CC BY
84
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ '
Актуальные проблемы истории государства и права
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ
И ИХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КАК НЕОБХОДИМЫЙ ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
В.Н. КАЛИНИН,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Института законоведения и управления Всероссийской полицейской ассоциации;
П.И. ШЕВЧЕНКО,
соискатель кафедры теории и истории государства и права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.01 — теория и история государства и права; история политических и правовых учений
E-mail: [email protected] Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Михайлова Н.В.
Рецензент: доктор юридических наук, профессор Прудников А.С.
Аннотация. В статье рассматриваются особенности деятельности общественных объединений, преследующих цель повышение уровня безопасности дорожного движения. Изучение накопленного отечественного опыта взаимодействия общественных объединений и государственных органов в этой сфере способствует повышению эффективности функционирования существующей ныне в России системы обеспечения безопасности дорожного движения.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, система безопасности дорожного движения, органы государственной автомобильной инспекции, общественные объединения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
ACTIVITY OF PUBLIC ASSOCIATIONS AND THEIR INTERACTION WITH PUBLIC AUTHORITIES AS NECESSARY ELEMENT SYSTEMS OF SAFETY OF TRAFFIC
V.N. KALININ,
candidate of jurisprudence, associate professor, head of the department of civil disciplines of Institute of jurisprudence and management All-Russian police association;
P.I. SHEVCHENKO, competitor of chair of the theory and history of state and law of the Ministry of Internal jAffairs Moscow university of Russia
Annotation. In article features of activity of the public associations pursuing the aim increase of level of traffic safety are considered. Studying of the saved up domestic experience of interaction of public associations and government bodies in this sphere promotes increase of efficiency of functioning of system of safety of traffic existing nowadays in Russia.
Keywords: traffic safety, traffic safety system, bodies of the state automobile inspectorate, public associations in the sphere of safety of traffic.
Система органов, обеспечивающих систему безопасности дорожного движения, охватывает, прежде всего, органы государственной власти, основные из которых — органы ГАИ/ГИБДД. Очевидно, что для создания полноценной системы обеспечения безопасности дорожного движения необходимы усилия не только государства, но и общества. Последнее также прямо заинтересовано в уменьшении числа ДТП, создания режима безопасной езды на дорогах. Только совместными усилиями государства и гражданского общества на федеральном, региональном и местном уровнях в рассматриваемой сфере можно добиться необходимых положительных результатов.
В этой связи важным элементом системы безопасности дорожного движения является деятельность общественных объединений и организаций и их взаимодействие с органами государственной власти, направленное на повышение эффективности системы обеспечения безопасности дорожного движения.
Накопленный положительный опыт деятельности дореволюционных российских и советских общественных объединений может быть с успехом использован в современной Российской Федерации.
В 1903 г. было создано Российское автомобильное общество (РАО), ключевой задачей которого было развитие автомобильного транспорта и спорта, а так-
Актуальные проблемы истории государства и права
же их популяризация. Основными направлениями работы РАО стали: международная работа; содействие распространению автомобиля внутри страны; автомобилизация армии; организация добровольной автомобильной дружины; организация и проведение спортивных автомобильных соревнований; спасение раненых в ходе военных действий1.
В 1903 г. в Российской империи стал издаваться журнал «Автомобилист».
В 1917 г. создается профессиональный союз шоферов и специалистов по автоделу, который боролся за такие трудовые права, как обязательный минимум заработной платы, восьмичасовой рабочий день, отстаивал другие интересы трудящихся в автотранспортной сфере.
С середины 1920-х гг. XX в. все большее внимание стало уделяться пропаганде безопасности дорожного движения. В этом деле значительная роль принадлежала органам печати, которые, стараясь привлечь к обсуждению этой проблемы широкий круг специалистов, ставили целью воспитание советских граждан в духе соблюдения правил дорожного движения2.
В пропаганде безопасности дорожного движения сыграли роль милицейские периодические издания: журнал «Рабоче-крестьянская милиция», газеты «Известия административного отдела Моссовета», «Вестник Ленсовета» и др. Применялись и новые средства пропаганды: в 1925 г. по постановлению Президиума Моссовета для популяризации ПДД на улицах города были размещены плакаты и вывески, пропагандирующие безопасность дорожного движения. В 1930 г. состоялось первое издание отдельной брошюры Правил уличного движения. В составе управлений милиции и уголовного розыска Москвы и Ленинграда создаются отделения регулирования городского движения — предшественники отделов регулирования уличного движения (ОРУД). Помимо надзора за соблюдением правил уличного движения, милиции вменялась в обязанность их пропаганда среди населения, учет ДТП. Благодаря усилиям ОРУД был налажен централизованный учет ДТП, организован выпуск плакатов, листовок, брошюр и кинофильмов по проблемам безопасности уличного движения. Проводились радиопередачи, выступления на рабочих собраниях, в школах, в которых постоянно призывали население к уличной дисциплине, организованности и порядку.
Одновременно, начиная с 1920-х гг., на фоне автомобилизации народного хозяйства, стали неодно-
кратно высказываться мнения о необходимости создания добровольного общества содействия развитию автомобильного транспорта и дорожного строительства. Предполагалось создание массового общества, которое охватывало бы в своей работе вопросы развития автомобильного транспорта, дорожного строительства, подготовки кадров.
В октябре 1927 г. было создано общество «Авто-дор» (Общество содействия развитию автомобилизма и улучшению дорог в РСФСР); общество получило право создавать на территории РСФСР свои отделения, освещать последние достижения и знания в области автомобилестроения и дорожного дела, организовывать специализированные хозяйственные общества и предприятия, в установленном порядке проводить съезды и совещания, принимать добровольные пожертвования. Структурно общество делилось на секции, а его высшими органами являлись Всероссийский съезд и Центральный совет.
Общество «Автодор» осуществляло свою деятельность в тесном контакте с представителями органов власти и пользовалось их поддержкой. В 1928 г. было издано Постановление СНК РСФСР «О льготах, предоставляемых обществу «Автодор», которое предусматривало ряд преференций отделениям и хозяйственным организациям «Автодора». Территориальные отделения общества проводили широкую агитационно-массовую работу, целью которой состояла в популяризации автомобильного транспорта, обучении навыкам вождения и обслуживания автомобилей, пропаганде изучения правил уличного движения. В разные годы в структуре «Автодора» успешно функционировали различные секции, среди них агитационно-издательская и юных друзей «Автодора»—прообраз будущих отрядов юных инспекторов дорожного движения.
С 1928 г. начинает издаваться печатный орган общества «Автодор» — журнал «За рулем». На его страницах публиковались различные материалы, посвященные работе и достижениям различных автотранспортных предприятий, новости дорожного строительства, информация о новых технических решениях и научных разработках в области автомобильного транспорта.
1 Шляхтинский К. Автомобиль в России: история автомобиля. М., 1993. С. 11.
2 Войтенков Е.А. Историко-правовые особенности и этапы становления отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения // Общество и право. 2010. № 3.
Актуальные проблемы истории государства и права
В 1930-е гг. деятельность общества «Автодор» существенно расширилась. Были налажены тесные контакты с Красной армией, направленные на организацию систематической работы по обучению допризывников и военнообязанных. Большую роль общество «Автодор» сыграло в подготовке различных специалистов автодорожной отрасли для народного хозяйства.
По инициативе «Автодора» и Общества содействия милиции начали создаваться специальные пешие и моторизованные группы содействия ОРУД. Еще большее внимание было обращено на использование разных форм воспитательного воздействия на недисциплинированных участников городского движения. В 1934 г. в школах города началось обязательное ознакомление учащихся с правилами уличного движения. Аналогичные мероприятия проводились и в Москве3.
Вместе с тем, в 1935 г. ЦИК СССР издал Постановление «О ликвидации Союза «Автодор СССР» и общества «Автодор» в союзных республиках. Это неоднозначное управленческое решение было мотивировано тем, что общество «Автодор» не справилось с возложенными на него задачами.
В то же время, следует отметить, что обществом «Автодор» была проделана огромная работа по целому ряду направлений в области развития автомобильно-дорожного комплекса нашей страны, касающихся: агитационно-массовой работы; образовательной деятельности; развития научной и конструкторской мысли; повышения безопасности дорожного движения4.
В начале 1930-х гг. более активным, чем прежде, стало участие профсоюзов в обеспечении безопасности дорожного движения.
Так, в постановлении Президиума МГПС от 24 августа 1933 г.5 отмечалось: «профсоюзными организациями вопросы пропаганды уличной безопасности должны быть подняты на принципиально новую высоту».
В документе намечалось проведение мер:
♦ развертывание учебной работы по изучению правил уличного движения в каждом транспортном хозяйстве;
♦ оборудование плакатами и лозунгами, содержащими положения из правил уличного движения двух тысяч трамвайных вагонов и одной тысячи автомобилей и автобусов;
♦ включение изучения правил уличного движения в школьные программы6.
Во второй половине 1950-х гг. начинает повышаться внимание к вопросам профилактики дорожно-транс-
портных происшествий и пропаганды безопасности дорожного движения. В этот период возобновляется систематическое издание журнала «За рулем», ориентированного на широкий круг читателей, основную массу которых стали составлять индивидуальные владельцы транспортных средств. При этом комплексу вопросов безопасности дорожного движения уделялось существенное внимание. Тем самым фактически успешно решалась задача по систематическому, целенаправленному воспитанию участников дорожного движения в духе соблюдения предписаний правовых норм.
С 1955 г. начал издаваться журнал «Советская милиция», в каждом номере которого можно найти материалы, посвященные службе ГАИ, пропаганде безопасности дорожного движения.
Ориентированные на более узкий круг читателей, журналы «Советская милиция», «За безопасность движения» освещали профессиональные аспекты деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения и выполняли, помимо просветительской функции, функцию обмена опытом, обеспечивали определенную «обратную связь» между работниками автотранспортных предприятий и сотрудниками ГАИ.
Интересной с точки зрения привлечения общественности к решению вопросов безопасности дорожного движения является создание института общественных инспекторов — водителей, которые совместным решением автотранспортных предприятий и органов Госав-тоинспеции наделялись особым правовым статусом (например, в части предоставления им прав останавливать машины, совершившие нарушения), полномочия которых подтверждались выдачей такому водителю специального талона «Общественный инспектор»7.
Однако, привлечение общественных инспекторов не решало в полной мере нехватку штатных сотрудников Госавтоинспекции, которая становилась все сильнее. Этому были объективные причины: несмотря на возрастание количества задач, возлагаемых на ГАИ и увеличение динамики автомобильных перевозок и ко-
3 Войтенков Е.А. Указ. соч.
4 Войтенков Е.А. Общественные организации в деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения и их взаимодействие с органами государственной и муниципальной власти (историко-правовой обзор) // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 10.
5 Бюллетень ОРУД УРКМ г. Москвы. 1933. № 2.
6 Афанасьев М.Б., Кочетов Л.А., Россинский Б.В. и др. История ГАИ: К 60-летию Госавтоинспекции МВД России / Под ред. В.А. Федорова. М., 1996. С. 29.
7 Советская милиция: история и современность (1917—1987). М., 1987. С. 239, 240.
Актуальные проблемы истории государства и права
личества автотранспорта, численность личного состава ГАИ в период с начала 1950-х до середины 1960-х гг. практически не менялась8.
В рассматриваемый период усиливается роль общественных формирований. На автопредприятиях создаются комиссии общественного контроля за техническим состоянием автомобилей, товарищеские суды. МВД РСФСР утверждает положение о внештатных сотрудниках милиции. Была продолжена работа по привлечению общественности в дело по обеспечению безопасности дорожного движения. Совет Министров СССР признал целесообразным создать в административно-территориальных образованиях специальные комиссии по транспорту, а в крупных автомобильных хозяйствах, где численность автомобилей превышает 50 единиц, — комиссии общественного контроля деятельности данных организаций по всем направлениям их работы.
В дальнейшем взаимодействие представителей общественности с государственными учреждениями в рассматриваемый период с Госавтоинспекцией МВД СССР и другими государственными и правоохранительными органами происходило в основном путем совместной работы инспекторов Госавтоинспеции МВД СССР и общественных инспекторов из числа наиболее опытных представителей автотранспортных предприятий.
Наиболее массовой формой участия общественных объединений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения стали специализированные добровольные народные дружины по обеспечению безопасности дорожного движения.
Правовой основой их деятельности стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г. «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка»9, а также Примерное положение о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка10.
В целях борьбы с отдельными видами правонарушений предусматривалось создание специализированных добровольных народных дружин или специализированных групп в составе дружин.
К основным задачам добровольных народных дружин были отнесены охрана прав и законных интересов граждан, охрана общественного порядка, а также предупреждение и пресечение правонарушений путем патрулирования и выставления постов, проведения индивидуальной и воспитательной работы.
В соответствии с Инструкцией об организации работы ОВД по обеспечению взаимодействия с добро-
вольными народными дружинами по охране общественного порядка11 подразделения ГАИ при выполнении возложенных на них задач осуществляли взаимодействие с добровольными народными дружинами, организация которого осуществлялось руководителями и сотрудниками ГАИ. Характер возлагаемых на дружины задач позволяет сделать вывод о том, что в целом дружинники при исполнении своих обязанностей выполняли вспомогательные функции по обеспечению безопасности дорожного движения.
К таким формам взаимодействия можно отнести:
♦ пропаганда безопасности движения;
♦ проведение совместных профилактических мероприятий;
♦ охрана места ДТП и оказание посильной помощи пострадавшим при выезде на место ДТП совместно с сотрудниками ГАИ.
Заслуживает внимания такая форма привлечения общественности к обеспечению безопасности дорожного движения, как организация общественных постов ГАИ. Подобное начинание зародилось в 1974 г. в Оренбургской области в связи со сложной аварийной обстановкой в сельской местности, которая обусловливалась тем, что количество транспортных средств на селе увеличивалось, а силы ГАИ были малочисленны и их увеличение не предусматривалось.
Высокоэффективной формой работы общественных формирований зарекомендовала себя такая форма, как внештатные подразделения дорожно-патруль-ной службы. Эти подразделения формировались из владельцев собственных автомобилей и мотоциклов.
Изучение материалов административной практики тех лет позволяет прийти к выводу, что в тех регионах, где такие подразделения были созданы, имелась устойчивая тенденция к снижению количества ДТП.
Добровольные общества автомотолюбителей не являлись общественными организациями, созданными для обеспечения безопасности дорожного движения, но борьба с аварийностью была основной задачей их деятельности. Создание подобных организаций было определенным гармоничным сочетанием государственных, общественных и личных интересов ее членов.
8 Автомобильный транспорт России (1945—1965). М., 2000. С. 184.
9 ВВС СССР. 1974. № 22. Ст. 326.
10 Одобрена Постановлением ЦК КПСС и Советом Министров СССР от 20 мая 1974 г. № 379 // СП СССР. 1974. № 12. Ст. 67.
11 Утверждена Приказом МВД СССР от 12 августа 1975 г. № 210 // Безопасность дорожного движения: Сб. нормативных актов: В 2 ч. Ч. 1. М., 1984. С. 157—162.
Актуальные проблемы истории государства и права
Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 февраля 1973 г. № 89 «Об организации Всероссийского добровольного общества автомотолюбителей»12 было создано Всероссийское добровольное общество авто-мотолюбителей, устав которого определил основные:
♦ проведение силами и средствами общества профилактических и организационно-массовых мероприятий, направленных на предупреждение ДТП;
♦ распространение передового отечественного и зарубежного опыта в области безопасности дорожного движения;
♦ популяризация технических и юридических знаний в области безопасности движения;
♦ первоначальная подготовка водителей-автомо-толюбителей и систематическое повышение их квалификации и др.
Посредством общества проводилась систематическая работа в отношении членов этих организаций — владельцев транспортных средств. В целом можно утверждать, что подобные формы коллективного взаимодействия автолюбителей, с одной стороны, и государства и общества, с другой, — позволяли как удовлетворять по мере возможности потребности автомобилистов, так и снижать уровень аварийности путем проведения систематической воспитательной работы.
В 1970-е—1980-е гг. пропаганде безопасности дорожного движения уделялось достаточное внимание. Были предприняты усилия, направленные на совершенствование форм и методов пропаганды безопасности дорожного движения среди населения, на широкое использование в этих целях возможностей кино, радио, телевидения, печати, а также выставок и тематических кабинетов. При этом телевидение становится обязательным каналом передачи информации по вопросам безопасности дорожного движения населению.
В данный период к проблеме обеспечения безопасности дорожного движения в той или иной степени имело отношение подавляющее большинство государственных и общественных организаций, в своей взаимосвязи составлявших разветвленную и достаточно эффективную для своего времени систему обеспечения безопасности дорожного движения.
К их числу следует отнести:
♦ Государственную автомобильную инспекцию МВД СССР (центральный элемент);
♦ комиссии по безопасности дорожного движения в республиках, краях, городах;
♦ ведомственные службы безопасности движения;
♦ службы организации движения в дорожных органах (СОД);
♦ военную автоинспекцию (ВАИ) и военных регулировщиков;
♦ специализированные добровольные народные дружины по обеспечению безопасности дорожного движения;
♦ добровольные общества автомотолюбителей;
♦ комиссии общественного контроля за безопасностью движения на автомобильном транспорте и городском электротранспорте;
♦ общественные инспекторы, внештатные сотрудники ГАИ, юные инспекторы движения;
С 1973 г. в союзных республиках стали создаваться добровольные общества автомотолюбителей, основное назначение которых — профилактика аварийности среди индивидуальных владельцев.
В целях активизации деятельности комиссий общественного контроля за безопасностью движения в 1980 г. было издано соответствующее совместное указание ВЦСПС и МВД СССР, в котором этим комиссиям было предложено принять меры к распространению имеющегося положительного опыта в повышении безопасности движения и организации обмена опытом лучших водителей и автотранспортных рабочих.
Рубеж 1980-х—1990-х гг. оказался переломным для страны. В условиях социально-политического кризиса в России существенный рост автопарка обернулся усилением напряженности на дорогах, дисциплина водителей резко снизилась. Прежде на нарушителей можно было воздействовать через руководителей и общественность организаций и предприятий; с распадом крупных автохозяйств, где проводилась плановая работа ГАИ и угасанием деятельности общественных объединений подобные меры утратили эффективность.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что система органов, обеспечивающих безопасность дорожного движения, в широком смысле должна включать в себя не только органы государственной власти, но и общественные объединения и организации, деятельность которых — повышение уровня безопасности дорожного движения. Это объясняется тем, что только совместными усилиями государства и гражданского общества на федеральном, региональном и местном уровнях можно добиться эффективного функционирования системы безопасности дорожного движения.
12 СП РСФСР. 1973. № 9. Ст. 35.
