CC BY
33
Пушкарев Евгений Александрович Швец Анна Анатольевна
Деятельность полицейских учреждений в системе Министерства внутренних дел Российской империи в XIX - начале XX в.
Анализируется процесс укрепления и развития полицейских учреждений в ходе административных реформ в Российской империи в XIX - начале XX в. Авторы приходят к выводу о формировании довольно громоздкой системы полицейских органов, в которой, тем не менеее, успешно проводилось совершенствование специализации и методов работы как общей, так и политической полиции.
Ключевые слова: Министерство внутренних дел, Министерство полиции, городская и земская полиция, надзиратель, урядник, охранные и сыскные отделения, департамент полиции, центральное регистрационное бюро.
Activities of police institutions in the system of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Empire in the 19th - early 20th century
The article analyzes the process of strengthening and development of police institutions carried out in the course of administrative reforms in the Russian Empire in the 19th - early 20th century. The author comes to the conclusion about the formation of a cumbersome system of police bodies, in which the specialization and methods of work of both general and political police were successfully improved.
Keywords: the Ministry of Internal Affairs, the Ministry of Police, city and district police, warden, constable, security and detective departments, police department, central registration office.
Начало XIX в. в Российской империи было ознаменовано реформами государственного управления. Александр I стремился внедрить опыт организации французских и английских административных учреждений. Однако отказаться полностью от крепостного и самодержавного строя в пользу буржуазного развития Россия была еще не готова.
Изменения коснулись коллегиального устройства высших органов власти. Манифестом 1802 г. коллегии были распределены по министерствам, значительная их часть перешла в подчинение министру внутренних дел. Тем самым повышалась персональная ответственность за своевременность принимаемых решений и исполнительность при их реализации.
Министерство внутренних дел (далее -МВД) было наделено обширными полномочиями преимущественно в хозяйственной сфере: «забота о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». В состав его четырех экспедиций вошли Мануфактур-коллегия, Главная соляная контора, Медицинская коллегия, Главное почтовое правление, Экспедиция государственного хозяйства, губернские правления и приказы общественного призрения. Главным органом управления стал департамент вну-
тренних дел (канцелярия). На основе отчетов губернских правлений в МВД формировались статистические данные по всей империи. Централизация бюрократического управления всеми хозяйственными сферами впоследствии была усилена развитием организационно-карательных функций.
Тем не менее, первоначально орган административно-полицейского управления в стране не был способен выстроить полностью централизованную систему полицейских учреждений. Как отмечает М.К. Пинигин, полицейские органы с 1782 по 1862 г. сохраняли единообразие в формировании и работе, заложенное еще «Уставом Благочиния или Полицейским» [1, с. 9].
МВД участвовало в процессе формирования органов внутренних дел, способствовало их унификации. Вопросы комплектования полиции осложнились тем, что еще император Павел I относил ее к «части гражданской», что снимало с военного командования обязанность обеспечения полиции квалифицированными кадрами.
По инициативе МВД содержание полиции было включено в сметы расходов городов и уездов. Местная полиция, находясь под контролем министерства, оставалась в непосредственном подчинении губернаторам.
107
Очередной этап министерских реформ пришелся на 1810-1811 гг., когда из состава многофункционального МВД было выделено Министерство полиции. Разделение предметов ведения между двумя министерствами привело к новому витку бюрократизации аппарата управления.
Манифестом от 25 июля 1810 г. Александр I к предметам ведения Министерства полиции отнес все учреждения, относящиеся к общему благоустройству или к полиции предохранительной, а также дела полиции исполнительной. В качестве главной задачи МВД было определено попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности, что соответствовало общемировой тенденции интенсификации буржуазной экономики.
Разделение предметов ведения между двумя министерствами, по мнению исследователя И.В. Гурлиева, привело к двоевластию в местном управлении. Губернаторы, являющиеся исполнительными сотрудниками МВД на местах, были вынуждены по вопросам обеспечения внутренней безопасности подчиняться Министерству полиции [2, с. 134].
В то время, когда формировалось Министерство полиции, страна готовилась к войне с армией Наполеона. Поэтому на силовое ведомство были возложены задачи по содействию в проведении рекрутских наборов, организации особенного надзора за подрывной общественной деятельностью в приграничных западных губерниях, в том числе на бывших польских территориях [3, с. 15-19]. Во время сражений полиция занималась доставкой снарядов войскам, задержанием дезертиров, организацией временных госпиталей [4, с. 17-18].
В рассматриваемый период деятельность полицейских органов имела ряд особенностей, обусловленных функционированием в рамках Министерства полиции. Как уже было отмечено, на местах полиция была подчинена губернаторам, которые, в свою очередь, имели двойное подчинение. Это оказывало негативное влияние на централизацию полицейских органов; в частности, в губерниях отсутствовали единые полицейские управления. С другой стороны, в новом министерстве были объединены общая полиция и не имевшая ранее исполнительных органов на местах политическая полиция в виде особенной канцелярии. Однако следует согласиться с В.Ю. Карповым в том, что проблемное состояние общей полиции на низовом уровне не позволяло проводить надлежащий политический сыск [5, с. 9].
Решение о ликвидации Министерства полиции и передаче его функций обратно в МВД было принято Александром I после ухода из жизни министра внутренних дел О.П. Козода-влева и министра полиции С.К. Вязьмитинова во втором полугодии 1819 г. Перемены в государственном управлении официально связывали с широкими контрольными полномочиями Министерства полиции, которые усложняли взаимодействие центральных и местных органов власти. Критике подверглись правоохранительные функции, которые не могли быть эффективно реализованы совместно с иными функциями министерства. Также общая нестабильность системы государственного управления за прошедшее десятилетие обусловливалась постоянной передачей функций между министерствами [6, с. 190-191].
Рассмотрим подробнее структуру и функции общей полиции.
Городская полиция возглавлялась полицмейстерами, в Москве и Санкт-Петербурге -обер-полицмейстерами. Город, как правило, делился на участки, где старшим назначался частный пристав, участки - на кварталы (околотки) с надзирателями для наружной службы и негласного контроля. Наружная служба осуществлялась городовыми на постоянных и передвижных постах. Под внутренним контролем понимался сбор с обывателей информации о поднадзорных и иных лицах. Полиция могла пресекать преступления, проводить дознание по ним с последующей передачей материалов судебным следователям.
В первый год своего существования МВД подготовило для утверждения императором Указ 1803 г. «О средствах к исправлению полиции в городах». Указ был направлен на приведение структуры полиции к единообразию. МВД совместно с представителями местной администрации создавало специальные комиссии для определения штатной численности полиции каждого города и подготовки инструкций ее руководителям.
Бурный рост промышленного производства в исследуемый период способствовал увеличению городского населения и, как следствие, уровня преступности. Поэтому проблема увеличения штатной численности городской полиции, ее качественного состава была постоянной для градоначальников.
На службу в городскую полицию в основном шли отставные военные, имевшие организаторский опыт, а также крестьяне, мещане и другие гражданские лица. Жалованье для нижних чинов было довольно скромное, около
108
25 рублей в месяц, а для приставов и полицмейстеров - в 3-10 раз больше.
В 1867 г. в целях профессиональной подготовки низших чинов полиции в Санкт-Петербурге была создана школа для подготовки городовых и околоточных надзирателей. Городовые обучались две недели, околоточные надзиратели - более месяца. Однако профессиональный уровень полицейских оставлял желать лучшего. Современники относились к полиции довольно негативно, отмечали нередкое применение грубого насилия к населению и взяточничество [7, с. 120-125].
В середине XIX в. Александром II проводились крупномасштабные либеральные реформы, затронувшие и устройство полицейских органов. Согласно «Временным правилам об устройстве полиции в городах и уездах, по общему учреждению управляемых» 1862 г. произошло объединение городской полиции с уездной, учреждены уездные полицейские управления во главе с исправником. Отдельная городская полиция сохранялась лишь в губернских и крупных уездных городах.
После военной реформы 1874 г. комплектование полиции по направлению в порядке воинской повинности было заменено на вольный найм по контракту. Также следственные функции из полиции были переданы в судебное следствие, хозяйственные функции - в ведение органов местного управления. В конце XIX в. в крупных городах для быстрого реагирования на изменение криминальной обстановки была создана конно-полицейская стража.
В своем развитии от городской отставала земская (сельская) полиция. Крестьяне неохотно выполняли полицейскую повинность, а дворяне с нежеланием шли на должности капитан-исправника нижнего земского суда.
МВД принимало меры по совершенствованию деятельности земской полиции. В 1804 г. министерство получило право в случае необходимости назначать членов нижнего земского суда и капитан-исправников без проведения дворянских уездных собраний. Был усилен контроль за капитан-исправниками: они должны были вести специальный журнал, в котором фиксировались все происшествия, отражалась деятельность полиции и который представлялся в губернское правление.
В целях укрепления сельской полиции и привлечения дворянства к службе в ней МВД подготовило «Положение о земской полиции», которое было утверждено 1 июня 1837 г. Николаем I. В каждом уезде учрежденный земский суд состоял ныне из земского исправника и
заседателей. Заседатели одновременно являлись становыми приставами, в ведении которых находились создаваемые в уездах участки, или станы. Становой пристав опирался в своей деятельности на сельскую выборную полицию (сотских и десятских) и вотчинную полицию помещиков.
Земский суд подчинялся начальнику губернии и губернскому правлению. В обязанности земского суда и подчиненных ему лиц входили наблюдение за исполнением законов, судебных приговоров и предписаний начальства, разбирательство в незначительных делах и исках, принятие мер к прекращению беспорядков.
После проведения крестьянской реформы 1861 г. возникла необходимость построения земской полиции на иных принципах, но из-за финансовых проблем самодержавие не смогло отказаться комплектовать ее низшее звено -сотских и десятских - на основе натуральной повинности [8, с. 33]. Как уже отмечалось, Александр II в 1862 г. «Временными правилами об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» провел общую реорганизацию, объединившую городскую и земскую полицию в уездные полицейские управления. В 1878 г. в связи с возрастанием народных бунтов для укрепления нижнего звена земской полиции было принято «Временное положение о полицейских урядниках в сорока шести губерниях, по общему учреждению управляемых».
Работа урядников заключалась в патрулировании (объезде) закрепленной территории, негласном надзоре за подозрительными лицами, проведении дознания по преступлениям. В связи с отсутствием достаточной профессиональной подготовки становым приставам предписывалось избегать письменных сношений и лично общаться с урядниками.
В конце XIX в. на замену выборных десятских и сотских начало формироваться новое низовое звено - пешая и конная стража, имевшая казенное или частное содержание. С 1903 г. полицейская стража была объединена с урядниками.
В противовес активному распространению общеевропейских идей и реформ эпохи Просвещения российское самодержавие проводило достаточно сдержанную, охранительную внутреннюю политику, приведшую во второй половине XIX в. к значительному росту социальной напряженности. После череды неудачных терактов за год до своей гибели Александр II принял решение о неотложном укреплении полицейского аппарата. В 1880 г.
109
под руководство министра внутренних дел был передан весь аппарат политической полиции в виде ликвидированного Третьего отделения Собственно Его Императорского Величества канцелярии и его исполнительного органа на местах - жандармерии. В связи с этим в МВД образуется департамент государственной полиции (с 1883 г. - департамент полиции).
В 1881 г. карательные функции МВД были еще более расширены принятым Александром III Положением «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Министр внутренних дел мог инициировать объявление на отдельных территориях империи усиленной (до одного года) или чрезвычайной (до полугода) охраны, заключавшейся в ограничении массовых собраний, высылке лиц, закрытии учреждений, аресте имущества и создании военно-полицейских команд. Активное применение положения привело к нахождению почти трети империи под исключительной охраной к началу XX в.
В целях организации профессионального негласного расследования по политическим преступлениям в помощь жандармерии в департаменте полиции был создан особый отдел, а во всех крупных городах розыскные пункты (с 1903 г. - охранные отделения). Работа охранных отделений строилась на использовании негласных методов слежки за подозрительными лицами и организациями, на них велась подробная картотека. Осуществлялся обмен информацией с жандармерией и общей полицией, для проведения дознания материалы охранных отделений могли быть переданы жандармам.
Одновременно с развитием специализации политического сыска происходит и совершенствование уголовного сыска, хотя и в меньших масштабах, с подчинением местным полицмейстерам.
Для специализированной борьбы с общеуголовной преступностью первое сыскное отделение было создано тогда же, когда и охранное, в 1866 г., в Санкт-Петербурге. Повсеместное образование сыскных отделений в городах произошло 6 июля 1908 г. после утверждения Николаем II Закона «Об организации сыскной части». В зависимости от численности населения в городах штаты сыскных отделений формировались по четырем разрядам.
Чуть ранее, в марте 1908 г., в составе Департамента полиции было создано 8-е делопроизводство для координации деятельности сыскных отделений,в том числе функционирования центрального розыскного бюро.
«Инструкцией чинам сыскных отделений» от 9 августа 1910 г. были определены задачи, структура и принципы работы сыскных отделений. На них возлагалось «негласное расследование и производство дознаний в видах предупреждения и преследования преступных деяний общеуголовного характера». Сотрудники специализировались по четырем направлениям: убийства, разбои, грабежи; кражи; мошенничества; уличная преступность.
Для негласного наблюдения за преступностью сыскная полиция привлекала представителей преступного мира (скупщиков краденого, хозяев воровских притонов, проституток), а также лиц, работавших в общественных местах (старьевщиков, разносчиков, посыльных, дворников, извозчиков, кондукторов и других железнодорожных служащих). Однако, как справедливо заметил Е.Г. Юдин, оперативно-розыскная деятельность чинов сыскных отделений не была подробно регламентирована, как это было сделано для политической полиции в «Инструкции по организации и ведению внутреннего (агентурного) наблюдения». В «Инструкции чинам сыскных отделений» лишь устанавливался запрет для агентов на провокации и раскрытие своей причастности к полиции [9, с. 17].
В центральном регистрационном бюро для розыска и опознания преступников была разработана специальная регистрационная карта по 30 основным видам преступности. Регистрационные бюро в составе сыскных отделений активно применяли дактилоскопию и фотографию. На проходящем в 1913 г. в Швейцарии Международном съезде криминалистов Московская сыскная полиция по раскрываемости преступлений была признана лучшей в мире [10, с. 193].
В 1915 г. был усовершенствован так называемый циркулярный (письменный) розыск, заключавшийся в рассылке объявлений о розыске лиц начальниками сыскных отделений в полицейские органы страны. Общие сыскные ведомости стали издаваться центральным регистрационным бюро еженедельно. В экстренных случаях через несколько часов после получения требования о сыске делались выписки, которые бесплатно рассылались во все полицейские органы.
В то же время сыщикам приходилось работать в непростых условиях. Привлекаемый к сотрудничеству контингент из преступной среды мог давать ложную информацию. Становые приставы и околоточные надзиратели также не спешили делиться информацией. Кроме того, преступни-
110
ки часто укрывались в сельской местности, где городские сыщики не могли действовать самостоятельно. Технический арсенал оставлял желать лучшего: некоторые отделения оснащались только наручниками, набором для дактилоскопии и фотоаппаратом [11, с. 122-135].
На эффективность борьбы с преступностью негативное влияние, по справедливому мнению Т.Л. Матиенко, также оказывали децентрализация общеуголовного сыска и, как следствие, ограниченные полномочия 8-го делопроизводства департамента полиции, совмещение функций дознания и розыска, малая численность и слабая профессиональная подготовка штатного состава в сыскных отделениях [12, с. 20-21].
В период революций 1917 г. борьба с общеуголовной преступностью была частично или полностью парализована на местах. После
1. Пинигин М.Г. Организационно-правовые основы деятельности полиции в России по «Уставу Благочиния или Полицейскому»: 1782-1862 гг.: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
2. Гурлиев И. В. Деятельность полиции Российской империи в первой четверти XIX в. // Власть. 2017. № 6.
3. Николаенко П.А. Полиция России в Отечественной войне 1812 года // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2012. № 4(56).
4. Дзьоник В. Р. Министерство полиции России в период образования и Отечественной войны 1812 года: историко-правовой аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001.
5. Карпов В.Ю. Министерство полиции в правоохранительной системе России (18101819 гг.): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.
6. Орлов Д.В., Соборнов П.Е. Реформы в системе управления органами внутренних дел Российской империи первой четверти XIX века: к вопросу о причинной обусловленности и рецепции зарубежного опыта // Ars Administrandi (Искусство управления). 2018. Т. 10. № 2.
7. Кузьмин А.А. Нижние чины полиции Санкт-Петербурга в конце XIX - начале XX века: условия найма, уровень квалификации и исполнение служебных обязанностей // Вестник Оренбургского государственного педагогического университета. 2017. № 2(22).
8. Тот Ю.В. Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке: автореф. дис. . д-ра ист. наук. СПб., 2003.
упразднения царской полиции лишь в июле 1917 г. при Министерстве юстиции Временного правительства было образовано Бюро уголовного розыска, куда вошли прежние сыскные отделения, переименованные в «уголовно-розыскные». Они действовали вплоть до 5 октября 1918 г., когда при Народном комиссариате внутренних дел РСФСР был создан уже советский уголовный розыск.
Таким образом, можно сделать вывод, что в XIX - начале XX в. самодержавие планомерно создало достаточно громоздкую систему полицейских органов, но при этом довольно успешно проводило совершенствование ее специализации и методов работы. Некоторая преемственность работы сотрудников общей полиции была сохранена и в первые годы становления советской власти.
1. Pinigin M.G. Organizational and legal foundations of police activity in Russia according to the «Charter of the Deanery or Policeman»: 1782-1862: auth. abstr. ... Candidate of Law. Moscow, 2003.
2. Gurliev I.V. The activities of the police of the Russian Empire in the first quarter of the 19th century // Power. 2017. No. 6.
3. Nikolaenko P.A. Russian police in the Patriotic War of 1812 // Bulletin of the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2012. No. 4(56).
4. Dzionik V.R. Ministry of Police of Russia during the formation period and the Patriotic War of 1812: historical and legal aspect: auth. abstr.... Candidate of Law. St. Petersburg, 2001.
5. Karpov V.Yu. Ministry of Police in the Russian law enforcement system (1810-1819): auth. abstr.... Candidate of Law. Moscow, 2000.
6. Orlov D.V., Sobornov P.E. Reforms in the management system of internal affairs bodies of the Russian Empire in the first quarter of the 19th century: to the issue of causation and reception of foreign experience //Ars Administrandi (The Art of Management). 2018. Vol. 10. No. 2.
7. Kuzmin A.A. The lower ranks of the St. Petersburg police in the late 19th - early 20th centuries: terms of employment, qualifications and performance of official duties // Bulletin of the Orenburg State Pedagogical University. 2017. No. 2(22).
8. Tot Yu.V. Reform of the district police in the government policy of Russia in the 19th century: auth. abstr. ... Dr of Historical Sciences. St. Petersburg, 2003.
9. Yudin E.G. Organizational and legal basis for the development of criminal investigation in the
111
9. Юдин Е.Г. Организационно-правовые основы развития уголовного сыска в системе МВД России в 1866-1917 гг.: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001.
10. Кошко Д. Русский Шерлок Холмс // Кош-ко А. Ф. Очерки уголовного мира царской России. М, 1992. Т. З.
11. Курукин И.В. Полиция старой России: будочники, жандармы, «фараоны» // Отечественные записки. 2013. № 2(53).
12. Матиенко Т.Л. Организация сыска в России в IX- начале XXв.: генезис, закономерности, исторический опыт: автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2010.
system of the Ministry of Internal Affairs of Russia in 1866-1917: auth. abstr. ... Candidate of Law. Nizhny Novgorod, 2001.
10. Koshko D. Russian Sherlock Holmes // Koshko A.F. Essays on the criminal world of tsarist Russia. Moscow, 1992. Vol. Z.
11. Kurukin I.V. The police of old Russia: security officers, gendarmes, «pharaohs» // Otechestvennye zapiski. 2013. No. 2 (53).
12. Matienko T.L. Organization of the investigation in Russia in the 9th - early 20th centuries: genesis, patterns, historical experience: auth. abstr.... Dr of Law. Moscow, 2010.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Пушкарев Евгений Александрович, доктор политических наук, профессор кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected];
Швец Анна Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHORS
E.A. Pushkarev, Doctor of Political Sciences, Professor of the Department of Theory and History of Law and State of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected];
A.A. Shvets, Candidate of Law, Associate Professor, Deputy Chief of the Department of Theory and History of Law and State of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
112
