CC BY
76
УДК 342.9
DOI: 10.24412/2312-3184-2021-1-222-230
Добров Алексей Николаевич
начальник кафедры административного права и административной деятельности ОВД ВосточноСибирского института МВД России
кандидат юридических наук, доцент
E-mail: dobson@bk.ru
Баранова Светлана Анатольевна
доцент кафедры административного права и административной деятельности ОВД Восточно-Сибирского института МВД России кандидат юридических наук E-mail: svetlana.myshenko@gmail.com
Dobrov Aleksey Nikolaevich
Head of the Department of Administrative Law and Administrative Activity of the Internal Affairs bodies, East-Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia Candidate of Law, Associate Professor E-mail: dobson@bk.ru
Baranova Svetlana Anatolievna
Associate Professor of the Department of Administrative Law and Administrative Activity of the Internal Affairs bodies, East-Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Law E-mail: svetlana.myshenko@gmail.com
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ:
ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ
Введение: в статье исследуются основные проблемы, связанные с осуществлением административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также современное состояние практической деятельности органов внутренних дел по осуществлению данной деятельности.
Материалы и методы: нормативную основу исследования образуют нормы действующего законодательства, регламентирующие общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Методологической основой послужил общий диалектический метод научного познания, носящий универсальный характер, методы логической дедукции, индукции, познавательные методы, сравнения, анализа, обобщения и описания.
Результаты исследования позволили сформулировать рекомендации и предложения, направленные на совершенствование деятельности органов внутренних дел
по осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Выводы и заключения: в целях совершенствования деятельности органов внутренних дел по осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, необходимы следующие меры: своевременное проведение профилактических мероприятий с лицами, состоящими под административным надзором; надлежащий ведомственный контроль за исполнением законодательства об административном надзоре со стороны руководителей органов внутренних дел; надлежащее взаимодействие подразделений органов внутренних дел с учреждениями уголовно-исполнительной системы; своевременная постановка на учет ранее судимых лиц; полнота и качество процессуальных проверок по фактам уклонения от административного надзора.
Ключевые слова: надзор, административный надзор, поднадзорный, органы внутренних дел, профилактика преступлений, уклонение от надзора.
ACTIVITIES OF INTERNAL AFFAIRS BODIES ON ADMINISTRATIVE SUPERVISION OF PERSONS RELEASED FROM DETENTION CENTRES: PROBLEMS AND SOLUTIONS
Introduction: the article examines the main problems associated with the implementation of administrative supervision over persons released from detention centres. The current state of the practical activities of the Internal Affairs for the implementation of this activity is subject to study.
Materials and Methods: the norms of the current legislation form the normative basis of the study; the norms regulate social relations developing in the sphere of administrative supervision over persons released from detention centres.
The methodological basis of the study was the general dialectical method of scientific knowledge, which is universal in nature, the methods of logical deduction, induction, cognitive methods, comparison, analysis, synthesis and description.
Results of the Study allowed to formulate recommendations and proposals aimed at improving the activities of Internal Affairs on implementation of administrative supervision over persons released from detention centres.
Findings and Conclusions: To improve the activities of the Internal Affairs bodies on implementation of of administrative supervision over persons released from detention centres the following measures are required: timely preventive measures with persons under administrative supervision; proper departmental control over the implementation of the legislation on administrative supervision by the Heads of Internal Affairs bodies; proper interaction of subdivisions of Internal Affairs bodies with institutions of the penal system; timely registration of previously convicted persons; completeness and quality of procedural checks on the facts of evasion of administrative supervision.
Key words: supervision, administrative supervision, supervised, authorities, Internal Affairs, crime prevention, evasion of supervision.
Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (далее - административный надзор), представляет собой наблюдение со стороны ОВД за соблюдением ими временных ограничений прав и свобод, а также выполнением установленных обязанностей [3, а 35; 2, с. 19]. Российский и зарубежный опыт борьбы с преступностью доказывает целесообразность установления надзора за лицами, которые освободились из мест лишения свободы [1, с. 87; 10, с. 180]. Это продиктовано тем, что такой вид надзора позволяет закрепить положительные результаты применения к лицам, вышедшим на свободу, мер уголовно-правового воздействия, а также способствует предупреждению рецидива преступлений. Административный надзор является мерой профилактического характера, применяемой к указанным выше лицам, поведение которых дает основание опасаться совершения ими новых противоправных деяний. Это обусловлено тем, что, как известно, преступная деятельность ранее судимых лиц представляет собой существенный фактор, ухудшающий криминогенную ситуацию в обществе. Иногда в отношении лиц, осужденных к лишению свободы, цели наказания остаются до конца нереализованными и недостигнутыми, поэтому такие лица продолжают сохранять и нести высокую степень криминальной активности после отбывания наказания. Административный надзор также представляется возможным рассматривать как некий переход от условий исправительного учреждения к условиям жизни в социуме, целью которого является снижение рисков возникновения новых криминогенных ситуаций, криминализации поднадзорного лица и его ближайшего окружения.
Правовой основой осуществления данного вида надзора выступает федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Данный закон
- предусматривает виды административных ограничений;
- закрепляет основания для установления, продления, прекращения надзора;
- содержит права и обязанности поднадзорных лиц;
- регламентирует полномочия органов внутренних дел;
- устанавливает правовые основы для осуществления надзора в отношении поднадзорных лиц - освобожденных из мест лишения свободы.
Так, например, по данным статистической формы «Надзор» за январь-март 2020 г. в Российской Федерации количество лиц, освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость, подпадающих под административный надзор составляет 126 500 чел., в том числе осужденных за совершение умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего 332 чел., за преступления при рецидиве преступлений 13 930, тяжкого или особо тяжкого преступления 114 922, преступления в период нахождения под административным надзором 226, двух и более преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 228, ст. 228.3, ч. 1 ст. 231, ч. 1 ст. 234.1 УК РФ 356 чел.
Институт административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, играет большое значение в профилактике рецидивной преступности [5, с. 16; 6, с. 417; 7, с. 28; 8, с. 62], поскольку имеет своей целью предупреждение совершения лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы, новых преступлений и
иных правонарушений, оказание на них индивидуального профилактического воздействия для защиты государственных и общественных интересов, прав и законных интересов граждан. Как справедливо отмечает ряд авторов, очевидно, что преступления лучше предупреждать, чем потом пресекать, раскрывать и привлекать лиц к уголовной ответственности. Профилактика (предупреждение) преступлений наиболее эффективная, менее затратная и самая логичная из всех форм борьбы с преступностью [9, с. 5]. Более того, профилактика преступности является важнейшим элементом в охране общественного порядка [4, с. 107]. Согласно статистическим данным количество лиц, состоящих под административным надзором и повторно совершивших противоправное деяние, остается значительным. Так, в Российской Федерации за январь-март 2020 г. число лиц, находящихся под административным надзором, в отношении которых возбуждены уголовные дела составило 6 712 чел., из них совершили преступления по ст. 314.1 УК РФ 3 080 чел., по ч. 2 ст. 314.1 УК РФ 1 532 чел. Число лиц, состоявших под административным надзором, привлеченных к административной ответственности - 43 318 чел.; количество протоколов об административных правонарушениях, составленных в отношении лиц, состоявших под административным надзором - 122 537, в том числе за административные правонарушения, связанные с несоблюдением административных ограничений и невыполнением обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре - 83 868.
Приведенные данные свидетельствуют о наличии проблем при установлении и осуществлении органами внутренних дел административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Рассмотрим основные из них.
1. Наличие фактов непринятия к поднадзорным лицам мер административного воздействия за нарушения административных ограничений и невыполнение обязанностей, предусмотренных указанным выше Федеральным законом.
Согласно данным обзора МВД России от 28 августа 2019 г. «О состоянии работы органов внутренних дел по осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в том числе розыску лиц, уклоняющихся от административного надзора, привлечению к уголовной ответственности, по ч. 1 ст. 314.1 УК РФ» в ряде субъектов РФ (Забайкальский край, Аргангельская, Липецкая, Иркутская области, г. Санкт-Петербург, Чукотский автономный округ, Республика Северная Осетия-Алания) существует данная проблема. Так, в Забайкальском крае имеют место случаи, когда поднадзорные за неприбытие на регистрацию согласно графику и несоблюдение «ночных» ограничений не были привлечены к ответственности. В Республике Северная Осетия-Алания поднадзорные, совершившие правонарушения в области дорожного движения в период действия установленных судом ограничений (в том числе запрета пребывания вне жилого помещения в ночное время суток) также не были привлечены к ответственности по ст. 19.24 КоАП РФ.
Игнорирование или несвоевременное реагирование на допущенные правонарушения формирует у поднадзорных чувство безнаказанности, что впоследствии приводит к совершению ими более тяжких деяний. Так, в Московской области к лицу, находящемуся под административным надзором, за нарушение установленных ограничений не было принято мер по привлечению к административной ответственности. Спустя
месяц им было совершено убийство двух лиц. В Республике Бурятия поднадзорному лицу, неоднократно совершавшему правонарушения, предусмотренные главой 20 Ко-АП РФ, не были установлены дополнительные ограничения. Позднее данным лицом были нанесены телесные повреждения сыну сожительницы, повлекшие тяжкий вред здоровью потерпевшего.
2. Нарушение требований нормативных правовых актов МВД РФ в части организации профилактической работы с лицами, состоящими под административным надзором.
Речь идет о несоблюдении положений о заведении дела и графика прибытия на регистрацию поднадзорных лиц, выявлении в ходе проверок документов о посещении умерших поднадзорных по месту жительства, а также отбывающих административный арест, проходящих стационарное лечение, находящихся в местах лишения свободы. Такие нарушения имели место в Ленинградской, Архангельской, Тюменской, Иркутской областях, Республиках Татарстан и Хакасия.
Указанный подход уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел к организации профилактической работы с поднадзорными нередко является одной из причин уклонения от административного надзора. Согласно данным указанного выше обзора за 6 месяцев 2019 г. от административного надзора уклонялись 5 646 лиц, что составило 5 % от состоящих под надзором, из них 2 851 - разыскано, местонахождение 2 795 осталось неустановленным. При этом по ч. 1 ст. 314.1 УК РФ возбуждено только 2 738 уголовных дел (в 48,5 % случаев формального наличия признаков данного состава).
3. Исполнение не в полной мере требований приказа МВД России от 29 марта 2019 г. № 186дсп, определяющего порядок розыска лиц, не прибывших к месту осуществления административного надзора либо самовольно оставивших его. Так, в Липецкой области с момента заведения контрольно-наблюдательного дела по розыску поднадзорного лица было взято только одно объяснение у его сестры, иных розыскных мероприятий (наведение справок, направление запросов) не проводилось. В Архангельской области участковый уполномоченный полиции не проинформировал сотрудника, осуществляющего розыск поднадзорного лица, о его обнаружении, который беспрепятственно убыл в г. Санкт-Петербург, далее в Республику Татарстан. В результате бездействия должностных лиц поднадзорный избежал ответственности.
4. Использование не в полной мере сотрудниками территориальных органов внутренних дел предоставленных им законодательством полномочий при рассмотрении судами дел об установлении административного надзора. Так, в Республике Татарстан лицо, совершившее в начале 2019 г. убийство двух лиц, в предыдущем году 19 раз было привлечено к административной ответственности. Сотрудниками полиции дважды были направлены исковые заявления в суд для установления в отношении данного лица административного надзора. Однако в связи с неявкой ответчика был заявлен отказ от исковых требований. Сотрудники названного региона не использовали возможность рассмотрения искового заявления в отсутствие ответчика в соответствии с п. 11 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 16 мая 2017 г. №
15 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре, освобожденными из мест лишения свободы».
5. Практика возбуждения и расследования подразделениями дознания уголовных дел по ч. 1 ст. 314.1 УК РФ показала, что большинством территориальных органов проведена работа во взаимодействии с органами прокуратуры по выработке единой позиции уголовного преследования без получения объяснения от поднадзорного лица. Согласно данным обзора в 47,6 % регионах сформировался такой опыт возбуждения уголовных дел по ч. 1 ст. 314.1 УК РФ, а в 19 % регионов он имеет широкое распространение.
Как показывает практика, отсутствие в материалах предварительной проверки объяснения не является препятствием для возбуждения уголовного дела. Факт уклонения от надзора устанавливается в ходе опроса родственников, знакомых и лиц, совместно отбывавших наказание с поднадзорным лицом. Так, например, в ГУ МВД России по Ставропольскому краю одним из оснований для возбуждения уголовного дела выступила информация, представленная лицом, совместно отбывавшим наказание с подозреваемым, о его нежелании прибывать к установленному месту административного надзора. В УМВД России по Вологодской области в суд было направлено уголовное дело, в материалах предварительной проверки которого содержались сведения от супруги и родителей поднадзорного, свидетельствующие об умышленных действиях последнего, направленных на уклонение от административного надзора. В данных случаях решения о возбуждении уголовных дел были приняты при наличии фактических обстоятельств, указывающих на умысел преступного деяния.
Вместе с тем существуют факторы, снижающие эффективность применения рассматриваемой нормы, среди которых можно выделить следующие: освобождение из исправительных учреждений лиц без установления административного надзора при наличии обязательных оснований; выдача поднадзорным лицам предписаний с ошибками либо о прибытии к месту жительства, по которому проживание невозможно; ненадлежащая проверка факта получения поднадзорным лицом решения суда об установлении административного надзора, вступившего в законную силу. Так, например, в Кемеровской области в 2018 г. в результате ненадлежащей проверки возможности проживания поднадзорных лиц после освобождения из мест лишения свободы прекращено производство по 6 уголовным делам. В МВД по Республике Марий Эл два уголовных дела прекращены по п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ в связи с тем, что в предписании, выданном исправительным учреждением, не был указан точный адрес, куда должен явиться поднадзорный. Основной причиной таких решений явился формальный подход сотрудников полиции к рассмотрению предварительной проверки в части рассмотрения причин уклонения от административного надзора как необходимой составляющей субъективной стороны преступного деяния.
Таким образом, основными проблемами деятельности органов внутренних дел по осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, являются следующие:
- непринятие мер административно-правового воздействия к поднадзорным лицам за нарушение временных ограничений и невыполнение обязанностей, предусмотренных Федеральным законом № 64-ФЗ;
- нарушение требований нормативных правовых актов МВД РФ в части организации профилактической работы с лицами, состоящими под административным надзором;
- исполнение не в полной мере требований нормативных правовых актов МВД РФ (в частности, приказа МВД России, определяющего порядок розыска лиц, не прибывших к месту осуществления административного надзора либо самовольно оставивших его);
- использование не в полной мере сотрудниками органов внутренних дел предоставленных им законодательством полномочий при рассмотрении судами дел об установлении административного надзора;
- неполнота процессуальных проверок по фактам уклонения от административного надзора.
Для разрешения указанных проблем и в целях совершенствования деятельности органов внутренних дел по осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, необходимо:
- более качественное и своевременное проведение профилактических мероприятий с лицами, состоящими под административным надзором;
- проводить надлежащий ведомственный контроль за исполнением законодательства об административном надзоре со стороны руководителей органов внутренних дел;
- надлежащее взаимодействие подразделений органов внутренних дел с учреждениями УИС, другими субъектами профилактики правонарушений, судами по вопросам осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
- своевременная постановка на учет ранее судимых лиц c использованием данных ведомственных информационных ресурсов и учреждений УИС;
- полнота и качество процессуальных проверок по фактам уклонения от административного надзора.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ
1. Астахова А.О. Социально-правовая обусловленность института административного надзора // Вестник Сибирского юридического института МВД России. -2017. - № 2 (27). - С. 86-93.
2. Барышников М.В. Отдельные аспекты участия участковых уполномоченных полиции в осуществлении административного надзора // Научный вестник Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова. - 2018. - № 4 (77). -С. 18-21.
3. Ваньков А.В. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Вестник Восточно-Сибирского института Министерства внутренних дел России. - 2014. - № 4 (71). - С 33-36.
4. Дубровин А. К., Бажгеева А. В. Профилактика преступлений как важный элемент охраны общественного порядка // Вопросы российского и международного права. - 2019. - Т. 9. - № 6-1. - С. 104-109.
5. Курбатова О.В. Роль административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в системе профилактики преступности // Актуальные проблемы административного права и процесса. - 2018. - № 1. -С. 16-19.
6. Ляхова Т.Т. Проблемы административного надзора // Вестник современных исследований. - 2018. - № 9.4 (24). - С. 417-420.
7. Облицова З.Г., Ежов А.А., Облицова Е.В. Роль органов внутренних дел в надзоре за лицами, освободившимися из мест лишения свободы // На пути к гражданскому обществу. - 2020. - № 1 (37). - С. 28-31.
8. Попова О.О. Проблемы осуществления органами внутренних дел административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Алтайский юридический вестник. - 2020. - № 4 (32). - С. 61-64.
9. Проблемы осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: учебно-метод. пособие / А.Н. Добров, А.К. Дубровин, Н.Э. Егорова, А.В. Ваньков. - Иркутск: ВСИ МВД России, 2019. - 40 с.
10. Строева О.А. Административный надзор как одно из средств профилактики правонарушений и преступлений // Научный вестник Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова. - 2020. - № 3 (84). -С. 179-184.
BIBLIOGRAPHIC REFERENCES
1. Astakhova A.O. Social and legal conditionality of the institution of administrative supervision // Vestnik of the Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. - 2017. - No. 2 (27). - P. 86-93.
2. Baryshnikov M.V. Separate aspects of participation of functional authorized policies in the implementation of administrative supervision // Scientific Vestnik of Lukyanov Orel Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. - 2018. -No. 7 (77). - P. 18-21.
3. Vankov A.V. Administrative supervision of persons released from places of imprisonment // Vestnik of the Eastern Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. - 2014. - No. 4 (71). - P. 33-36.
4. Dubrovin A.K., Bazhgeeva A.V. Crime prevention as an important element of the protection of public order // Matters of Russian and International Law. - 2019. - Vol. 9. No. 6-1. - P. 104-109.
5. Kurbatova O.V. The role of administrative supervision of persons released from places of deprivation of liberty in the system of crime prevention // Actual problems of administrative law and process. - 2018. - No. 1. - P. 16-19.
6. Lyakhova T.T. Problems of administrative supervision // Bulletin of modern research. - 2018. - No. 9.4 (24). - P. 417-420.
7. Oblitsova Z.G., Ezhov A.A., Oblitsova E.V. The role of the internal affairs bodies in the supervision of persons released from places of confinement // On the way to civil society. - 2020. - No. 1 (37). - P. 28-31.
8. Popova O.O. Problems of administrative supervision over persons released from detention facilitiesby internal affairs bodies // Altai Law Journal. - 2020. - No. 4 (32). - P. 61-64.
9. Problems of the implementation of administrative supervision over persons released from places of deprivation of liberty: study guide / A.N. Dobrov, A.K. Dubrovin, N.E. Egorova, A.V. Vankov. - Irkutsk: Eastern Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, 2019. - 40 p.
10. Stroeva O.A. Administrative supervision as a means of preventing offenses and crimes // Scientific Vestnik of Lukyanov Orel Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. - 2020. - No. 3 (84). - P. 179-184.
