CC BY
52
Затолокин Александр Александрович
Деятельность органов внутренних дел по пресечению нарушений законодательства
о выборах
В статье анализируются вопросы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в период проведения предвыборной кампании и выборов. Рассматриваются ошибки процессуального оформления типичных административных правонарушений. Предлагается алгоритм деятельности сотрудников полиции по применению мер государственного принуждения в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: демократия, государственность, выборы, проблема превенции, меры государственного принуждения, алгоритм противодействия, легитимность выборов.
The police activity on the application of the suppression of violation of the legislation on elections
The article analyzes issues of administrative-jurisdictional activity of law-enforcement bodies during the period of the pre-election campaign and elections. The errors of procedural registration of typical administrative offenses are demonstrated. An algorithm for the activity of police officers in the application of measures of state coercion was worked out.
Key words: democracy, statehood, elections, the problem of prevention, measures of state coercion, counteraction algorithm, legitimacy of elections.
Выборы являются основой публичной власти и необходимым условием существования демократии и государственности. В современной геополитической ситуации, когда целый ряд иностранных государств практически открыто заявляет о необходимости вмешательства в процесс выборов в нашей стране, возрастает роль полиции в обеспечении реализации избирательного права граждан Российской Федерации. Непростые взаимоотношения России с партнерами на международной арене детерминируют и повышают риски осложнения внутриполитической обстановки, при которой различные общественные объединения и отдельные граждане, действующие в угоду представителям зарубежных государств, мешают предвыборному процессу различного рода нарушениями, ставя под угрозу легитимность выборов.
В связи с этим особое значение для сохранения правопорядка и стабильности приобретает деятельность полиции. В период предвыборной кампании повышается ответственность сотрудников полиции за исполнение следующих обязанностей:
«обеспечивать... безопасность граждан и общественный порядок при проведении публичных мероприятий (собрания, митинги, демонстрации, шествия)»;
«принимать. меры по пресечению в ходе избирательных кампаний. противоречащей зако-
ну предвыборной агитации. осуществлять охрану помещений, где хранятся бюллетени для голосования на выборах, участвовать в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в помещениях для голосования и на территориях вокруг них, оказывать по запросам избирательных комиссий иное содействие в целях обеспечения беспрепятственного осуществления этими комиссиями полномочий» [1].
Для успешной реализации полицией вышеуказанных задач ее сотрудники наделены широким перечнем полномочий, в том числе правом применения различных мер государственного принуждения (предупреждения, пресечения, наказания).
Анализ имеющихся статистических данных и интернет-публикаций дает право утверждать, что наиболее частыми нарушениями в ходе избирательной кампании являются административные правонарушения, посягающие на общественные отношения в сфере выборов и в сфере общественного порядка.
Для выработки наиболее эффективного алгоритма действий сотрудников полиции по применению норм КоАП РФ в целях пресечения административных правонарушений, связанных с нарушениями избирательных прав граждан, и административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, рассмотрим наиболее характерные правонарушения.
111
Итак, одним из распространенных административных правонарушений в период предвыборной кампании является умышленное уничтожение или повреждение агитационного материала либо информационного материала, относящегося к выборам. В качестве примера можно привести случай, произошедший в Кировской области в феврале 2011 г., когда местный житель расклеивал поздравительные листовки «С 23 февраля» на агитационных материалах за одного из кандидатов в депутаты Законодательного собрания [2]. Подобные действия образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.14 КоАП РФ. Существуют условия, при которых деяние может быть квалифицировано как правовой деликт по ст. 5.14 КоАП РФ, среди них:
действия, направленные на уничтожение или повреждение информационных материалов;
действия, направленные на повреждение или уничтожение не только материала целиком, но и его частей, в том числе фотографии кандидата, его биографических данных, сведений о доходах и т.п.
Следующее наиболее часто встречающееся административное правонарушение - это подкуп избирателей. В качестве примера можно привести случай, произошедший в Астраханской области в августе 2006 г., когда распространение бесплатных пригласительных билетов в один из парков аттракционов осуществлялось с условием обязательного голосования за конкретного кандидата [3]. Следует отметить, что практически любые действия, направленные на передачу материальных (нематериальных) благ, а также обещание их в обмен на требование проголосовать за конкретного кандидата на выборах являются квалифицирующим признаком объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.16 КоАП РФ.
Практикой деятельности подразделений ОВД и судебной практикой сформулирован целый ряд содержательных правовых позиций об особенностях квалификации действий кандидатов и избирательных объединений в качестве подкупа избирателей, среди них:
наличие факта агитации либо антиагитации (просьба или требование голосовать за конкретного кандидата или против него);
наличие доказательств, свидетельствующих об обязательном вознаграждении за выполнение просьбы или требования голосовать за или против конкретного кандидата;
предметом подкупа избирателей могут быть любые материальные ценности или блага,
имеющие не только коммерческие, но и потребительские свойства.
При этом по одному из дел суд не признал брошюру «Как обратиться в суд» с содержащимися в ней несколькими образцами заявлений граждан в суд предметом подкупа избирателей, так как эта брошюра не имеет коммерческой ценности и ею нельзя воспользоваться без консультации юриста [4].
По другому делу судебные инстанции посчитали несостоятельными доводы заявителя о том, что кандидат совершил подкуп избирателей посредством выкупа тиража двух номеров газеты, в которых был помещен его агитационный материал, и бесплатного распространения этих газет среди избирателей. В соответствии с выводами судов эти действия не являются подкупом избирателей и не подпадают под запрет на бесплатное распространение товаров, поскольку газета является печатным материалом, специально изготовленным для избирательной кампании [5].
Следующий наиболее распространенный деликт - это незаконная выдача и получение избирательного бюллетеня. В качестве примера можно привести случай, произошедший в г. Москве в сентябре 2016 г., когда местный житель получил в избирательной комиссии избирательный бюллетень, чтобы проголосовать вместо другого избирателя [6].
Для того чтобы квалифицировать действия-правонарушителя по ч. 2 ст. 5.22 КоАП РФ, он должен:
прибыть во время избирательной кампании на избирательный участок;
предоставить документы другого лица;
потребовать выдать ему бюллетень для голосования;
оосознавать противоправность своих действий.
Следует отметить, что по всем приведенным в качестве промеров статьям КоАП РФ составлять протоколы имеют право должностные лица органов внутренних дел (полиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). Кроме протокола об административном правонарушении, доказательствами совершения конкретного деликта будут являться объяснение правонарушителя, протокол осмотра места совершения административного правонарушения, показания свидетелей (в том числе и рапорт сотрудника полиции о выявлении факта совершения противоправных действий), записи камер видеонаблюдения, а также иные фактические данные, свидетельствующие о виновности лица.
112
Любая избирательная кампания неразрывно связана с риском возникновения несанкционированных мероприятий, представляющих серьезную угрозу для общественного порядка и общественной безопасности, поскольку они в любой момент могут перерасти в массовые беспорядки. Вопросы регламентации общественных отношений в сфере организации и проведения массовых мероприятий урегулированы Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [7]. Закон определяет правовой механизм взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц с организаторами и участниками публичных мероприятий, а также порядок обеспечения общественной безопасности при проведении публичных мероприятий и основания для их приостановления или прекращения. В том случае, если массовые мероприятия проводятся с нарушением предусмотренного законодательством порядка, их следует рассматривать как потенциально опасные. В качестве примера перерастания несанкционированных мероприятий в массовые беспорядки можно привести события на Болотной площади в г. Москве. Напомним, что из-за разногласий между участниками массового мероприятия и сотрудниками правоохранительных органов по поводу места и порядка проведения митинга начались столкновения демонстрантов с полицией. Столкновения носили ожесточенный характер, однако благодаря грамотным и решительным действиям сотрудников полиции трагических последствий удалось избежать.
Несанкционированные мероприятия могут перерасти и в государственный переворот, свидетельсвом чего стали события на Украине в 2013-2014 гг., взаимосвязь которых с экстремистскими проявлениями в нашей стране нами уже рассматривалась в предыдущих работах [8; 9].
Несанкционированные мероприятия в некоторых случаях можно рассматривать как экстремистские, и противодействовать им необходимо целым комплексом полицейских мер, в который должны входить административно-правовые меры (доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; привлечение к административной ответственности и пр.) [9].
Эффективный алгоритм действий сотрудников полиции по применению норм КоАП РФ в сфере пресечения административных правонарушений, связанных с нарушениями избирательных прав граждан, и административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, можно представить следующим образом.
1. Своевременное выявление признаков административных правонарушений. Приведенные выше примеры демонстрируют далеко не все варианты действий правонарушителей. В связи с этим особое значение приобретают вопросы взаимодействия сотрудников полиции с членами избирательных комиссий, которые получили документарное закрепление в Соглашении о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации [10]. Одним из направлений такого взаимодействия являются выявление и пресечение противоправной деятельности при проведении избирательных кампаний. Членам избирательных комиссий в силу специфики их деятельности значительно проще выявить факт нарушения в ходе выборов, а сотрудники полиции наделены правом пресечения административных правонарушений. Таким образом, объединение усилий членов избирательной кампании и сотрудников полиции поможет своевременно и продуктивно выявлять административные правонарушения в сфере выборов.
2. Объективная квалификация деяний правонарушителя. При осуществлении данной меры важную роль играет не только наблюдательность сотрудников полиции, позволяющая отнести то или иное деяние по внешним признакам объективной стороны правонарушения к конкретному деликту, но и уверенное знание основ административного и уголовного права, позволяющее отграничить один вид деликта от другого. Сотрудникам полиции необходимо уметь разграничивать такие составы, как:
«Нарушение прав члена избирательной комиссии...» (ст. 5.6 КоАП РФ) и «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий» (ст. 141 УК РФ);
«Незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме» (ст. 5.22 КоАП РФ) и «Незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме» (ст. 142.2 УК РФ);
«Пропаганда либо публичное демонстрирование нацистской атрибутики или симво-
113
лики, либо атрибутики или символики экстремистских организаций, либо иных атрибутики или символики, пропаганда либо публичное демонстрирование которых запрещены федеральными законами» (ст. 20.3 КоАП РФ) и «Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства» (ст. 282 УК РФ).
Административные правонарушения и уголовные преступления также разганичивает степень общественной опасности.
3. Оперативное осуществление администра-тивно-юрисдикционной деятельности. В науке под административно-юрисдикционной деятельностью полиции в широком смысле принято понимать процесс выявления противоправных деяний, сбор и оценку материалов (в том числе и доказательств), квалификацию административных правонарушений, а также осуществление административного производства по делам об административных правонарушениях. В узком смысле под административно-юрисдикционной деятельностью понимается административный процесс, от качества которого зависит результат - привлечение к ответственности правонарушителя. Таким образом, на сотрудников полиции возлагается важная задача по обеспечению сбора полной и достоверной информации об административном правонарушении, а также по составлению всех необходимых процессуальных документов.
Среди причин отмены постановлений по административным делам основными являются:
нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (п. 4 ч. 1 ст. 330 ГПК РФ, п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ);
отсутствие одного из участников административного процесса, как правило, не извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела (п. 2 ч. 4 ст. 330 ГПК РФ, п. 2 ч. 1 ст. 310 КАС РФ);
недоказанность установленных должностным лицом обстоятельств, имеющих значение для дела (п. 2 ч. 1 ст. 330 ГПК РФ).
В связи с этим можно отметить прямую взаимосвязь между полнотой и качеством собранных материалов и реализацией принципа «неотвратимости наказания».
4. В случае необходимости применение всего арсенала мер государственного принуждения для локализации и купирования экстремальной ситуации в целях недопущения ее перерастания в массовые беспорядки. К мерам государственного принуждения относятся не только применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, но и практически весь перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Меры государственного принуждения являются наиболее эффективными мерами воздействия на правонарушителя в целях побуждения к соблюдению установленных правил и норм поведения. При этом даже наличие в арсенале полиции возможности применения подобных мер имеет серьезное психологическое сдерживающее воздействие на злоумышленников. Однако одним из важнейших условий применения мер государственного принуждения являются законность и соизмерение тяжести причиняемого вреда с возможным наступлением неблагоприятных последствий. Применять меры государственного принуждения необходимо таким образом, чтобы ущерб от их реализации не превышал вред, причиняемый правонарушителем общественным отношениям.
Таким образом, следует отметить, что деятельность ОВД по применению норм КоАП РФ в сфере нарушения законодательства о выборах и по пресечению несанкционированных мероприятий будет наиболее эффективна при соблюдении определенного алгоритма действий, составными этапами которого являются: своевременное выявление признаков административных правонарушений; объективная квалификация деяний правонарушителя; оперативное осуществление административно-юрисдикционной деятельности; применение мер государственного принуждения. При этом следует вести речь не о фактическом наличии данных этапов в деятельности полиции, а об их качественной составляющей. Глубокое переосмысление подходов к обеспечению безопасности полицией и строгое исполнение служебных обязанностей в соответствии с требованиями законодательства в период предвыборной кампании позволит обеспечить легитимность выборов и сохранить правопорядок.
114
1. О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № З-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «Гарант», 2018.
2. URL: http://www. o urco urt. ru/kiro vskij-oblastnoj-sud (дата обращения: 10.02.2018).
3. URL: http://sudact.ru (дата обращения: 10.02.2018).
4. Определение Верховного Суда РФ от 14 июня 2002 г. по делу № 33-Г02-10. Доступ из справ. правовой системы «Гарант», 2018.
5. Определение Верховного Суда РФ от 7 июня 2002 г. по делу № 67-Г02-24. Доступ из справ. правовой системы «Гарант», 2018.
6. URL: http://sudact.ru/magistrate/doc/ pzKzwXlvnbx8 (дата обращения: 10.02.2018).
7. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: федер. закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ (с изм. и доп.). Доступ из справ. правовой системы «Гарант», 2018.
8. Затолокин А.А. Глобализация как одна из тенденций эволюции терроризма // Общество и право. 2015. № 1(51).
9. Затолокин А.А. Экстремизм как социальная болезнь // Общество и право. 2014. № 3(49).
10. Соглашение о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 1 сент. 2016 г. № 08/14295-2016, 2 сент. 2016 г. № 1/8913. Доступ из справ. правовой системы «Гарант», 2018.
1. On Police: fed. law d.d. Febr. 7, 2011 № 3-FL. Access from legal reference system «Garant», 2018.
2. URL: http://www.ourcourt.ru/kirovskij-oblastnoj-sud (date of access: 10.02.2018).
3. URL: http://sudact.ru (date of access: 10.02.2018).
4. Determination of the Supreme Court of the Russian Federation d.d. June 14, 2002 in the case № 33-G02-10. Access from legal reference system «Garant», 2018.
5. Determination of the Supreme Court of the Russian Federation d.d. June 7, 2002 in the case № 67-G02-24. Access from legal reference system «Garant», 2018.
6. URL: http://sudact.ru/magistrate/doc/ pzKzwXlvnbx8 (date of access: 10.02.2018).
7. On meetings, rallies, demonstrations, marches and pickets: fed. law d.d. June 19, 2004 № 54-FL (with amendments and additions). Access from legal reference system «Garant», 2018.
8. Zatolokin A.A. Globalization as one of tendencies of evolution of terrorism // Society and law. 2015. № 1(51).
9. Zatolokin A.A. Extremism as the social disease // Society and law. 2014. № 3(49).
10. Agreement on the interaction of the Central Election Commission of the Russian Federation and the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation d.d. Sept. 1, 2016 № 08/142952016, 02.09.2016 No. 1/8913. Access from legal reference system «Garant», 2018.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Затолокин Александр Александрович, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административной деятельности ОВД Краснодарского университета МВД России; тел.: +78612583770.
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.A. Zatolokin, Candidate of Law, Senior Lecturer of the Chair of Administrative Activity of Law Enforcement Agencies of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612583770.
115
