CC BY
102
4. Реформирование Министерства внутренних дел Российской Федерации (интервью с Р.Г. Нургалиевым, министром внутренних дел Российской Федерации, генералом армии) // Законодательство. - 2010. - № 7.
5. Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2009. - № 52 (часть I). - Ст. 6536.
6. Мушкет, И. И., Хохлов Е. Б. Полицейское право России: проблемы теории. - СПб., 1998.
7. Гасымов, Н. Г. Становление полицейской функции в государственном механизме // Государственная власть и местное самоуправление. - 2004. - № 1.
8. Маркс, К., Энгельс, Ф. Соч. 2-е изд.
9. Густова Л. В., Чаннов С. Е. Полиция России и Великобритании: история становления и перспективы реформирования // Гражданин и право. - 2012. - № 1.
10. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. - 2011. - № 7. - Ст. 900.
11. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № бЗ-ФЗ // СЗ РФ. - 1996. -№ 25. - Ст. 2954.
12. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2011. - № 49 (часть I). - Ст. 7020.
13. Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2011. - № 30 (часть I). - Ст. 4595.
14. Пантелеев, Б. Реформа МВД - тема для размышления // ЭЖ-ЮРИСТ. - 2011. - № 28.
15. Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2011. - № 10. - Ст. 1335.
16. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.
УДК 342.9:351.746.1(477)
Р.Н. Ляшук*
Деятельность отделов пограничной службы в системе государственно-властной деятельности
В статье рассматриваются место и роль деятельности отделов пограничной службы в системе государственно-властной деятельности. Проанализировано содержание общественной, государственно-властной и правоохранительной деятельности. В результате их исследования автором сформулировано определение деятельности отделов пограничной службы.
Ключевые слова: отделы пограничной службы, Государственная пограничная служба Украины, охрана государственной границы, правоохранительная деятельность, государственно-властная деятельность
R.M. Lyashuk*. Activities of the Border Service Division in public activities. The article considers the place and role of the Border Guard units in the system of state-power operations. Analyzed the content of the public, public power and law enforcement. As a result of their research by the author formulated the definition of the border service division.
Keywords: border service division, State Border Guard Service of Ukraine, state border protection, law enforcement, state and power activities
Становление Украины как демократического, правового, социального государства [1, ст. 1] обусловливает необходимость усовершенствования государственной политики в сфере правоохранительной деятельности, что связано с повышением требований к развитию, законности и эффективности деятельности правоохранительных органов, в частности, органов Государственной пограничной службы Украины (далее - ГПСУ).
Целью реформирования ГПСУ является создание пограничного ведомства европейского типа, которое гарантированно обеспечит защиту национальных интересов на государственной границе Украины, что определено в Концепции развития ГПСУ на период до 2015 г. [2]. В основу создания современной интегрированной системы охраны государственной границы Украины и ее исключительной (морской) экономической зоны положено введение в оперативно-служебной
* Ляшук, Роман Николаевич, доцент кафедры теории и истории государства и права, Национальная академия Государственной пограничной службы Украины им. Б. Хмельницкого, кандидат юридических наук. Украина, 29003, г. Хмельницкий, ул. Шевченко 46. 7roman@ukr.net.
* Lyashuk, Roman Nikolaevich, Associate Professor of Theory and History of State and Law, National Academy of State Border Service of Ukraine named. B. Khmelnitsky, candidate doctor of Law. 7roman@ukr.net.
© Ляшук Р.Н., 2013
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
деятельности принципиально новых подразделений [3], таких как отдел пограничной службы (далее
- ОПС), который является одним из приоритетных направлений в достижении данной цели.
При исследовании административно-правового обеспечения функционирования ОПС особое значение приобретает вопрос о сущности и содержания их деятельности. В силу своей новизны данный вопрос в юридической литературе почти не исследовался. Такое исследование и является нашей целью.
Рассмотрим подходы к определению деятельности. Термин «деятельность» означает труд людей в какой-либо области, применение труда к чему-либо [4, с. 311].
Деятельность - это специфически человеческая форма активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его изменение и преобразование. Каждая деятельность включает цель, средство, результат и сам процесс деятельности. Поэтому неотъемлемой характеристикой деятельности является ее осознанность [5, с. 180].
Данное определение позволяет выделить специфические признаки деятельности. Во-первых, это форма отношения к окружающему миру, иначе говоря, внешнее выражение такого отношения. Во-вторых, это отношение является активным, т.е. выражается в каком-то действии или совокупности действий. В-третьих, любая деятельность должна иметь цель, которая, в свою очередь, определяется потребностями субъекта деятельности, т.е. действия являются целенаправленными. В-четвертых, осуществление деятельности предполагает достижение определенного результата в зависимости от цели. Таким образом, процесс деятельности предполагает осуществление каких-либо действий, направленных на преобразование и изменение окружающего мира в соответствии с потребностями субъекта. Такие действия будут составляющими содержания деятельности.
Основными субъектами деятельности являются люди. Деятельность является движущей силой общественного прогресса и условием существования общества. Современное общество неразрывно связано с государством, которое осуществляет организационную, управленческую, экономическую, законодательную и иную деятельность. Также и элементы государственного механизма, поскольку именно через них государство реализует данную деятельность. По аналогии к субъектам деятельности можно отнести и международные организации. Таким образом, в-пятых, субъектами деятельности являются физические и юридические лица, государственные органы, которые составляют государственный аппарат, их структурные подразделения, государства и международные организации [5, с. 180].
Деятельность приобретает смысл в зависимости от ее нравственной ориентированности, от влияния на существование человека. Существуют различные классификации типов и форм деятельности - разделение деятельности на духовную и материальную, производственную и непроизводственную, трудовую и нетрудовую и т.п.
Для раскрытия принципа деятельности в конкретных исследованиях необходим углубленный анализ механизмов деятельности и факторов, которые ее формируют. Это позволило выделить другие компоненты, находящиеся за пределами самой деятельности, хотя они связаны с нею и влияют на нее. Отсюда и социальное действие [5, с. 180], высшей формой которой является урегулированность нормами права.
Марксистская философия в своей трактовке деятельности преодолела ограниченность узкорационалистического и идеалистического понимания деятельности. Марксизм исходит из целостного понимания деятельности как предметной и органического единства чувственно-практических и теоретических форм деятельности. Эта целостность синтезируется в марксистском понятии практики, включающей многочисленные формы человеческой активности, и принимает за основу труд как высшую ее форму [5, с. 181].
Среди иных аспектов деятельности правовые имеют преимущество, т.к. их незнание (или игнорирование) нивелирует действие права в общественных отношениях. Нельзя признать достаточным и правильным анализ проблем деятельности вне права и вне связи с правом [6, с. 45].
Идея о правовых формах деятельности была развита Г. Зуйковым и приведена к такому пониманию, что деятельность должна осуществляться в целях, установленных правом, на основе права и в правовых формах [7, с. 3].
Связь и соотношение права и деятельности является одним из основных вопросов таких фундаментальных и комплексных наук, как административное и конституционное право, теория государства и права, теория управления и т.д. [8, с. 21].
Эти вопросы приобретают особую актуальность в наши дни, когда происходят серьезные изменения в социально-политической, экономической, духовной и организационной сферах жизни общества. Все острее ощущается необходимость поиска таких организационно-функциональных основ, которые бы гарантировали устойчивое развитие общества.
Научное определение современного понятия деятельности и права, их принципов, методов применения в процессе демократической трансформации украинского общества, формирование качественно новой национальной системы государственной власти, т.е. разработка современной парадигмы деятельности и права, может способствовать обеспечению достижения эффективности в деятельности ОПС.
Являясь элементом механизма государственной (социальной) деятельности, право по отношению к органам государственной власти является средством и формой их организации, выполнения управленческой деятельности, по отношению к общественным отношениям - средством организующего воздействия на сознание и деятельность объектов [8 , с. 22]. Именно поэтому право является не только формой, но и важнейшим средством деятельности.
Механизм юридической деятельности дает целостное представление о системном влиянии различных правомерных способов и форм на объекты деятельности, позволяет рассматривать многофакторное влияние права под одинаковым углом, для обеспечения личных и общественных интересов.
Содержание деятельности ОПС неразрывно связано с государственной деятельностью, которая выступает основой, фундаментом для отраслевой деятельности.
Практическая реализация задач государства предусматривает функционирование специально образованного для этого механизма, состоящего из государственных органов, которые объединены в многоотраслевую иерархическую систему - государственный аппарат, и иных государственных организаций [9, с. 122].
Механизм государства - это система специальных органов и учреждений, через которые осуществляется деятельность государства по управлению обществом и защита его основных интересов [10, с. 134]. К государственному механизму относится и аппарат государства, в который входит система всех государственных органов, наделенных властными полномочиями для осуществления задач и функций государства. С их помощью практически осуществляется государственная власть [11, с. 112]. Составляющими механизма государства являются также органы ГПСУ, в т.ч. ОПС.
Концептуальным ядром отечественной парадигмы деятельности должно быть понимание государственной деятельности как социально-политической функции гражданского общества, а закона - как определенной функции права, государства и основы управленческой деятельности, определение приоритетного места и роли человека и гражданина в административно-властных и гражданско-правовых отношениях, а также в системе юридических категорий. Поэтому сегодня необходимо качественно новое понимание государственной деятельности, осознание ее сути и роли как конкретного случая (функции) самоорганизации, осознание сложной природы диалектической взаимосвязи экономики, права и деятельности, закона и деятельности, соответствия последней не только политическим, но и моральным требованиям [12, с. 82]. Эти особенности отражаются в общесоциальных принципах деятельности, которые сформированы всеми социальными институтами гражданского общества, возникающих на основе взаимодействия субъектов и объектов юридической деятельности и существующих в виде наиболее понятных норм регулирования отношений управленческого характера.
Как известно, деятельность государственных органов составляет часть юридической деятельности, которая выполняет роль регулятора в общественных отношениях. С помощью правовых норм упорядочивается основная часть сложных отношений людей, различных социальных коллективов, возникающих в процессе осуществления государственно-властных функций.
Деятельность государственных органов - это особый вид общественных отношений, возникающих в процессе деятельности властных субъектов - отношений сознательно-волевого и организационного характера. Отношения, которые устанавливаются в ходе взаимной деятельности и отвечают цели государства, определяются экономическими и политическими основами общественного устройства [13, с. 120].
Юридическая деятельность государственных органов подчиняется социальным закономерностям, которые отражают объективные связи, существующие между системой права, определяющей государственно-управленческие отношения, и другими социальными системами - политической, экономической, культурной и т.д., потому что право, как считает А. М. Колодий, «подчиняется прежде обще социальным закономерностям, которые отражают объективные связи (системные, функциональные, причинно-следственные и т.д.) между правовой системой и другими социальными системами - политической, экономической, идеологической, моральной и т.д.» [14 , с. 45].
Исследуя различные формы и направления государственной деятельности с помощью правовых средств, можно легко установить, что конкретное содержание и выбор форм зависят от предмета правового регулирования, который одновременно является и объектом деятельности государственных органов. Действительно, степень правовой упорядоченности, например, в сфере организации материального производства, и деятельности ОПС в силу специфики выполняемых операций не могут быть одинаковыми. При этом мы вовсе не исходим из того, чей результат работы важнее для общества. Существуют определенные объективные параметры, которые показывают необходимость урегулирования общественных отношений с помощью правовых норм. В. С. Веселый, рассматривая особенности деятельности правоохранительных органов, подчеркивает, что одной из важнейших особенностей правоохранительной деятельности является ее чрезвычайно высокая социальная значимость [15, с. 145]. Эта деятельность призвана обеспечивать жизненно важные права, свободы и гарантии человека и гражданина.
Рассматривая вопрос о соотношении права и деятельности, следует отметить, что социальная (государственная) деятельность и право находятся в постоянном взаимодействии, развивающемся во взаимной зависимости. Во-первых, деятельность направлена на реализацию норм права, перевод правовых, нормативных установлений в реальное поведение людей и организаций. Во-вторых, право используется как одно из наиболее действенных средств деятельности. В-третьих, сама деятельность является важным объектом правового регулирования [16, с. 33].
Концепция социально-правового государства Украина, где доминирует законодательный порядок регулирования общественных отношений, имеет основополагающее значение для организационно-правовой деятельности органов власти, которую понимают как законодательное регулирование организационной структуры государственной деятельности, нормативное определение элементов (субъектов) государственной деятельности, правоохранительное регулирования процесса деятельности центральных и местных органов исполнительной власти [17, с. 172-178; 18, с. 112].
Анализу проблем деятельности государственных органов посвящено немало работ ученых и практиков-юристов, но и сегодня проблемы государственной деятельности остаются еще не до конца решенными, особенно в такой важной сфере, как деятельность ОПС. Комплексно эта проблема отечественными учеными не рассматривалась вовсе.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
На настоящий момент, по данным отечественной и зарубежной литературы, устойчивое общепризнанное понятие деятельности государственных органов еще не сложилось. Одни авторы, например, трактуют его с точки зрения сути, реального содержания, а другие - с точки зрения внешних форм, которые оно приобретает, или различных внешних проявлений его функционирования и т.п. [19, с. 28-30]. Например, в отечественной литературе длительное время дискутируется вопрос о соотношении так называемых «широкого» и «узкого» толкования этого понятия. Соглашаясь с В. Б. Аверьяновым, заметим, что каждый из этих вариантов является оправданным лишь на четко определенном теоретико-познавательном уровне использования этого понятия.
Так, например, «широкое» толкование деятельности государственных органов как совокупности всех видов деятельности государства (т.е. всех форм реализации государственной власти в целом) правомерно на уровне анализа в целом системы социальной деятельности, выявления ее относительно самостоятельных подсистем. На другом уровне анализа общий субъект деятельности - государство -представлено уже дифференцированно, т.е. как совокупность государственно-властных органов, между которыми распределены различные виды государственной деятельности. Категория деятельности органов государства должна использоваться в узком и более специализированном смысле как особый и самостоятельный вид деятельности государства, осуществляемый отдельной системой специальных государственных органов, так называемых органов исполнительной власти [19 , с. 10-11].
Существенным признаком деятельности органов государства, которая отличает ее от, например, технической или биологической, является то, что она - социальная по характеру и осуществляется путем воздействия на сознание и волю человека или группы людей или общества в целом. Характерные признаки социальной сущности деятельности органов исполнительной власти более полно, по нашему мнению, сформулировал В. Цветков. Так, в частности, он выделил следующие признаки.
1. Общество как социальная организация - это сложная самоуправляемая система, которая постоянно находится в движении. Деятельность органов государства является способом существования общества как социальной организации.
2. Каждому типу социальной организации и конкретному историческому обществу присущи свой смысл, свои специфические процессы, формы и методы деятельности государственных органов.
3. Деятельность государственных органов - элемент системы общественных отношений, его характер и содержание зависят от их сущности. Существует и обратная связь, и, в свою очередь, социальная деятельность государственных органов на практике реализуется путем упорядочения и развития общественных отношений.
4. «Материальное» содержание деятельности государственных органов как социальная функция проявляется прежде всего в организаторской деятельности, и это одна из главных черт государственной юридической деятельности. Организующая деятельность реализуется путем объединения, согласования, регулирования, координации, контроля, а также путем осуществления властно-регулирующих и принудительных мер государства.
5. Цель является важнейшей характеристикой деятельности государственных органов, а именно - ее назначением. Собственно, ради определенных достижений и осуществляется государственное администрирование.
6. Только динамическое целеполагание в деятельности государственных органов и целенаправленные действия могут обеспечить прогресс общества.
7. Нет общества без деятельности, как и нет деятельности в обществе без господствующей воли, власти, авторитета. В социальной организации и в обществе деятельность государственных органов выступает как организатор процесса реализации власти, как ее динамика.
8. Практическое осуществление государственной деятельности зависит от имеющихся социальных условий, а последние в конечном счете зависят от материальных условий жизни общества [20].
Указанные выше социальные признаки и особенности деятельности государственных органов, по мнению большинства ученых и практиков, являются существенными в ее содержании. В какой-то мере эти признаки присущи практически всем их разновидностям, в т.ч. и деятельности ОПС. Однако государственная деятельность соотносится с социальной как общее и конкретное и существенно отличается от нее четкой нормативностью и гарантированной обязательностью, что обеспечивается принудительной силой государства. Нормы же, на которых базируется сугубо социальная деятельность, в отличие от государственной, как удачно заметил Л.В. Коваль, в значительной степени являются организационными и моральными [21, с. 22-25].
Деятельность государственных органов - очень сложное комплексное явление и одновременно процесс. Мы согласны с В. Б. Аверьяновым в том, что с деятельностью государственных органов и государственным управлением связано выяснение сути, содержания и формы государства (формы государственного правления и формы государственного устройства), раскрытие функциональных, организационно-структурных и политико-правовых параметров исполнительной власти как отдельной ветви государственной власти. Особенность исполнительной власти среди других ветвей государственной власти заключается в том, что именно в процессе ее деятельности происходит реальное воплощение в жизнь законов и иных нормативных актов государства, практическое применение всех рычагов государственного регулирования важных процессов общественной жизни [22, с. 51, 52].
Деятельность государственных органов можно дифференцировать по различным критериям, например, по территориальному масштабу действия государственных органов (центральные, местные и т.п.), по порядку или способам решения подведомственных вопросов (коллегиальная, единоначальная деятельность др.), по источникам финансирования (бюджетная, хозрасчетная т.д.), по объему и характеру компетенции (общей, отраслевой и т.д.) и другие. Общепризнанной является классификация
деятельности государственных органов по содержанию и объектам действия, которую разделяют на деятельность в сфере национальной безопасности, в сфере экономики и хозяйства, в социальнокультурной сфере, в административно-политической сфере и межотраслевую деятельность [23].
Существуют и другие классификации, которые не имеют принципиальных отличий от приведенной выше. Они обобщают или «мельчат» вышеперечисленные виды деятельности государственных органов, или освещают другие их характерные признаки и свойства [22, с. 53-57].
Каждый из приведенных выше видов деятельности государственных органов, в свою очередь, тоже имеет разновидности или может быть представлен несколькими подвидами [24].
Анализ специфических аспектов деятельности во многих областях научных знаний позволяет сделать вывод, что деятельность государственных органов является определенным видом человеческой деятельности и осуществляется со специальными целями.
Деятельность органов государства рядом авторов рассматривалась как одна из форм государственного управления - исполнительно-распорядительная и организующая деятельность [25, с. 15]. Ю.А. Тихомирова и В.Г. Атаманчук определяли ее как управление государством осуществляемое многими органами государственной власти [26, с. 91; 27, с. 91].
Из приведенного видно, что подход к деятельности органов исполнительной власти соответствовал основным чертам действующего в то время государственного устройства.
В. Медведчук отмечает, что понятие власти объединяет три основных элемента, а именно: суверенность, т.е. самостоятельность ее носителя, волю, которая является господствующей, а также силу, которая обеспечивает осуществление этой воли, если она не исполняется добровольно. Власть
- это, во-первых, всегда двусторонние отношения, т.е. отношения между субъектом, который имеет власть, и подвластным (подчиненным), во-вторых, подвластному субъекту адресуется волевое обязательное для исполнения предписание, что он должен выполнить под угрозой принуждения [28].
Согласно Конституции Украины, властные полномочия осуществляют: Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, органы исполнительной власти, местного самоуправления и суды. Это дает основания для расширения определения деятельности органов государственной власти как таковой, предназначенной действовать на основе использования правового механизма. Составными частями деятельности государственных органов определяются исполнительная и распорядительная деятельность [29, с. 25]. Каждая из указанных ветвей власти в пределах своей компетенции осуществляет косвенное управление деятельностью ОПС.
Сущность деятельности государственных органов проявляется именно через осуществление властных полномочий органом государственной власти. Деятельность государственных органов имеет властный характер вследствие того, что реализовать социальную направленность возможно при наличии властных полномочий у органов, осуществляющих государственную деятельность. В. Ф. Сиренко считает, что именно наличие государственно-властных полномочий определяет структуру и методы деятельности [30, с. 5].
Верховная Рада Украины - высший орган законодательной власти, осуществляющий законодательную функцию. Положительным является то, что на конституционном уровне расширился круг общественных отношений, регулируемых непосредственно законами. Принятыми законами заложена основа охраны государственной границы Украины. Впервые за всю историю Украины приняты законы, которые непосредственно регулируют деятельность ОПС. Прежде всего, это законы Украины «О Государственной пограничной службе Украины» [31], «О государственной границе Украины» [32], «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины» [33], «О пограничном контроле» [34] и ряд других. С принятием Закона Украины «О Государственной пограничной службе Украины» [31] законодательная власть впервые определила государственные органы, на которые возлагается обязанность осуществлять охрану государственной границы Украины. Но пока еще не исследовано административно-правовое обеспечение деятельности ОПС - подразделений, осуществляющих непосредственную охрану государственных рубежей.
Согласно Конституции Украины, Верховная Рада осуществляет не только законодательную [1, ст. 85], но и учредительную и контрольную функцию. Поэтому, анализируя эффективность охраны границ, в случае необходимости Верховной Радой Украины могут создаваться и другие специальные органы для охраны государственной границы Украины, которые могут работать на постоянной или временной основе.
Исполнительная власть в Украине призвана отрабатывать пути и средства реализации законов, заниматься текущей деятельностью, в процессе которой осуществлять распорядительную деятельность. На основании Конституции и законов Украины издаются указы Президента Украины, принимаются постановления Кабинета Министров Украины, издаются приказы, распоряжения, указания Администрации ГПСУ, разрабатываются положения и инструкции о деятельности ОПС.
Важное место в системе органов государственной власти занимает судебная власть. Судебным органам предоставляется самостоятельность и независимость в осуществлении правосудия, запрещается осуществление этих функций любыми другими государственными органами или должностными лицами. Согласно Конституции Украины, в нашей стране запрещено создание каких-либо чрезвычайных и особых судов. Все суды являются разными по своей юрисдикции, но имеют одно назначение - защита прав и свобод граждан, конституционного строя нашей страны, национальной безопасности, соблюдения законности и справедливости в обществе [35]. Обеспечение реализации предусмотренных Конституцией Украины прав и свобод человека и гражданина составляет главное содержание деятельности органов судебной власти. Ведь юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, возникающие в государстве [1, ст. 124].
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
Судебная власть участвует в деятельности ОПС путем рассмотрения дел с их участием.
Весомую долю деятельности государственного аппарата составляет правоохранительная деятельность, под которой понимают разновидность правоприменительной организационно-правовой государственно-властной деятельности, которая основана на принуждении и осуществляется компетентными органами в специально установленных формах [36, с. 197].
Ее смысл заключается в реализации юридических норм путем издания (принятия) индивидуальных правовых велений (государственно-властных предписаний) с целью: противодействия возникновению и развитию противоправных поступков (проступков и преступлений), нейтрализации и ликвидации вредного воздействия (последствий); правовой оценки содеянного; обеспечения соответствующего социального результата и т.п. Главные задачи государственных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность в современный период развития правового государства, пролегают в плоскости охраны всей системы национального права Украины, ее Конституции, законов и других нормативных актов, связанных с организацией [36, с. 197].
Государственная пограничная служба Украины как правоохранительный орган специального назначения в сфере охраны государственной границы Украины осуществляет административную деятельность [31, ст. 6]. Большая часть персонала ГПСУ выполняет преимущественно административные функции, осуществляет организационно-правовые полномочия, которые устанавливаются и обеспечиваются нормами административного права. В процессе осуществления этой деятельности работники ГПСУ вступают в многочисленные административно-правовые отношения с гражданами Украины, иностранцами и лицами без гражданства, представителями государственных и правоохранительных органов иностранных государств, юридическими лицами [37, с. 44].
Характерными признаками административной деятельности ГПСУ являются: подзаконность и нормотворчество, государственно-властный и исполнительно-распорядительный характер, профилактическая направленность и профессионализм.
Административную деятельность ГПСУ Б. М. Марченко определяет как урегулированную нормами административного права специфическую исполнительно-распорядительную, подзаконную, государственно-властную деятельность по организации и осуществлению охраны государственной границы, обеспечению пограничной безопасности, предупреждению и пресечению правонарушений, создающих угрозу пограничной безопасности [37, с. 47]. Деятельность пограничного ведомства непосредственно реализуется в деятельности подразделений охраны границы.
ОПС - это подразделение ГПСУ, предназначенное для непосредственной охраны определенного участка государственной границы Украины, осуществления пограничного контроля и пропуска через государственную границу Украины лиц, транспортных средств и грузов, оперативно-розыскной деятельности, предотвращение преступлений и административных правонарушений, противодействие которым законодательством отнесено к компетенции ГПСУ [38, с. 5]. Это свидетельствует о наличии в его составе нескольких структурных элементов, которые находятся в иерархических связях и отражают подчинения низших уровней высшим. Эти связи основаны на надлежащем распределении функций, полномочий и ответственности по специфической деятельности.
Управление ОПС заключается в целенаправленной деятельности руководства отдела по поддержанию высокой готовности структурных подразделений к действиям, их подготовки и руководства во время выполнения возложенных задач. Деятельность ОПС осуществляется сменами пограничных нарядов [39, с. 3; 40, с. 5].
Вместе с тем следует отметить, что сегодня система деятельности ОПС еще является слишком громоздкой и в некоторой степени содержит нерешенные проблемы.
Из вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
Деятельность ОПС - это специфический самостоятельный вид социальной, государственной, подзаконной деятельности по реализации властных полномочий по непосредственной охране определенного участка государственной границы Украины, осуществления пограничного контроля и пропуска через государственную границу Украины лиц, транспортных средств и грузов, оперативнорозыскной деятельности, предотвращения преступлений и административных правонарушений, с целью обеспечения законности и правопорядка в сфере управления границами.
Место деятельности ОПС в системе общественной деятельности можно изобразить следующей цепочкой: общественная непроизводственная деятельность - деятельность, урегулированная нормами права - деятельность государственных органов - правоохранительная деятельность - деятельность ГПСУ - деятельность ОПС. Дальнейшего исследования требуют вопросы определения содержания видов деятельности ОПС.
Список литературы
1. Конституция Украины: с изменениями, внесенными Законом № 2952-У1 от 1 февраля 2011 г. - К.: ВВП Нотис, 2011. - 48 с.
2. О концепции развития Государственной пограничной службы Украины на период до 2015 года : указ Президента Украины от 19 июня 2006 г. № 546/2006 // Официальный вестник Украины.
- 2006. - № 25. - Ст. 1807.
3. Об одобрении Концепции интегрированного управления границами : распоряжение Кабинета Министров Украины от 27 октября 2010 г. № 2031-р // Правительственный курьер. - 2010. - 10 ноября. - № 210.
4. Словарь украинского языка : в 11 т. - Т. 2. - К.: Научная мысль, 1971. - 550 с.
5. Большая советская энциклопедия : в 30 т. / гл. ред. А. М. Прохоров; 3-е изд. - Т. 8. - М.: Советская энциклопедия, 1972. - 592 с.
6. Лунёв, А. Е. Правовые проблемы науки управления. - М.: Наука, 1996. - 275 с.
7. Зуйков, Г. Г. Правовые вопросы научной организации управления и труда в органах внутренних дел. - М.: МВД СССР, 1973. - 44 с.
8. Грохольский, В. Л. Управление деятельностью специальных подразделений МВД Украины по борьбе с организованной преступностью : дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.07 «Теория управления, административное право и процесс, финансовое право» / Грохольский Владимир Людвигович, Нац. ун-т внутренних дел. - К., 2004. - 425 с.
9. Общая теория государства и права : учебник для студентов юридических высших учебных заведений / М.В. Цвик, А.В. Петрушин, Л.В. Авраменко и др. / под ред. М.В. Цвика, А.В. Петришина.
- К.: Право, 2010. - 584 с.
10. Хропанюк, В. Н. Теория государства и права : учеб. пособие / 2-е изд.; под ред. В.Г. Стрекозова. - М.: ИПО Профиздат, 2000. - 378 с.
11. Кельман, М. С. Общая теория государства и права : учебник / М. С. Кельман, О. Г. Мурашин.
- К.: Кондор, 2006. - 477 с.
12. Селиванов, В. М. Теоретико-методологические основы реформирования государственного управления // Реформирование государственного управления в Украине: проблемы и перспективы / колл. авт., наук. руков. В. Цветков. - К.: Орияны, 1998. - С. 67-127.
13. Нижник, Н. Р. Природа и содержание административной реформы в Украине // Реформирование государственного управления в Украине: проблемы и перспективы / науч. рук. В. В. Цветков. - К.: Орияны, 1998. - 268 с.
14. Колодий, А.М. Принципы права Украины : монография. - К.: Юринком Интер, 1998. - 208 с.
15. Весёлый, В. З. Формирование теорий управления в сфере правоохранительной деятельности и совершенствование управленческой подготовки кадров в ОВД : дис. ... докт. юрид. наук : 12.00.11 «Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура» ; Академия МВД СССР. - М., 1988. - 172 с.
16. Плишкин, М. Теория управления органами внутренних дел : учебник / под ред. Ю. Ф. Кравченко. - К.: Национальная академия внутренних дел Украины, 1999. - 702 с.
17. Кельман, М. С. Общая теория государства и права : учебник / М. С. Кельман, О. Г. Муравьиная, Н.М. Хома. - Львов: Новый Мир-2000, 2007. - 584 с.
18. Теория государства и права : учеб. пособие / А.М. Колодий, В.В. Копейчиков, С.Л. Лысенков и др.; под общ. ред С.Л. Лысенкова, В.В. Копейчикова. - К.: Интер, 2002. - 368 с.
19. Государственное управление: теория и практика / под ред. В.Б. Аверьянова. - К.: Одиссей, 1998. - 432 с.
20. Цветков, В. В. Теоретические и практические проблемы науки управления : автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - Х., 1970. - 42 с.
21. Коваль, Л. В. Административное право: Курс лекций [для студ. юрид. вузов и фак.] / 3-е изд. - К.: Вентури, 1998. - 208 с.
22. Административное право Украины. Академический курс : учеб. : в 2 т. - Т. 1. Общая часть / ред. колл. под рук. В. Б. Аверьянова. - К.: Юридическая мысль, 2004. - 584 с.
23. Киримов, Д. А. О предмете и содержании науки управления // Правоведение. - 1967. - № 5.
24. Советское административное право : учебник / под ред. П.Т. Василенкова. - М., 1990. - 576 с.
25. Советское административное право. - М.: Юрид. лит., 1973. - 186 с.
26. Тихомиров, Ю. А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. - М.: Наука, 1978. - 232 с.
27. Атаманчук, В. Г. Сущность советского государственного управления. - М.: Юрид. лит., 1980. - 192 с.
28.Медведчук, В. В. Государственная власть в Украине: современное состояние и перспективы развития // Право Украины. - 1998. - № 4. - С. 5-9.
29. Битяк, Ю. П., Зуй, В. В. Административное право Украины : конспект лекций. - К.: Национ. юрид. акад. Украины им. Ярослава Мудрого, 1996. - 160 с.
30. Сиренко, В. Ф. и др. Аппарат государственного управления: интересы и деятельность. - К., 1993. - 165 с.
31. О Государственной пограничной службе Украины: Закон Украины от 3 апреля 2003 г. № 661-1У // Ведомости Верховной Рады Украины. - 2003. - № 27. - Ст. 208.
32. О государственной границе Украины: Закон Украины от 4 ноября 1991 г. № 1777-ХИ // Ведомости Верховной Рады Украины. - 1992. - № 2. - Ст. 5.
33. Об исключительной (морской) экономической зоне Украины: Закон Украины от 16 мая 1999 г. № 162/95 // Ведомости Верховной Рады Украины. - 1995. - № 21. - С. 152.
34. О пограничном контроле: Закон Украины от 5 ноября 2009 г. // Ведомости Верховной Рады Украины. - 2010. - № 6. - Ст. 46.
35. Грохольский, В. Л. Государственное управление в сфере борьбы с организованной преступностью // Вестник Одесского института внутренних дел. - 2003. - № 1. - С. 31-37.
36. Лукашевич, В. Г. Понятие правоохранительной деятельности и органов, обеспечивающих ее: современные проблемы определения // Вестник Запорожского национального университета. Юридические науки. - 2010. - № 3. - С. 194-199.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
37. Марченко, Б. М. Понятие и виды административной деятельности Государственной пограничной службы Украины // Право и общество. - 2009. - № 4. - С. 44-48.
38. Инструкция по организации оперативно-служебной деятельности отдела пограничной службы Государственной пограничной службы Украины. Ч. I (отдел пограничной службы) : приказ Администрации Государственной пограничной службы Украины от 29 сентября 2009 г. № 1040 // Хмельницкий: Изд-во Нац. академии Гос. пограничной службы Украины им. Б. Хмельницкого, 2010. - 176 с.
39. Сторожук, В. Ф. Отдел пограничной службы - основное подразделение органа охраны государственной границы / В. Ф. Сторожук, О. Г. Трембовецький : сб. науч. тр. № 50/1 / Государственная пограничная служба Украины, НАДПСУ. - Хмельницкий: НАДПСУ, 2010. - С. 31-33.
40. Инструкция по организации оперативно-служебной деятельности отдела пограничной службы Государственной пограничной службы Украины. Ч. II (смена пограничных нарядов, пограничный наряд, участковый инспектор пограничной службы) : приказ Администрации Государственной пограничной службы Украины от 29 сентября 2009 г. № 1040 // Хмельницкий: Изд-во Нац. академии Гос. погран. службы Украины, 2010. - 75 с.
УДК 342.9 Е. А. Малышев*
Концептуальные основы правового регулирования в сфере внешней трудовой миграции в Российской Федерации: административно-правовой аспект
В статье рассмотрена сущность внешней трудовой миграции, сформулированы дефиниции понятий «внешняя трудовая миграция» и «трудящийся-мигрант», предложены и обоснованы периоды становления и развития государственного регулирования данной сферы общественных отношений в Российской Федерации.
Ключевые слова: миграция населения, внешняя трудовая миграция, трудящийся-мигрант, государственное регулирование.
Е. А. Malyshev*. Conceptual basis of law regulation in the sphere of external labor migration in the Russian Federation: legal and administrative aspects. The article focuses on the essence of labor migration, formulates a definition of concepts «external labor migration» and «migrant worker», and offers a reasonable period of formation and development of the state regulation of this sphere of public relations in the Russian Federation.
Keywords: migration, external labor migration, migrant worker, state regulation.
Государственное регулирование внешней трудовой миграции в Российской Федерации предполагает обращение к ключевым, в известной степени методологическим вопросам: уточнению категориального аппарата внешней трудовой миграции как сложного социально-правового феномена, осмыслению основных этапов становления и развития системы правового регулирования в этой сфере общественных отношений. Учёные - социологи, демографы, экономисты [6, 9, 15] используют термин «международная трудовая миграция», в то время как юристы [2, 3, 5, 10] для определения данного социально-правового явления употребляют термин «внешняя трудовая миграция». Применительно к проблематике нашего исследования термины «международная трудовая миграция» и «внешняя трудовая миграция» мы будем рассматривать как синонимы.
Отметим, что в научной литературе понятие «внешняя трудовая миграция» не утвердилось. Т. Н. Юдина констатирует, что наибольшее влияние на развитие общества оказывает миграция рабочей силы. Она получила название трудовой миграции. Автор выделяет внутреннюю трудовую миграцию - в пределах одного государства и международную - с пересечением государственной границы [15, с. 86].
Наиболее полное определение понятия «международная трудовая миграция» даёт С. Е. Метелев, исходя из основополагающего признака - найма мигранта на работу. Международная трудовая миграция - это миграция, связанная с пересечением мигрантом государственной границы с целью его устройства на работу и получения дохода на основе найма в стране въезда на определенный срок (от одного дня до нескольких лет). Международная трудовая миграция является важнейшей составляющей международной миграции населения и характеризуется такими чертами, как добровольность, временность/возвратность и экономическая мотивация [6, с. 17].
* Малышев, Евгений Александрович, докторант кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел. 744-70-68. E-mail: e_malishev31@rambler.ru.
* Malyshev, Eugeniy Alexandrovich, Doctoral Student of the Administrative Law University of St. Petersburg the Russian Interior Ministry, candidate of legal sciences, assistant professor. Address: Russia, St.-Petersburg, Pilyutov str., 1.
© Малышев Е.А., 2013
