CC BY
23IfHS^US змъекъ
О. Г. Федорова
Деятельность правительственных комиссий и судьба законопроектов по общественному призрению в Российской империи в конце XIX-началеХХвв.
Вряд ли можно оспорить тезис о том, что исторический опыт общественного призрения, накопленный в России на рубеже Х1Х-ХХ веков до конца переосмыслен в наши дни и адаптирован к современным реалиям. Как показало специальное исследование этой проблемы, даже такой крупный специалист по истории социального попечения в России в конце XIX века как И.П.Павлова полагала, что употребление термина «бедность» весьма некорректно для научной литературы и официальных документов, так как оно относится по её мнению к относительным, а не конкретным понятиям11. Мы и раньше обращали внимание на опасность такого подхода, особенно когда это касалось оценок реального уровня доходов и качества жизни населения вообще и отдельных его категорий, в частности12.
Но не только другие, но и упомянутая И.П.Павлова в тоже время довольно точно констатировали, что в императорской России специального социального законодательства, как это принято считать сейчас, не существовало. Однако это не означало, что не было законодательных актов, регулирующих эту сферу общественной жизнедеятельности13. Главным правовым документом, регулирующим все аспекты общественного призрения бедных в этот период являлся «Устав общественного призрения»14. Его нормы были частично закреплены в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях», Законе от 14 июля 1905г. «Об обязательном призрении престарелых, немощных и неизлечимых, не имеющих средств к существованию» и «Временных правилах по выдаче пособий» и др.15.
11 Павлова И.П. Организационные и правовые основы социального попечения в России на рубеже XIX-XX веков. Монография. СПб., 2003. С. 10.
12 Федорова О.Г. Реформы 90-х годов и детская бедность в России// История государства и права. 2006. №10. С. 3-4.
13 Ширяева C.B. Институт призрения бедных дореволюционной России (историко-правовой аспект). Дис.... канд. юр. наук. СПб., 1999. С. 150.
14 Свод законов Российской империи. T. XIII. Кн. II. 1892г. Ст. 441.
15 Сборник циркуляров и инструкций министерства внутренних дел. Т.6. СПб., 1857; Положение о губернских и уездных земских учреждениях// ПСЗ, собр.второе. T. XXXIX, отделение первое, №40457; Закон от 14 июля 1905г. «Об обязательном призрении престарелых, немощных и неизлечимых, не имеющих средств к существованию»// Журнал министерства юстиции. 1907. Янв.; Временные правила по выдаче пособий. Одесса. 1896 и др.
Историко-правовой анализ этих законодательных и иных нормативно-правовых актов свидетельствует, что уже к началу XX в. и земские учреждения, и город, и полиция, и сословные общества - все занимались призрением, но границы их компетенции не были четко определены. В законах и положениях по этим вопросам присутствовали элементы несогласованности и противоречивости16.
Однако под давлением как внутренних, так и внешних обстоятельств (особенно после введения в Германии правительством О.Бисмарка ряда социальных законов)17, правительство вынуждено было вынести на обсуждение вопрос о социальном законодательстве в практику созданных им специальных комиссий по проблемам общественного призрения18. По разным причинам меняющиеся составы комиссий с конца XIX в. и практически до 1910г. привлекли для выработки соответствующих законопроектов известных в те годы деятелей благотворительного дела в России К.К.Грота, В.И.Герье, Е.Д. Максимова, О.О. Буксгевдена, П.И.Георгиевского и др. О характере и содержании поднимаемых на них проблем можно было судить из публикаций и монографий, подготовленных ими19.
Из обзора этих и других работ видно, что законодательные комиссии в своей деятельности сталкивались с многочисленными трудностями. В совокупности их можно было свести к следующему.
Во-первых, коронной администрацией разработанные законопроекты воспринимались как чрезвычайно «либеральные», противоречащие духу самодержавного патернализма.
Во-вторых, предлагаемая в них концепция общественного призрения не соответствовала общей природе политико-правовых институтов страны и политико-правовым идеям, господствующим в России во второй половине XIX столетия.
В-третьих, юридические проекты подвергались экспертизе, главным образом, со стороны Министерства внутренних дел, которое само и отвечало за постановку всего дела общественного призрения в стране, и им же часто отклоняемые по соображениям «общественно-
16- Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901. С. 250; Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (ХУШ-начало XX в.): В 2Т. - 2-е изд., испр. СПб., Т.2. С. 97.
17 Зиновьева С.Н. Государственная власть и благотворительность// Общество и власть: Материалы Всероссийской научной конференции. СПб., 2004. С. 3-7.
18 Исаков Н.В. По вопросу об отношении государства к общественному призрению. М„ 1894. С. 49-51.
19 Буксгевден О.О. О совместной деятельности общественного призрения и организованной частной благотворительности. М., 1894; Георгиевский П.И. Организация частной благотворительности. СПб., 1897; Он же. Призрение бедных и благотворительность. СПб., 1894; Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1893; Максимов Е. Законодательные вопросы попечения о нуждающихся. СПб., 1907 идр.
Ц'ЧВ'ЯиВ змъекъ
го спокойствия» Другие учреждения к экспертизе не привлекались и повлиять на содержание проектов не могли.
В-четвёртых, большинство земских учреждений и бессословных Комитетов видело себя в роли спасителей бедных и едва ли не единственными органами борьбы с «язвами общественной жизни и порядков». Разумеется, такая их амбициозная позиция не могла не быть ареной острой идейной борьбы, дискуссии вокруг государственно-правовых концепций, в которой приняли участие различные представители демократических и либеральных кругов русского общества.
Понятно, что ни один из разработанных правительственными комиссиями законопроектов не стал предметом обсуждения ни правящим Двором, ни Государственным советом, хотя власть и сама была недовольна имеющимися «законами о бедных», особенно по сравнению с быстро развивающимся социальным законодательством Запада20. Правда, немногие исследователи признавали тот факт, что главная причина отторжения законопроектов заключалась в отсутствии у государства средств для обязательного государственного призрения определенных им категорий нуждающихся21.
Вместе с этим в разработанных с конца XIX в. и вплоть до 1910 г. законопроектах по общественному призрению были изложены весьма ценные идеи и предложения, реализация которых сулила заметные плоды снижения социальной напряженности в обществе и которые не «покушались» на «незыблемые основы самодержавия», как это было принято считать в консервативной среде.
Так, в проекте «Свода положений комиссии по общим вопросам об организации призрения бедных» (1893 г.), подготовленном группой под руководством К.К.Грота, более чётко чем ранее, определялись категории граждан, имеющих право на государственное призрение, предлагалась весьма эффективная структура руководящих и исполнительных органов призрения, определялся порядок бюджетного финансирования нужд призреваемых и др. Важно подметить, что в случае реализации данного законопроекта, государство признавало бы за собой обязательность призрения широких слоёв населения, что в действительности было на тот период утопичной идеей.
Более острожным в проектировании государственных обязанностей выглядел проект под руководством В.И. Герье «Положение о
20 Зиммель И.Е. Современная филантропия Европы и Америки. СПб., 1856; Виркау К. Борьба с нищенством в России и за границей. СПб., 1907; Ашрот П.Ф. О призрении бедных в Англии. СПб., 1901; Безменова К. Благотворительность в Париже. СПб., 1897; Ивановский В.В. Учебник административного права. Казань, 1907; Мюнстерберг Э. Призрение бедных. СПб., 1900 и др.
21 Павлова И.П. Указ. соч. С. 18; Иванова Н.М. Милосердие и благотворительность в годы первой мировой войны 1914-1917гг. (на материалах Петрограда). Автореф. дисс. канд. ист. наук. СПб., 2002. С. 18 и др.
попечительствах общественного призрения» с приложением «Свода общих оснований для проекта об общественном призрении» (1897 г.). Признавая, что у государства отсутствуют необходимые для широкой поддержки всех нуждающихся средства, разработчики проекта предлагали некую «переходную, смешанную модель» общественного призрения, которую видимо следовало назвать «призрение всем миром». Несмотря на попытки через данный законопроект привлечь к поддержке бедных частный капитал, общество и церковь, решить имеющиеся проблемы призреваемых было бы не реально. Кстати, в законопроекте вполне по силам определялись возможные функции государства в этом деле, но и они оказались царскому правительству «не по-карману».
К.К. Грот предлагая повторно в 1897 г. «Проект оснований положения об общественном призрении» пытался учесть все недостатки прежних законопроектов, а также характер общественных и социально-экономических перемен, произошедших в конце XIX столетия в России. Признавая сословность попечения, он тем не менее обосновывал категории нуждающихся, определённых законом в числе призреваемых государством. Автор «моделируя» различные жизненные ситуации пытался сформулировать некий универсальный подход или концепцию измерения бедности и определения её нижней черты для тогдашнего российского общества.
Однако этот и предшествующие проекты были схожи в том, что оказание помощи остронуждающимся в ней гражданам предполагалось возложить на их родственников и сословные общины и лишь в исключительных случаях привлечь государство.
С незначительными по тем временам новеллами увидел свет и законопроект одного из Департаментов МВД «Проект об изменениях и дополнениях устава общественного призрения» (1898 г.), по-существу закрепивший идею обязательной государственной поддержки тех, кто без неё был бы обречён на верную гибель.
Е.Д. Максимов, известный своим фундаментальным исследованием «Происхождение нищенства и меры борьбы с ним» (1901 г.), (не путать с С.В.Максимовым «Бродячая Русь Христа-ради» (1877г.) - О.Ф.) в 1906 г. предложил свой «Устав попечения о нуждающихся», в котором предпринял попытку объединить не только существующие в России варианты общественного призрения, но и использовать передовой западный опыт этой деятельности. В этом законопроекте впервые четко просматривались идеи о необходимости скоординированной деятельности всех структур, занимающихся призрением. В нём была отчётливо отражена концепция автора о видах помощи, категориях обязательно призреваемых со стороны государства и др.
IfHS^US змъекъ
Самым ценным, на наш взгляд, в этом законопроекте были идеи об адресности государственной помощи, «всетерриториальности» и обязательности такой поддержки лицам (до 30 дней), временно терпящим лишения в местах не прописанных, но оказавшихся там и др.
Следует заметить, что хотя правительственными кругами и лично императором в начале XX в. признавалась необходимость создания государственной системы социальной помощи, но ни один из предложенных ранее проектов устройства общественного призрения, законом так и не стал. Одна из причин этого, скорее всего, коренилась в опасении императора и коронной администрации на местах о невозможности ресурсного обеспечения этих долговременных программ, что неизбежно дискредитировало бы власть вообще. Об этом косвенно свидетельствуют отказы в изданиях и публичных слушаниях К.К. Грота, В.Н. Ге-рье, Е.Д. Максимова и др. Наше исследование показало, также что сам государственный строй России, господствующие в нём политико-правовые идеи конца Х1Х-нач. XX вв. и широкая государственная программа борьбы с бедностью были попросту несовместимы22.
A.B. Маркитан
Организационно правовые основыдеятельности органов НКВД и НКО СССР в ходе репатриации жителейЛенинградской области во II пол. 40-хгг.
Возвращение на родину лиц, бывших в плену и окружении противника, а также оказавшихся насильственно вывезенными с территории СССР, сопровождалось тщательной их проверкой как со стороны органов государственной безопасности (НКГБ СССР), так и контрразведки НКО СССР (с апреля 1943 г. - ГУКР НКО «Смерш» - A.M.). Различные подразделения и службы РКМ НКВД СССР привлекались исключительно на этапе сбора установленного материала по репатриантам или для участия в разного рода оперативных комбинациях при разработке подозрительных по шпионажу или измене.
Во II разделе «Положения о Главном Управлении контрразведки НКО «Смерш» и его органах на местах», где определялись задачи органов армейской контрразведки в п. «е» устанавливалось, что они осуществляют проверку военнослужащих и других лиц, бывших
22 Федорова О.Г. Государство и бедность в России (историко-правовое исследование). Монография. СПб., 2007. С. 21.
