truck farming; transformation of the structure and competence of managing bodies in organizations in the field of gardening and truck farming; change of the legal status of members of such organizations and change of the conditions of their membership; change of the realization model of gardeners and truck farmers' right to erect real estate and determine its purpose category, etc. At the same time, the article's comparative legal analysis is accompanied by the identification of shortcomings and controversial issues in the legal norms, the beginning of which is yet to be implemented.
Practical value: the article, on the one hand, provides a rationale for the introduction of new legislative provisions since 2019, but, on the other hand, it draws the attention of the legislator to the problems and possible risks associated with the innovations, adopted and soon coming into force, for their further elimination.
Originality: the article intends to familiarize with the legal basics and current trends in the development of legislation on the conduct of gardening and truck farming, as interested persons related to such activities, scientists studying the issues of certain types of land use, as practitioners providing legal advice in this area.
Keywords: gardening; truck farming; non-commercial partnership; citizens association; common property; membership fees; real estate; land plot; share ownership; assembly of members of a non-commercial partnership; household building; garden cottage; living house.
Одной из главных задач государства является обеспечение надлежащего нормативно-правового регулирования вопросов жизни гражданского общества, в том числе деятельности некоммерческих организаций [8]. Складывающиеся в связи с занятием гражданами садоводством, огородничеством и дачным хозяйством общественные отношения, а также правовой статус юридических лиц, создаваемых для этого гражданами, детально описаны в ныне действующим Федеральном законе от 15 апреля 1998 года №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее - ФЗ №66) [4].
Официальные власти достаточно давно признают определенное несовершенство данного закона, в частности, это подтверждается тем, что в тексте Концепции развития гражданского законодательства РФ [8] он упомянут в числе тех законов, которые явно расходятся в своем содержании с гражданско-правовыми нормами, регулирующими правовой статус юридических лиц. Отдельные специалисты при этом отмечают, что названный закон «отличается низким юридико-техническим уровнем и неэффективен в своем практическом применении» [Бутовецкий, 2014]. Исследователи Воронина Н.П. и Наумова Г.И. в своей научной работе утверждают, что все категории и термины данного закона искусственно заимствованы из ранее действовавших нормативных правовых актов, и такое разнообразие категорий и терминов свидетельствует о непонимании законодателем их сущности [Воронина, Наумова, 2016].
Принятый в 1998 году закон будет юридически значимым до 01 января 2019 года, так как с этого момента начнет действовать Федеральный закон от 29 июля 2017 года №217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - ФЗ №217) [5], который будет регулировать данный вид правоотношений уже по-новому.
ФЗ №66 по своему содержанию коррелирует с нормами сразу нескольких отраслей российского права и регулирует практически весь спектр правоотношений, складывающихся по поводу занятия садоводством, огородничеством и дачным
хозяйством, по поводу учреждения садоводческих, огороднических и дачных юридических лиц и реализации их правоспособности.
Действующий федеральный закон распространяет юридическую силу своих положений на все типы садоводческих, огороднических и дачных организаций, возникших/могущих возникнуть на территории РФ. П. 1 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) [2] провозглашает, что любые некоммерческие организации не ставят перед собой получение прибыли как главную цель деятельности, а также не распределяют прибыль, если она была ими получена, между участниками юридического лица.
Граждане, согласно положениям данного закона, вправе учреждать садоводческие, огороднические или дачные организации в следующих организационно-правовых формах: некоммерческие товарищества; потребительские кооперативы; некоммерческие партнерства. Эти организации правоспособны заниматься только той деятельностью, для которой они учреждены, что распространяется и на предпринимательство от их лица и в их пользу. Каждый гражданин не обязан вступать в соответствующую некоммерческую организацию для реализации возможности вести садоводство, огородничество или дачное хозяйство, поскольку он может делать это единолично. Юридические лица, созданные в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства, вправе объединяться, порождая новые некоммерческие организации в форме ассоциаций/союзов.
Согласно ст. 16 ФЗ №66 садоводческая, огородническая либо дачная организация образовывается по инициативе группы граждан, в том числе, путем реорганизации уже существующего юридического лица. Заявленное в инициативном решении минимальное количество участников этой организации не может быть менее трех физических лиц. Устав организации, как ее основной учредительный документ, утверждается на общем собрании учредителей создаваемого юридического лица.
Ст. 20 указанного закона относит к управленческим органам рассматриваемых в настоящей работе типов некоммерческих организаций:
- общее собрание участников (членов);
- правление организации;
- председателя данного правления.
Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равно как и органы местного самоуправления, учрежденные ими организации управомочены оказывать меры поддержки по развитию садоводческой, огороднической и дачной форм хозяйствования, если такие меры прямо указаны в федеральном законодательстве. К сожалению, при этом в законе совсем не указывается, какие именно публично образованные организации могут осуществлять такую поддержку. Подобно ее учреждению, реорганизация или ликвидация некоммерческой организации граждан происходит как следствие исключительно проявленной инициативы участников, подтвержденной на их общем собрании, если это не противоречит гражданскому законодательству.
ФЗ №66 на сегодняшний момент четко разделяет правомерные и неправомерные виды деятельности членов садоводческих, огороднических и дачных организаций. Так, по ст. 47 этого закона к любому члену некоммерческой организации граждан может быть применена мера административной ответственности в форме вынесения предупреждения или наложения штрафа за нарушение этим членом норм экологического, градостроительного или противопожарного законодательства при условии, что оно было совершено им в границах территории, занятой садоводческой, огороднической либо дачной некоммерческой организацией. В дополнение к этому участник организации может быть лишен своих вещных прав (права собственности; права пожизненного наследуемого владения; права постоянного (бессрочного) пользования; права срочного пользования; права аренды) в отношении земельного участка, если будет выявлено и доказано умышленное, в том числе, систематическое, нарушение им положений российского земельного законодательства.
Помимо вышесказанного, в ст. 49 действующего федерального закона установлено препятствие незаконной публичной деятельности в связи с организацией садоводческого, огороднического или дачного хозяйства граждан. В частности, лица, замещающие должности в органах государственной власти или местного самоуправления, могут быть наказаны по трудовому, гражданскому, административному и/или уголовному законодательству, если будет установлено, что они не исполняют либо недолжным образом исполняют свои законные обязанности в связи с садоводческой, огороднической или дачной деятельностью граждан. К таким обязанностям можно отнести, например, предусмотренное в нормах административного законодательства РФ проведение противопожарных мероприятий, мероприятий по улучшению санитарной и экологической обстановки в местах, где граждане занимаются своей некоммерческой деятельностью, означенной выше.
Новый закон, вступающий в силу с 2019 года, не содержит в отличие от предшественника никаких статей, в том числе, отсылочных, об ответственности в интересующей нас сфере деятельности ни для граждан, ни для должностных лиц, что некоторым образом снижает его комплексный характер правового регулирования.
ФЗ_№217 в качестве предмета своего регулирования уста-навливает_отношения, складывающиеся по поводу занятия
садоводческой и огороднической деятельностью для удовлетворения индивидуальных потребностей. Закон, в дополнение к ГК РФ, раскрывает аспекты правового статуса некоммерческих юридических лиц, учреждаемых в целях ведения садоводства и огородничества.
Как известно, необходимым признаком ведения садоводства и огородничества является наличие земельного участка, на определенном вещном праве. Ст. 3 ФЗ №217 определяет понятие «садовый земельный участок», основными целями использования которого являются отдых и земледелие для удовлетворения индивидуальных потребностей с возможностью возведения ряда объектов недвижимости на таком участке (садовых и жилых домов, хозяйственных построек, гаражей). К садовым домам, в свою очередь, законодатель относит здания, использующиеся сезонно, и которые предназначены для удовлетворения гражданами личных потребностей, возникающих в периоды, пока они в этих зданиях проживают. Понятие «садовый дом» является принципиально новым по сравнению, например, с раннее введенным понятием хозяйственного строения, упоминаемым в ст. 1 ныне действующего ФЗ №66, однако, не раскрываемым там должным образом. Закон 2017 года рассматривает хозяйственные строения как возводимые постоянные или временные объекты, необходимые для удовлетворения гражданами личных потребностей, к которым можно отнести сараи, бани, парники и др.
ФЗ №217 в ст. 3 также предусмотрены понятия огородного земельного участка и участка общего назначения. Особенности огородного земельного участка заключаются в том, что на его территории невозможно размещение любых жилых строений либо хозяйственных построек капитального характера, чье использование не связано с огородничеством. К земельным участкам общего назначения относятся те, что являются имуществом общего пользования всего объединения граждан, т.е. расположены в границах территории ведения всеми гражданами-членами объединения, созданного для садоводства или огородничества в целях удовлетворения собственных нужд. Существование такого имущества должно быть предусмотрено землеустроительными документами и предназначено для совместной эксплуатации лицами, имеющими вещные права на земельные участки, находящиеся на территории садоводческой или огороднической форм хозяйствования граждан. При этом земельные участки общего назначения не предназначены для размещения на них другого имущества общего пользования.
Новый закон предоставляет право на учреждение садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ (далее - СНТ и ОНТ соответственно) как единственно возможных видов юридических лиц в рассматриваемой нами сфере исключительно собственникам садовых земельных участков или огородных земельных участков, как являющимся таковыми, так и собирающимся ими стать. Несмотря на то, что по общему правилу, закрепленному в п. 3 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) [3], предоставление земельных участков регулируется гражданским законодательством, в данном случае будет применяться только специальная норма, указанная в земельном законодательстве. Гражданам предоставляется прав учредить не более одного СНТ или ОНТ для эксплуатации имущества общего пользования, находящегося на территории ведения гражданами своего хозяйства. Иными словами, право на выбор возможных организационно-правовых форм и доступ к такому праву для граждан, если они
не планируют становиться или оставаться собственниками, в будущем были существенно сужены законодателем.
СНТ или ОНТ представляет собой разновидность не товарищества для совместной хозяйственной деятельности, как это может показаться на первый взгляд, а товарищества собственников недвижимости. По смыслу ст. 123.12 ГК РФ под товариществом собственников недвижимости понимается такое объединение собственников соответствующих объектов, которое они по своей воле учредили для коллективной реализации вещных правомочий в отношении общего имущества или для достижения иных целей, если они не противоречат законодательству.
По действующему в настоящее время законодательству юридические лица, учрежденные для занятия садоводческой, огороднической или дачной деятельностью, могут быть представлены в одной из предложенных форм:
1. Некоммерческие товарищества;
2. Потребительские кооперативы;
3. Некоммерческие партнерства.
С января 2019 года физическим лицам можно будет выбрать только из двух форм юридических лиц при их создании: СНТ или ОНТ. Возникший вопрос о применении обратной силы закона к учрежденным до этой даты организациям для ведения дачного хозяйства решен законодателем путем их отнесения к разряду СНТ.
Таким образом, одним из принципиальных новшеств, введенных ФЗ №217, является выведение из правового поля РФ термина «дачное хозяйство». Однако это не значит, что в границах СНТ нельзя будет заниматься деятельностью, по сути, являющейся сегодня дачной (в первую очередь, подразумеваются отдых и застройка объектами для проживания), в то время, как огородничество будет исключать подобную активность для лиц хотя бы потому, что им запрещено возводить какие бы то ни было объекты жилого характера.
Дуализм закона 2017 года заключается в том, что садовый дом не всегда может быть жилым просто по факту своего возведения. Садовый дом может быть расценен в качестве жилого, равно как и жилой дом можно отнести к садовым, для обеспечения чего Правительство РФ издает соответствующий регламентирующий нормативный акт. В данном законе не уточняется, что конкретно необходимо сделать гражданину для того, чтобы его дом был признан жилым, лишь говорится о том, что порядок должен быть определен Правительством РФ. Постановление, которое бы регулировало данный вопрос, на сегодняшний момент еще не принято. Представляется необходимым внести хотя бы в части базовых норм процедуру перевода домов из одной категории в другую в ФЗ №217, так как это бы сразу внесло ясность для собственников земельных участков, поскольку указанная процедура перевода никак не описывается в земельном законодательстве.
В настоящий момент перевод садового дома в категорию жилого и обратно реализуется в порядке, установленном Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 года №13-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева» [7]. В данном акте Конституционный Суд РФ постановил признать абз. 2 ст. 1 ФЗ №66 не соответствующим Конституции РФ Ш, а именно ее ч. 1 ст. 27 и ч. 3 ст. 55 в той части, в какой законом запрещена регистрация граждан по месту жительства
в собственных домах, подходящих для постоянного в них проживания и построенных на садовых земельных участках.
В свою очередь, ч. 1 ст. 27 Конституции РФ гласит о том, что каждое законно находящееся на территории России лицо имеет право свободно перемещаться, а также выбирать место своих пребывания и жительства. В ч. 3 ст. 55 Конституции говорится о том, что права гражданина могут претерпевать ограничения со стороны закона только тогда, когда это требуется для охраны конституционных основ, нравственности, здоровья, прав и законных интересов населения, обеспечения национальных обороны и безопасности. Поэтому ранее существовавшее ограничение в переводе дома в жилую категорию является надуманным.
Также в ст. 23 ФЗ №217 есть нормативное указание о том, что возведение домов и иных строений в границах СНТ допускается, если соответствующие участки были включены в состав территориальных зон, возможность строительства в пределах которых проистекает из положений утвержденных градостроительных регламентов. Зонирование во многом определяется тем, что участки, входящие в территорию СНТ или ОНТ, образуются только из двух категорий земель: населенных пунктов либо сельскохозяйственного назначения. Уточним, что по тексту ст. 83 ЗК РФ к землям населенных пунктов относятся земли, которые задействованы для непосредственной застройки и дальнейшего развития населенных пунктов. К землям же сельскохозяйственного назначения, как это провозглашает ст. 77 ЗК РФ, отнесены земли за пределами населенных пунктов, отведенные под нужды сельского хозяйства. Ради справедливости заметим, что установление границ земель СНТ или ОНТ не делает занятую ими территорию самостоятельным населенным пунктом по умолчанию. Самое здесь важное то, что ФЗ №217 не только не ставит под вопрос законное строительство домов и иных строений в большинстве случаев, но и сохраняет возможность получения так называемой «прописки» в жилых домах для их собственников.
В связи с такими нововведения, как нам представляется, все же могут возникнуть некоторые проблемы правоприменительного характера для граждан. Отнесение садового дома к жилой категории (пусть и без оформления регистрации физического лица по месту его нахождения) вполне может привести к таким юридическим последствиям, как возможность принудительного прекращения договоров социального найма с лицами, у которых уже имеется жилье в виде названных загородных домов. Также лица, проживающие в СНТ, могут по такой логике терять право на участие в очереди по приобретению жилых помещений, поскольку они в них вроде как уже не нуждаются.
СНТ и ОНТ, если говорить о целях их деятельности, образуются, согласно ст. 7 ФЗ №217, для реализации вещных правомочий участников в отношении общего имущества, неважно в собственности оно находится или в пользовании. Необходимо отметить, что такие товарищества могут создаваться для достижения любых других целей, не запрещенных законом. Здесь среди них перечислим: создание оптимальных условий для садоводческой и огороднической деятельности; содействие освоению земельных участков, находящихся в пределах СНТ или ОНТ; организация взаимодействия участников СНТ или ОНТ между собой и с другими субъектами.
В соответствии со ст. 9 вышеуказанного закона товарищества могут учреждаться не только за счет частных земельных участков, но и на базе участков, находящихся в публичной собствен-
ности. Единственное условие, которое ставит тут закон, - земельные участки должны быть либо садовыми, либо огородными по своему предназначению. В связи с этим в ФЗ №217 нами наблюдается некоторая недомолвка касательно гарантий быстрого перехода в частную собственность земель государства/муниципальных образований, чтобы участниками СНТ или ОНТ становились исключительно физические лица-собственники, ведь публичные образования в этих товариществах не участвуют.
ФЗ №217 содержит значимую диспозитивную новеллу, позволяющую заниматься садоводством или огородничеством в границах СНТ или ОНТ, без вступления в члены такого товарищества. Для этого достаточно лишь иметь вещные права на земельный участок на соответствующей территории.
Законом 2017 года установлено, что минимальное количество членов товарищества равно семи. При несоблюдении законных параметров численности членов СНТ/ОНТ юридическое лицо может быть ликвидировано в судебном порядке. Круг истцов здесь достаточно велик и определяется по территориальному признаку: органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; правообладатели земельных участков в границах товарищества. Закон не поясняет, должен ли при этом истец-правообладатель быть членом СНТ или ОНТ. Последнее представляется необходимым уточнить, в частности, за счет введения положения о том, что правом инициировать ликвидацию объединения обладает в отдельных случаях и гражданин, не являющийся его участником, однако, по незаконным соображениям не включенный в состав его членов или исключенный из них.
Во всяком случае, тесная связь между правами членов и нечленов товариществ подчеркивается в новом законе в отдельных статьях. Так, согласно ст. 28 ФЗ №217 ликвидация СНТ или ОНТ как субъекта правоотношений предполагает, что у нечленов права на общее имущество, передаваемое частями пропорционально площади владений на территории, занятой товариществом до его ликвидации, собственникам участков, абсолютно те же, что и у членов. Впрочем, на объекты недвижимости в собственности товарищества, которые остались у него после удовлетворения требований всех кредиторов, данное равенство прав не распространяется.
Высшим органом товарищества по ФЗ №217 является общее собрание участников. Его решения будут правомочны только в случаях, если на собрание пришло более половины граждан-участников. Еще одним коллегиальным органом управления СНТ/ОНТ является его правление (подотчетное общему собранию), все решения которого ставятся на открытое голосование и принимаются после поддержки их простым большинством голосов членов правления. Дабы избежать тотальной реконструкции системы управления в существующих товариществах, законодатель позволил функционировать уже созданным по прежнему законодательству их органам управления, но частично изменил правовой статус таких органов.
Во-первых, председатель объединения теперь выступает самостоятельным должностным лицом, тогда как раньше он только возглавлял правление некоммерческого объединения граждан.
Во-вторых, для правления, выступающего в качестве постоянного управленческого органа, введен минимальный предел численности членов - не менее трех человек, и максимальный предел - не более 5% от числа всех участников объединения. Это, с одной стороны, создает определенное удобство в обес-
печении подконтрольности самого правления членам товарищества, а, с другой, позволяет адаптировать сумму членских взносов, отведенных на содержание правления, к изменчивости количества участников объединения.
В-третьих, в ст. 29 ФЗ №217 предусмотрено обязательное образование нового субъекта управления - ревизионной комиссии или должности ревизора СНТ/ОНТ, подчиняющихся общему собранию участников и уполномоченных контролировать всю финансово-хозяйственную деятельностью товарищества и его структур.
В-четвертых, все органы управления товарищества теперь могут избираться его участниками на срок до пяти лет, а не на два года максимум, что было установлено на оставшийся период времени до 01 января 2019 года.
В ФЗ №217 понятие «взнос» раскрывается достаточно обтекаемо, как денежные средства, вносимые гражданами-участниками СНТ или ОНТ. Собранные денежные средства вносятся на специальный счет, открытый товариществом в кредитной организации, и в дальнейшем могут быть использованы только в целях и в порядке, не воспрещенных законодательно и/или в уставе самого объединения. Ныне действующий ФЗ №66 не содержит обобщающего определения взносов, в его ст. 1 даны лишь отдельные понятия различных видов взносов, также в нем не систематизирована сама система взносов, что несколько затрудняет понимание прав и обязанностей участников товарищества в данном вопросе.
Тем не менее, не следует считать ограниченность целей взимания и расходования средств взносов по ФЗ №217 лишь законом и уставом их полной диспозитивностью установления, так как ч. 1, 5 и 6 ст. 14 содержат закрытые перечни. Это представляется несколько некорректным, так как при таком подходе упоминание иных групп взносов в уставе СНТ/ОНТ будет выходить за рамки названных перечней. В то же время расходование средств на любые мероприятия, утвержденные общим собранием, в законе наоборот не конкретизируется, поэтому есть риски того, что число видов и суммы целевых взносов могут разрастаться без возможности надежно оценить их целесообразность (ревизионные субъекты объединения не проверяют решения общего собрания, а только исполнительных структур).
Стоит отметить, что предстоящее начало действия нового федерального закона, сделает лиц, не являющихся участниками СНТ/ОНТ, обязанными осуществлять взносы. Порядок уплаты взносов будет аналогичным установленному для участников товарищества, и он так же определяется уставом этого юридического лица. Взносы осуществляются не-членами только для приобретения, создания или содержания общего имущества, для любых видов ремонта общих объектов недвижимости на территории ведения гражданами садоводства или огородничества.
Кроме того, указанная выше категория плательщиков будет уплачивать взносы за оказанные услуги и выполненные работы (например, обеспечение уличным освещением или водопроводом) со стороны СНТ/ОНТ при управлении им общим имуществом. Причем, на наш взгляд, нарекание вызывает безальтернативность таких платежей, усугубляющая отсутствие диспозитивности выбора, платить не-члену взносы или нет, ведь по ст. 24 ФЗ №217 управление общим имуществом на территории товарищества может осуществлять только оно само. Неукоснительной составляющей устава каждого объединения является описание института ответственности участни-
ков товарищества за неисполнение ими обязанностей по совершению взносов, а также лиц, не являющихся участниками, но при этом осуществляющих взносы.
Общее собрание членов товарищества уполномочено принудительно прекращать членство физического лица в объединении, если имела место неуплата взносов в течение более чем двухмесячного отрезка времени с момента принятия платежной обязанности за исключением случаев, когда устав товарищества предусматривает более длительный период для оплаты. Обратим внимание на то, что утрата членства не аннулирует возникновение платежной обязанности по отдельным взносам в будущем. Наравне с этим, есть и некоторые иные общие условия в отношении внесения платы членами и нечленами, например, платеж должен совершаться не более раза в месяц.
Возвращаясь к характеристике взносов в целом, можно отметить, что ст. 14 ФЗ №217 выделяет только членские и целевые взносы, что намного меньше сегодняшней, достаточно пестрой картины взносов в ФЗ №66 (вступительные, членские, целевые, паевые и дополнительные).
Использование членских взносов по новому закону имеет жесткие ограничения по целям. Так, членские взносы могут использоваться на: содержание общего имущества, как собственного, так и арендуемого; оплату поставок в рамках договоров тепло-, электро-, водо- и газоснабжения; оплату услуг по вывозу, хранению и утилизации коммунальных отходов и т.д. Все цели взносов четко устанавливаются исключительно ст. 14 ФЗ №217. По действующему же ФЗ №66 цели всех видов взносов в самом общем виде закреплены в ст. 1, что не может не допускать их расширительное толкование при необходимости. Актуальным до сих пор остается вопрос, где может быть найден компромисс между негибким и исчерпывающим набором целей взносов и перечнем, который позволяет модифицировать общие цели взносов в более конкретные в тех или иных законных интересах товарищества.
ФЗ №217 закрепляет, что целевые взносы, подобно членским, направляются участниками СНТ/ОНТ на единый расчетный счет по решению общего собрания о сроках и размерах таких платежей. Расходование средств целевых взносов может быть связано с: документационной работой, направленной на расширение территории объединения за счет публичных земель и на территориальное планирование; кадастровой деятельностью в отношении земельных участков и прочих объектов недвижимости, расположенных на территории объединения. Также сюда относится возможное использование взносов для управления общим имуществом СНТ или ОНТ, для проведения мероприятий, если их одобрило общее собрание товарищества своим решением.
Уставом товарищества может быть предусмотрено, что размер взносов не является одинаковым для всех. Он может отличаться для ряда участников СНТ или ОНТ, если использование ими общего имущества происходит чаще или реже чем у остальных. Данное отличие объема использования по закону зависит от ряда факторов: размера земельного участка члена объединения; общей площади капитальных объектов, возведенных на участке; размера доли в праве общей собственности на земельный участок и привязанные к нему капитальные объекты. Грубо говоря, собственник большего объема имущества будет вынужден платить больше сумм взносов, хотя, с нашей точки зрения, такая упрощенная зависимость не всегда является очевидной и легко доказуемой.
Аналогично положениям ФЗ №66, с 2019 года садоводству и огородничеству как сравнительно распространенным видам деятельности граждан будет оказываться государственная и муниципальная поддержка в силу общественной важности и предпочтительности таких форм хозяйствования. По логике ст. 26 ФЗ №217 органы власти вправе осуществлять публичную финансовую поддержку садоводческой и огороднической деятельности за счет средств бюджетов соответствующих уровней. Однако, к сожалению, никакой конкретики, кроме того, что могут выделяться средства из бюджета РФ, про федеральную поддержку в указанной статье не представлено.
Субъекты РФ и муниципальные образования могут учреждать в числе своих органов власти структуры, на которые возложено обеспечение проведения региональной / муниципальной политики в целях поддержки садоводческого и огороднического хозяйства. В практическом ключе органы региональной и муниципальной власти уполномочиваются принимать государственные и муниципальные программы поддержки, в том числе, содержащие направления и объемы инвестирования деятельности СНТ и ОНТ.
В соответствии с уже упомянутой выше статьей ФЗ №217 созданные органы власти могут популяризовывать ведение садоводства и огородничества среди населения. Они упра-вомочены организовывать тепло-, электро-, водо- и газоснабжение для нужд объединений, бесплатно поставлять им твердое и иное топливо, оплачивать услуги по ведению комплексной кадастровой деятельности, что, безусловно, снижает размеры расходов, перекладываемых как бремя взносов на участников товариществ.
Действующий закон также предусматривает поддержку садоводства и огородничества, но формы осуществления поддержки здесь совсем иные. Так, статья 35 ФЗ №66 предусматривает для органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления реализацию таких форм поддержки, как: введение должностей специалистов по вопросам развития садоводческого, огороднического, дачного и личного подсобного хозяйства; поставка семян и посадочного материала для выращивания сельскохозяйственных растений; снабжение некоммерческих объединений граждан удобрениями и средствами фитосанитарной защиты.
Определенным и пока еще сохраняющимся достоинством этой же статьи считаем закрепление в ней относительно гарантированных долей финансового участия органов региональной исполнительной власти и местного самоуправления при формировании денежных фондов товариществ и иных объединений граждан. К примеру, публичная власть может участвовать в аккумуляции средств фондов взаимного кредитования в размере до половины от всей суммы взносов участников либо в аккумуляции средств фондов проката вещей, необходимых для капитального строительства и возделывания земельных участков (строительная и сельскохозяйственная техника, инструменты и др.) в размере половины всех взносов. В законе 2017 года такие точные параметры финансирования публичные образования на себя не вправе принимать, хотя им и не воспрещается это делать. Представляется, что каждому субъекту власти будет позволено исходить из целесообразности его бюджетных возможностей при оказании поддержки СНТ и ОНТ.
Заслуживающим внимания новшеством ФЗ №217 можно считать принципиально новую форму поддержки, закрепленную в п. 6 ч. 3 ст. 26. Она предполагает, что по инициативе
СНТ/ОНТ или его отдельных участников-собственников общего имущества данное имущество может безвозмездно переходить в региональную или муниципальную собственность. С одной стороны, это выглядит как вполне нормальный правовой механизм избавления от имущества, содержание которого стало обременительным для членов товарищества. С другой стороны, правила такого перехода права собственности каждый субъект РФ устанавливает сам, поэтому отсутствие минимального набора федеральных процедурных положений в этой сфере может привести к появлению порочных схем, например, когда таким способом будет подменяться изъятие для публичных нужд в целях экономии бюджетных средств на компенсациях стоимости изымаемого.
И в старом, и в новом законах встречаются сходные нормы о том, что публичными субъектами может также оказываться поддержка садоводству и огородничеству в иных формах. Однако по ФЗ №217 это касается только органов власти регионального и муниципального уровней и форм поддержки, прямо предусмотренных законодательством, что, на наш взгляд, значительно сузило формулировку из ФЗ №66 не в лучшую сторону.
Органы российской государственной власти и местного самоуправления, принимая решения градостроительного и/или природоохранного характера, должны учитывать мнение правообладателей участков на территории СНТ и ОНТ, когда эти решения могут затронуть законные интересы последних. Мнение граждан выражается путем проведения обсуждений на общественных слушаниях. Однако на вопросы, где именно в отечественном законодательстве должен быть закреплен порядок проведения этих слушаний, может ли это быть регламентировано на уровне регионального и/или муниципального законодательства, пока законодатель точных ответов не дал. В частности, при изучении соответствующего законодательства становится понятно, что учет мнения садоводов и огородников не относится к предметной области общественных обсуждений при предварительной оценке воздействия на окружающую среду и никак не отражен в Федеральном законе от 23 ноября 1995 года №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [6].
Таким образом, ФЗ №217 вносит достаточно существенные изменения в механизм регулирования рассмотренной нами сферы правоотношений по сравнению с ныне действующим законом. Но, помимо этого, в новом акте существуют и спорным образом нормативно урегулированные (или вовсе не урегулированные) моменты, на которые снова следует обратить внимание законодателю. Представляется необходимым дополнить и более точно сформулировать некоторые статьи нового закона, чтобы внести ясность для соответствующих категорий землепользователей, поскольку это предотвратит возможное появление затруднений у них при реализации на практике норм ФЗ №217.
Учитывая то обстоятельство, что до введения в действие норм нового федерального закона в полном объеме осталось совсем немного времени, а никаких крупных и существенных изменений в текст этого закона так и не было внесено за более чем год, прошедший с момента его принятия, актуальность внесения дополнительных поправок в ФЗ №217 неуклонно возрастает.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 86,6%.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года №6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 года №7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 года №2-ФКЗ, от 21 июля 2014 года №11-ФКЗ) / Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, №31, ст. 4398.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года №51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) / Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, №32, ст. 3301.
3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года №136-ФЗ (ред. от 03.08.2018) / Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, №44, ст. 4147.
4. Федеральный закон от 15 апреля 1998 года №66-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» / Собрание законодательства РФ, 20.04.1998, №16, ст. 1801.
5. Федеральный закон от 29 июля 2017 года №217-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / Собрание законодательства РФ, 31.07.2017, №31 (Часть I), ст. 4766.
6. Федеральный закон от 23 ноября 1995 года №174-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об экологической экспертизе» / Собрание законодательства РФ, 27.11.1995, №48, ст. 4556.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 года №13-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева» / Собрание законодательства РФ, 04.07.2011, №27, ст. 3991.
8. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07 октября 2009 года) / Вестник ВАС РФ, №11, ноябрь, 2009.
9. Бутовецкий А.И. Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества как собственники недвижимости (новеллы Гражданского кодекса Российской Федерации) // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2014. №4. С. 90-100.
10. Воронина Н.П., Наумова Г.И. К вопросу об организационно-правовой форме садоводства, огородничества и дачного строительства // Актуальные проблемы экономики и права. 2016. №1. С. 124- 132.
РЕЦЕНЗИЯ
Представленная работа затрагивает достаточно актуальную и во многом недостаточно изученную на текущий момент тему, связанную с ведением российскими гражданами некоммерческой деятельности в форме садоводства и огородничества в условиях принятия последних изменений в отечественное законодательство, регулирующее соответствующую сферу земельных и иных связанных с ними правоотношений.
В своем исследовании авторы рассматривают положения Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», устанавливающего принципиально новый порядок регулирования ведения гражданами деятельности в форме садоводства и огородничества. Помимо этого, проводится последовательный сравнительно-правовой анализ ряда норм нового закона и действующего в настоящее время Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных «некоммерческих объединениях граждан».
В работе авторы также обращают внимание на значительное преобразование следующих правовых институтов: структуры и компетенции органов управления некоммерческими организациями в сфере ведения садоводства и огородничества; статуса членов таких организаций и условий членства в них; создания фондов денежных средств этих организаций из членских взносов и дальнейшего направления их расходования. Наряду с этим, раскрыты аспекты правовых механизмов использования гражданами - садоводами и огородниками земельных участков для возведения объектов недвижимости, равно как и механизмов определения целевой категории таких объектов. Указывается на сохраняющееся наличие определенных недостатков в некоторых положениях нового федерального закона.
Статья Тюрина И.В., Горшелевой Н.А., Митюшиной А.В. «Правовой анализ последних изменений законодательства в сфере ведения гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд» является обстоятельным правовым исследованием, предназначена для широкого круга читателей и отвечает основным требованиям, предъявляемым при публикации работ в рецензируемых научных журналах. Заместитель заведующего кафедрой гражданско-правовых дисциплин по научной и кадровой работе, канд. юрид. наук, доцент
Баланюк Л.Л.
