CC BY
128
Войтенков Евгений Алексеевич
кандидат юридических наук, докторант кафедры истории государства и права Московского университета МВД России (е-таИ: [email protected])_____________________
Социально-экономические и организационно-правовые аспекты обеспечения безопасности дорожного движения в СССР в послевоенные годы (1945-1991): историко-правовой анализ и закономерности
В условиях поиска наиболее эффективных форм управления деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения на современном этапе анализу неоднократно подвергались различные аспекты правового статуса службы ГАИ-ГИБДД. Вместе с тем, определенный научный интерес представляют различные историко-правовые аспекты деятельности данной службы во второй половине ХХ в.
Ключевые слова: Госавтоинспекция, правовое регулирование, обеспечение безопасности дорожного движения, аварийность, правонарушения, автомобильный транспорт.
E.A. Voitenkov, Master of Law, Doctorant of a Chair of History of State and Law of the Moscow University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
Social and economic and organizational and legal aspects of safety of traffic in the USSR in post-war years (1945-1991): historical and legal analysis and regularities
In the conditions of search of the most effective forms of government by activity in traffic safety at the present stage various aspects of legal status of service GAI-traffic police repeatedly were exposed to the analysis. At the same time, a certain scientific interest is represented by various historical and legal aspects of activity of this service in the second half of the XX century.
Key words: State traffic inspectorate, legal regulation, traffic safety, accident rate, offenses, motor transport.
После окончания Великой Отечественной войны автомобильно-дорожный комплекс СССР находился в тяжелейшем положении. Автотранспортные предприятия располагали весьма сильно изношенным автомобильным парком. Уличнодорожные сети и магистрали находились в полуразрушенном состоянии. Однако, несмотря на критическую ситуацию, в первые же послевоенные годы началось восстановление автомобильной и дорожной отраслей. Темп годового прироста автопарка в СССР в 1946-
1950 гг. составлял ориентировочно более 40%, а объемы выпуска автомобилей к концу 40-х гг. ХХ в. выросли, по сравнению с довоенными, более чем в 3 раза [1, с. 49]. Были восстановлены пассажирские автобусные перевозки местного и междугороднего значения, а доля автомобильных перевозок в структуре пассажирского транспорта составила 46%. Произошло увеличение автомобильного парка индивидуальных владельцев - в 1950 г. в СССР
насчитывалось 23 956 автомобилей, которые принадлежали физическим лицам [2, с. 76-78].
Указанные тенденции повлекли, в том числе, и укрупнение существующих и появление новых автохозяйств. К 1950 г. по сравнению с 1946 гг. их число увеличилось более чем в 2 раза.
Велась работа по восстановлению дорожного хозяйства - к 1950 г. протяженность дорог с твердым покрытием увеличилась по сравнению с 1940 г. с 143,4 тыс. км до 177,3 тыс. км [2 с. 111], но наметившаяся в довоенные годы диспропорция между численностью автомобильного парка и протяженностью дорог в 1946-1950 гг. не только не была преодолена, но и, наоборот, существенно обострилась.
Указанные процессы находятся во взаимосвязи с состоянием безопасности дорожного движения. Однако в первые послевоенные годы правовая база, формы и методы обеспечения безопасности дорожного движения не претерпели существенных изменений в срав-
36
нении с довоенными. Основной комплекс задач в данной сфере был фактически возложен на ОРУД и ГАИ, среди которых одной из наиболее актуальных было осуществление надзора за техническим состоянием транспорта, для чего было организовано проведение регулярных технических осмотров автомобилей в автохозяйствах и у частных владельцев. Эта работа дала определенные результаты - к 1947 г. только 3,3% ДТП произошло вследствие неисправности автомобилей, а по сравнению с 1945 г. в 1946 г. показатели аварийности снизились на 15%, что во многом произошло за счет приведения автопарка в надлежащее техническое состояние [3, с. 144]. Была продолжена работа по пропаганде безопасности дорожного движения, которая осуществлялась на основании директивы начальника Главного управления милиции от 31 мая 1947 г. «Об агитационно-массовой работе по безопасности дорожного движения». Однако, учитывая дефицит кадров в подразделениях Госавтоин-спекции и ОРУД, эти и другие мероприятия не могли в полной мере носить систематический характер. Несмотря на достигнутые положительные результаты в борьбе с аварийностью, к концу 40-х - началу 50-х гг. ХХ в. ситуация стала приобретать негативную динамику.
Обращаясь к рассмотрению задач и функций, возложенных на ГАИ, необходимо отметить, что наблюдается рост количества задач, возлагаемых на данную службу, которые не были прямо направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, а носили хозяйственно-экономический характер (выбраковка нерентабельных транспортных средств; контроль за использованием ГСМ, исправностью спидометров, эксплуатацией шин и аккумуляторных батарей и др.) [4; 5; 6], что не способствовало повышению эффективности выполнения основных задач Госавтоинспекции в сочетании отсутствием увеличения численности личного состава ГАИ [7, с. 184].
Высокую актуальность приобретали вопросы организации дорожного движения и внедрения средств автоматического регулирования. Однако, несмотря на повышенную востребованность данных элементов дорожной инфраструктуры, оснащение ими улиц и дорог происходило крайне медленно.
В 1953 г. указанием МВД СССР от 7 сентября 1953 г. № 109 руководителям органов внутренних дел республик, краев и областей в целях усиления борьбы с дорожно-транспортными происшествиями было предписано возложить на ГАИ выполнение задач по предупреждению и пресечению дорожных происшествий, для чего передать в ГАИ подразделения регулирования уличного движения и инспекторов милицейской службы дорожного надзора, что фактически
означало присоединение подразделений ОРУД к Госавтоинспекции.
Во второй половине 50-х гг. ХХ в. происходит неоднократный пересмотр Правил уличного движения. Эта мера была направлена как на уточнение порядка использования автомобильного транспорта, так и с целью оптимизации транспортных потоков, сокращения дорожнотранспортных происшествий и повышения пропускной способности улиц и дорог.
В этот же период получают распространение новые формы работы Госавтоинспекции, призванные сдержать рост аварийности на автомобильном транспорте. В частности, осуществляется создание научно-исследовательских подразделений, деятельность которых была ориентирована на решение актуальных проблем в сфере безопасности дорожного движения. Однако данные меры не давали ожидаемого эффекта - показатели аварийности продолжали расти. При этом было ясно, что в сложившихся условиях требуют корректировки не только формы и методы работы Госавтоин-спекции, а необходимы более масштабные изменения в деятельности и других министерств и ведомств.
В 1959 г. Советом министров СССР принимается постановление «Об усилении борьбы с аварийностью на автомобильном транспорте» от 16 июля 1959 г. № 793, которым с Госавтоинспекции был снят круг задач хозяйственноэкономического характера с одновременным их возложением на другие министерства и ведомства.
В начале 1960-х гг. изменяется правовой статус милиции и подразделений Госавтоин-спекции. Постановлением от 17 августа 1962 г. «О мерах по улучшению деятельности советской милиции» МВД союзных республик, а также УВД краев, городов и областей переименовывались в министерства и управления охраны общественного порядка. Документ определял основные задачи милиции, намечал организационные меры по совершенствованию структуры службы и основные направления ее дальнейшего развития. Принимается Типовое положение о Государственной автомобильной инспекции МООП союзной республики [8], где на ГАИ вновь были возложены хозяйственные функции, а задачи в сфере технического надзора сильно расширялись. На ГАИ также была возложена обязанность по организации движения путем разработки мероприятий по улучшению движения, оборудованию улиц и дорог техническими средствами регулирования, что фактически противоречило упомянутому ранее постановлению Совета министров СССР от 16 июля 1959 г. № 793, согласно которому данные задачи входили в компетенцию Министерства автомобильного транспорта и
37
шоссейных дорог республик, что свидетельствует о проявлении элементов непоследовательности в определении правового статуса ГАИ МООП республик СССР и компетенции других республиканских министерств.
Таким образом, в первые послевоенные годы обеспечение безопасности дорожного движения осуществлялось силами Госавтоинспек-ции и ОРУД, основные усилия которых были сосредоточены на предотвращении эксплуатации неисправных автомобилей, реализации мер по профилактике ДТП путем взаимодействия с коллективами автохозяйств и пропаганде безопасности дорожного движения среди населения. Эта деятельность регламентировалась различными ведомственными правовыми актами, часть которых носила закрытый характер. При этом правовая основа деятельности, формы и методы работы ГАИ и ОРУД не претерпели изменений по сравнению с довоенными и в целом до конца 40-х гг. ХХ в. являлись достаточно эффективными, что отчасти подтверждается статистическими данными.
Несмотря на положительные аспекты высоких темпов автомобилизации для экономики СССР, к началу 50-х гг. ХХ в. проявились ее негативные последствия, которые выразились в росте показателей аварийности и дорожнотранспортного травматизма.
Для преодоления описанных выше негативных тенденций на законодательном уровне предпринимались попытки борьбы с аварийностью путем повышения ответственности должностных лиц автотранспортных предприятий, находили свое применение различные формы привлечения общественности, происходил неоднократный пересмотр структуры, задач и функций Госавтоинспекции, что в конечном итоге фактически привело к наделению ГАИ широким кругом полномочий, возрастанию роли данной службы как в разработке важнейших государственных документов и мероприятий по обеспечению дорожного движения, так и в их дальнейшей практической реализации.
Вместе с тем, эти меры позволяли лишь сдерживать темпы роста аварийности, но не могли обеспечить устойчивую тенденцию к ее снижению и не являлись в полной мере эффективным решением для устранения вышеописанных причин ее роста.
В 1966 г. было создано Министерство охраны общественного порядка СССР, которое в 1968 г. было реорганизовано в МВД СССР, ставшее ведущим союзным министерством, задействованным в реализации большинства мер по обеспечению безопасности дорожного движения.
Одним из правовых актов, имевших существенное значение для реализации данных мероприятий, выступило постановление Сове-
та министров СССР «О повышении безопасности движения в городах, других населенных пунктах и на автомобильных дорогах» [9]. Документ ставил широкий круг задач в сфере безопасности дорожного движения, которые затрагивали вопросы выявления причин ДТП, их анализ и внедрение мероприятий по снижению их числа; изучения Правил дорожного движения в образовательных учреждениях и изменения программ подготовки водителей; особенности строительства и реконструкции дорог и оснащения их элементами дорожной инфраструктуры; усиления пропаганды безопасности дорожного движения.
Признаки преемственности ряда положений, изложенных в этом постановлении, усматриваются в постановлении Совета министров СССР от 20 июля 1972 г. № 539 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» [10], в котором получила свое развитие тенденция на расширение полномочий МВД СССР в сфере безопасности дорожного движения - на данное министерство были возложены функции по установке и эксплуатации дорожных знаков и средств регулирования движения, для чего в составе МВД СССР создавались специальные подразделения (СМЭПы). За МВД СССР были закреплены полномочия по определению потребности городов и других населенных пунктов в таких средствах регулирования, а также целый спектр дополнительных задач:
разработка правил, нормативов и стандартов, относящихся к вопросам обеспечения безопасности дорожного движения;
согласование конструкций транспортных средств в части обеспечения безопасности дорожного движения;
разработка технических паспортов транспортных средств, номерных знаков и бланков водительских удостоверений;
разработка правил регистрации и учета ав-томототранспортных средств;
разработка правил проведения технических осмотров;
разработка положения о порядке квалификации водителя, а также правил дорожного движения.
Таким образом, данное постановление фактически делало Госавтоинспекцию МВД СССР ключевым органом межведомственного контроля в сфере безопасности дорожного движения.
Такое расширение задач и функций ГАИ МВД СССР требовало пересмотра правовой базы ее функционирования и специализации работы ее подразделений.
В 1968 г. создание условий для наиболее быстрого продвижения транспортных потоков при его максимальной безопасности как со-
38
ставляющая эффективной организации дорожного движения представлялось руководителям МООП СССР одной из наиболее важных задач в сфере безопасности дорожного движения [11, с. 10-14]. В 1969 г. в структуре Госав-тоинспекции стали функционировать специальные подразделения по организации дорожного движения и были созданы дополнительные подразделения: отдел технического
надзора, отделение пропаганды, учетно-
аналитическое отделение и отделение технических средств. Силы дорожно-патрульной службы (ДПС) были сведены в строевые подразделения для обслуживания отдельных городов и магистралей. В 1973 г. в структуру ДПС были введены штабы и дежурные части и предусмотрены должности сотрудников по дознанию и розыску скрывшихся водителей, инспекторов по учету и анализу ДТП, административной практике и пропаганде безопасности дорожного движения.
Рассмотренные меры, реализуемые с целью повышения безопасности дорожного движения, в конце 60-х - начале 70-х гг. ХХ в. дали свой положительный результат. К середине 70-х гг. ХХ в. удалось добиться стабилизации и снижения показателей аварийности, но во второй половине 70-х гг. они вновь начали расти.
Для преодоления этих негативных явлений постановлением Совета министров СССР от 2 февраля 1976 г. № 81 «О мерах по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий» [12, с. 276] при МВД СССР создавалась Комиссия по обеспечению безопасности дорожного движения «для координации деятельности министерств, ведомств и других организаций по вопросам, связанным с безопасностью дорожного движения». В состав комиссии вошли руководители основных министерств и ведомств, имеющих отношение к вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, заместители министров здравоохранения, просвещения, транспортного строительства и др.
На комиссию возлагались функции по изучению причин аварийности и выработке мер, направленных на повышение безопасности дорожного движения; рассмотрению положения о состоянии дел с обеспечением безопасности дорожного движения; изучению и обобщению передового отечественного и зарубежного опыта по предупреждению аварийности на автотранспорте и ряд других. Комиссия была наделена правом давать обязательные предписания в сфере обеспечения безопасности движения и предупреждения аварийности [13, с. 185]. В составе Комиссии постоянно функционировало 7 секций, которые работали по следующим направлениям:
по автомобильным дорогам и техническим средствам регулирования дорожного движения;
по транспортным средствам и контрольнодиагностической аппаратуре;
по подготовке водителей и медицинским вопросам;
по пропаганде, агитации и предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма; по юридическим вопросам; по работе ведомственных служб безопасности дорожного движения и общественных организаций;
по работе комиссий по обеспечению безопасности дорожного движения [14, с. 11].
В 1978 г. было принято Положение о Госавто-инспекции МВД СССР, в котором нашли отражение те качественные изменения, которые произошли с данной службой с середины 60-х по конец 70-х гг. ХХ в. Было определено, что главной задачей ГАИ МВД СССР является совершенствование организации дорожного движения с целью обеспечения его безопасности и повышения эффективности автомототранспортных средств [15].
В 1984 г. Всесоюзной комиссией по обеспечению безопасности дорожного движения были утверждены основные мероприятия по обеспечению безопасности дорожного движения на 1984-1990 гг. Этот документ фактически стал первым программным документом для реализации ключевых направлений работы в рассматриваемой сфере. Такими направлениями были следующие:
подготовка водителей и укрепление их дисциплины;
пропаганда безопасности дорожного движения;
предупреждение детского дорожнотранспортного травматизма;
совершенствование дорожных условий и улучшение организации дорожного движения;
обеспечение безопасности конструкций транспортных средств и контроля над их техническим состоянием;
разработка законодательных и иных нормативных актов в сфере безопасности дорожного движения.
Принятие данного документа ознаменовало принципиально новый подход к вопросам планирования работы по безопасности дорожного движения. Был осуществлен переход от разработки отдельных правовых актов по ограниченному кругу вопросов или направлению работы к долгосрочным комплексным межведомственным программам, ориентированным на последовательную работу в течение нескольких лет.
Вместе с тем, несмотря на предпринимаемые меры и определенные успехи в борьбе с
39
аварийностью, достигнутые в 70-е - начале 80-х гг. ХХ в., с середины 80-х гг. начался новый виток роста основных показателей аварийности на автомобильном транспорте. Более того, в сфере безопасности дорожного движения впервые стали проявляться негативные тенденции, ранее не характерные для данной сферы.
К 1989 г. аварийность достигла самого высокого уровня за все время автомобилизации СССР. Количество ДТП превысило среднегодовые показатели за последние 5 лет на 20,9%, погибших стало больше почти на 30%, а раненых - на 21,5%. При этом темпы роста аварийности превысили темпы прироста автомобильного парка. Применительно к данному периоду основными причинами ДТП являлись следующие:
нарушение Правил дорожного движения -около 80% водителями и около 20% пешеходами;
неудовлетворительное состояние дорог и улиц;
техническая неисправность транспортных средств.
Большое распространение получили случаи невыполнения требований сотрудников милиции об остановке (около 400 тыс. случаев в год по состоянию на конец 80-х гг. ХХ в.), оставления места ДТП. Лицами, не имеющими права на управление автомобилем, было совершено около 40% всех ДТП [16, с. 3-8].
Негативные тенденции в состоянии безопасности дорожного движения имели место преимущественно за счет роста количества ДТП по вине индивидуальных владельцев транспорта - во второй половине 80-х гг. ХХ в. на их долю приходилось более половины всех ДТП, погибших и раненых. Это во многом объяснялось тем, что в период с 1975 по 1990 г. численность индивидуального транспорта возросла более чем в 2 раза и составила 139 единиц на 1 тыс. жителей.
Дисциплина на государственном автомобильном транспорте также заметно снизилась - во второй половине 80-х гг. ХХ в. наблюдался постоянный рост показателей аварийности и нарушений Правил дорожного движения среди води-телей-профессионалов.
Состояние дорожного хозяйства также оказывало негативное влияние на состояние безопасности дорожного движения. В период с 1985 по 1989 г. из-за неудовлетворительного состояния магистралей произошло более 185 тыс. аварий. Несмотря на предпринимаемые меры, направленные на строительство дорог и оснащение их средствами организации движения и регулирования, темпы роста автомобильного парка втрое опережали темпы строительства дорог, при этом более половины дорог по своим каче-
ствам не соответствовали фактическим нагрузкам, что приводит к их быстрому разрушению.
В 1989 г. было создано МВД РСФСР, в состав которого вошло Управление ГАИ. Правовая и методологическая база деятельности ГАИ на данном этапе теряла свою эффективность в связи с фактическим переходом экономики страны к рыночным отношениям. В определенной степени усложняло правоприменительную деятельность Госавтоинспекции то обстоятельство, что на территории РСФСР был провозглашен принцип действия правовой базы СССР только в части, не противоречащей законам РСФСР, а в дальнейшем, в условиях становления новой российской государственности после распада СССР, потребовался коренной пересмотр всей правовой базы обеспечения безопасности дорожного движения с учетом новых социально-экономических и политических реалий.
Таким образом, во второй половине 60-х -начале 90-х гг. ХХ в. продолжился рост автомобильного парка СССР и объемов перевозок автомобильным транспортом, который происходил как за счет увеличения автотранспорта в государственных автопредприятиях, так и за счет увеличения числа индивидуальных владельцев транспорта.
Принятием ряда постановлений Совета министров СССР и мер, направленных на исполнение данных постановлений, была предпринята попытка реализации комплексных мероприятий, направленных на повышение безопасности дорожного движения. Это позволило отчасти сократить диспропорцию между ростом автопарка СССР и протяженностью уличнодорожной сети, однако это негативное явление в полном объеме преодолено не было. Аналогичная ситуация сложилась в рассматриваемый период и относительно объектов дорожной инфраструктуры. Решения о необходимости повышения качества организации движения и развитии средств регулирования отчасти были реализованы и дали свои положительные результаты, но во многом носили декларативный характер и в полном объеме выполнены не были.
Несмотря на изложенные в ряде постановлений Совета министров СССР задачи по повышению качества технического обслуживания автомобильного транспорта и повышению уровня конструктивной безопасности транспорта, добиться их решения в рассматриваемый период не удалось, что, безусловно, негативно сказалось на состоянии безопасности дорожного движения.
В рассматриваемый исторический период наблюдается тенденция по дальнейшему расширению полномочий в сфере обеспечения безопасности дорожного движения МВД СССР
40
и Госавтоинспекции в его составе, что находит свое отражение в соответствующих правовых актах. Говоря об эффективности рассмотренных государственно-правовых решений, можно утверждать, что их реализация давала весьма ощутимые положительные результаты. Создание при МВД СССР координирующего межведомственного органа по вопросам безопасности дорожного движения обеспечило слаженную работу всех министерств и ведомств по широкому кругу вопросов в сфере безопасности дорожного движения и повысило ее эффективность.
1. История автомобильного транспорта России (1945-1965). М., 2000.
2. Рифицкий Г. П. Автомобильно-дорожный комплекс России и безопасность движения. Ч. III. 1945-1965 гг. М., 2011.
3. Служба государственной автомобильной инспекции. М., 1960.
4. Об упорядочении учета работы грузовых автомобилей: постановление Совета министров СССР от 23 авг. 1948 г. № 3181.
5. О мероприятиях по защите радиоприема от индустриальных помех: постановление Совета министров СССР от 16 марта 1951 г. № 629.
6. Об улучшении использования автомобильного транспорта и руководства им: постановление Совета министров СССР от 3 нояб. 1952 г. № 4678.
7. Автомобильный транспорт России (19451965). М., 2000.
8. Об утверждении Типового положения о государственной автомобильной инспекции министерства охраны общественного порядка союзной республики: постановление Совета министров СССР от 30 сент. 1963 г. № 1022.
9. СП СССР. 1967. № 29.
10. Безопасность дорожного движения: сб. нормативных актов. М., 1978.
11. Шумилин Б.Т. Обеспечивать безопасность движения автотранспорта // Советская милиция. 1968. № 4.
12. Безопасность дорожного движения: сб. нормативных актов. М., 1984.
13. История ГАИ: К 60-летию Госавтоинспекции МВД России / под общ. ред. В.А. Федорова. М., 1996.
14. Безопасность дорожного движения: сб. нормативных актов: в 2 ч. М., 1984. Ч. 1.
15. СП СССР. 1978. № 20. Ст. 124.
16. Проблемы безопасности дорожного движения. М., 1990.
Преобладание административно-командных методов над экономическим мерами управления, а также отсутствие достаточного материально-технического и финансового потенциала для полноценной реализации всех вышеуказанных мероприятий, намеченных руководством страны, привело к тому, что в 80-е гг. ХХ в. начался рост показателей аварийности, который в дальнейшем продолжился в условиях начала масштабных социально-политических изменений конца 80-х - начала 90-х гг. ХХ в.
1. History of the motor transport of Russia (1945-1965). M., 2000.
2. Rifitsky G.P. Automobile and road complex of Russia and traffic safety. P. III. 1945-1965. M., 2011.
3. Service of the state automobile inspection. M., 1960.
4. About streamlining of the accounting of operation of trucks: resolution of Council of ministers of the USSR from Aug. 23, 1948 № 3181.
5. About actions for protection of radio reception from industrial radio noises: the resolution of Council of ministers of the USSR from March, 16
1951 № 629.
6. About improvement of use of the motor transport and the management of it: resolution of Council of ministers of the USSR from Nov. 3, 1952. № 4678.
7. Motor transport of Russia (1945-1965). M., 2000.
8. About the adoption of Standard provision on the state automobile inspection of the Ministry of protection of a public order of the federal republic: the resolution of Council of ministers of the USSR from Sept. 30, 1963 № 1022.
9. Coll. of resolutions of the Government of USSR. 1967. № 29.
10. Safety of traffic: coll. ofregulations. M., 1978.
11. Shumilin B.T. To provide traffic safety of motor transport // Soviet milition. 1968. № 4.
12. Safety of traffic: coll. ofregulations. M., 1984.
13. History of STI: To 60 years of state traffic inspectorate of the MIA of Russia // gen. ed. by V.A. Fedorov. M., 1996.
14. Safety of traffic: coll. of regulations: in 2 p. M., 1984. P. 1.
15. Coll. of resolutions of the Government of USSR. 1978. № 20. Art. 124.
16. Problems of safety of traffic. M., 1990.
