CC BY
523
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 1 (42). С. 77-82.
УДК 342
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ ПО АДМИНИСТРИРОВАНИЮ МЕСТНЫХ НАЛОГОВ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
ACTIVITIES OF TAX AUTHORITIES TO ADMINISTER LOCAL TAXES:
PROBLEMS AND POSPECTS
Ю. В. БЛАГОВ, И. В. ГЛАЗУНОВА (Y. V. BLAGOV, I. V. GLAZUNOVA)
Представлен анализ правового регулирования и правоприменительной практики взаимодействия налоговых органов и органов местного самоуправления в процессе администрирования местных налогов. Выделены основные проблемы в данной сфере, и предложены возможные способы их разрешения.
Ключевые слова: налоговое администрирование; местные налоги; налоговые органы; органы местного самоуправления; местный бюджет.
This article is devoted to analyze the legal regulation and practice of interaction of the tax authorities and local governments in the administration of local taxes. The author identifies the main problems in this area and proposes possible ways of resolving them.
Key words: tax administration; local taxes; the tax authorities; local authorities; the local budget.
По оценкам отечественных и зарубежных экспертов, российская экономика переживает очередной серьезный кризис. Экономический рост, восстановившийся после мирового финансового кризиса 2008-2009 гг., вновь сменился затяжным спадом. При этом и Минфин РФ, и Минэкономразвития РФ не исключают начала технической рецессии в национальной экономике России [1].
Как показал недавний опыт, одним из эффективных инструментов борьбы с кризисом является, в том числе, повышение качества налогового администрирования. Так, отмечается, что обеспечение надлежащего администрирования налоговых платежей за счет совершенствования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в указанной сфере позволяет увеличить собираемость налогов и тем самым оказать серьезную поддержку российской экономике [2].
В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) к местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц.
В совокупности поступления в местные бюджеты от местных налогов составляют только несколько процентов от всего объема собственных доходов муниципалитетов: 4 % - от земельного налога и 0,5 % - от налога на имущество физических лиц [3]. Несомненно, что поступления от указанных налогов не могут обеспечить финансовую самостоятельность местного самоуправления. Предложения по совершенствованию финансового обеспечения местного самоуправления разрабатываются и органами публичной власти, и представителями научного сообщества. Между тем, несмотря на указанные обстоятельства, необходимо обеспечить поступление в местный бюджет в полном объеме и на регулярной основе установленных законодателем местных налогов.
Представляется, что для обеспечения максимального поступления местных налогов в бюджеты муниципальных образований необходимо совершенствовать взаимодействие органов местного самоуправления с налоговыми органами и иными органами публичной власти.
© Благов Ю. В., Глазунова И. В., 2015
77
Ю. В. Благов, И. В. Глазунова
Правовые основы взаимодействия налоговых органов с органами местного самоуправления заложены в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) [4]. Так, согласно ч. 4 ст. 65 Федерального закона № 131-ФЗ территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию и предоставляют финансовому органу местной администрации информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Какие-либо иные нормы, посвященные взаимодействию налоговых органов с органами местного самоуправления, в Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствуют.
Подобную «скупость» в законодательном регулировании столь важной сферы отношений нельзя оценить положительно. Обращает на себя внимание ещё одно обстоятельство, которое также сложно отнести к плюсам. В ст. 65 Федерального закона № 131-ФЗ говорится не об обмене информацией между налоговыми органами и органами местного самоуправления, а лишь об одностороннем предоставлении сведений налоговыми органами. При таких условиях вообще сложно говорить о каком-либо взаимодействии. Подобный законодательный пробел порождает серьезные практические проблемы.
На подзаконном уровне взаимодействие налоговых органов с органами местного самоуправления урегулировано Правилами взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов (утв. Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г. № 410) [5] (далее - Правила). При первом приближении обращает на себя внимание хотя бы тот положительный
момент, что Правила, даже исходя из названия, предусматривают не одностороннее предоставление сведений налоговыми органами, а взаимный обмен информацией между органами местного самоуправления и налоговыми органами. Однако тщательный анализ текста Правил приводит к выводу о «ра-мочности» и крайней лаконичности их содержания.
В соответствии с п. 2 Правил взаимодействие органов местного самоуправления с налоговыми органами осуществляется в целях обеспечения финансовых органов местных администраций информацией, необходимой для формирования и исполнения соответствующих бюджетов в части налогов и сборов, контролируемых налоговыми органами. То есть иные, кроме информационной, сферы сотрудничества налоговых органов с органами местного самоуправления вообще не регулируются.
Между тем, в практике деятельности налоговых органов довольно распространены случаи привлечения органов местного самоуправления для проведения контрольных мероприятий (например, для осмотра территорий, которые фактически занимает налогоплательщик, не уплачивая земельный налог). Взаимодействие обычно происходит следующим образом: налоговый орган письмом просит орган местного самоуправления (как правило, департамент имущественных отношений) провести осмотр, работники последнего выезжают на место, составляют акт осмотра и направляют его в налоговый орган. Однако в соответствии со ст. 92 НК РФ осмотр принадлежащих налогоплательщику площадей как налогово-контрольное мероприятие вправе проводить исключительно работник налогового органа. Участие органа местного самоуправления в осмотре также необходимо, так как если по итогам проведенного мероприятия налогового контроля земельный налог не удастся взыскать с налогоплательщика, муниципальное образование будет иметь право обратиться в суд за взысканием неосновательного обогащения с фактического землепользователя. В этой связи целесообразно нормативно закрепить обязанность проведения совместного осмотра принадлежащих налогоплательщику территорий, если имеются подозрения в безвоз-
78
Деятельность налоговых органов по администрированию местных налогов: проблемы и перспективы
мездном использовании земли. Нормативное закрепление оснований и порядка участия органов местного самоуправления в проведении мероприятий по контролю за уплатой местных налогов предоставило бы в распоряжение правоприменителя четкий, единообразный и законный алгоритм контрольной деятельности. Такое регулирование сделает механизм взимания местных налогов более эффективным, четким и, главное, законным [6].
В соответствии с п. 2-4 Правил налоговые органы представляют в финансовые органы местных администраций (по каждому муниципальному образованию) следующую информацию: о начислениях в целом по соответствующим видам налогов и сборов; о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации; сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим в соответствии с Бюджетным кодексом РФ доходы бюджетов субъектов Российской Федерации.
Финансовые органы местных администраций представляют в налоговые органы следующую информацию: об установленных в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления налоговых льготах по категориям налогоплательщиков; об административно-территориальном составе муниципальных образований, их адресах и кодах по Общероссийскому классификатору объектов административнотерриториального деления (п. 4 Правил).
Как мы можем увидеть, Правила закрепляют предоставление налоговыми органами информации о начисленных и уплаченных (неуплаченных) налогах в целом. Представляется, было бы гораздо более эффективным закрепление за налоговыми органами обязанности передавать в органы местного самоуправления информацию о задолженности конкретных налогоплательщиков.
Кроме того, правила совершенно не регулируют процедуру обмена информацией (например, сроки, периодичность предостав-
ления и т. п.). В соответствии с п. 5 Правил налоговые органы, финансовые органы местных администраций обеспечивают передачу и прием информации в электронном виде. Формулировка нормы не позволяет установить, носит ли она императивный характер либо электронный документооборот может сочетаться с бумажным.
В администрировании местных налогов существует ещё много нерешенных проблем. Так, в соответствии с п. 2 ст. 63 НК РФ сроки уплаты налогов или сборов, подлежащих зачислению в местные бюджеты, изменяются решениями налогового органа по согласованию с налоговыми органами соответствующих муниципальных образований. НК РФ, иные нормативные акты не устанавливают ни процедуры согласования, ни обязательности положительного результата согласования для принятия решения налоговым органом. Между тем, вопросы изменения срока уплаты налогов могут быть весьма значимы для местных бюджетов, особенно если они касаются крупнейших налогоплательщиков. На данную проблему справедливо обращается внимание в юридической литературе [7], однако она не решена и по сей день, что делает данную правовую конструкцию фактически неприменимой.
Еще одно направление взаимодействия налоговых органов и органов местного самоуправления - создание межведомственных комиссий по легализации налоговой базы. На необходимость ведения данной работы давно указывалось в литературе [8]. Комиссии по легализации налоговой базы в налоговых органах существовали и вели свою работу, однако какие-либо правовые нормы, регулирующие их деятельность, отсутствовали. В июле 2013 г. Федеральная налоговая служба опубликовала Письмо от 17 июля 2013 г. № АС-4-2/12722 «О работе комиссий налоговых органов по легализации налоговой базы». «Облечение» деятельности названных комиссий в правовую форму заслуживает одобрения. Работа комиссий по легализации налоговой базы организуется в рамках, в том числе, межведомственных комиссий, созданных при органах местного самоуправления. Предметом рассмотрения на заседаниях комиссии являются вопросы правильности формирования налоговой базы и полноты
79
Ю. В. Благов, И. В. Глазунова
уплаты налогоплательщиками (налоговыми агентами) НДС, налога на прибыль организаций, НДФЛ, налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц, земельного налога, транспортного налога, единого налога, уплачиваемого при применении упрощенной системы налогообложения, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единого сельскохозяйственного налога (как известно, в соответствии со ст. 61, 61.1, 61.2 БК РФ в местные бюджеты, помимо земельного налога и налога на имущество физических лиц, подлежат зачислению по установленным нормативам налоговые доходы от ряда федеральных и региональных налогов и сборов, а также от налогов в рамках специальных налоговых режимов). Положения Письма от 17 июля 2013 г. № АС-4-2/12722 определяют последовательность контрольных мероприятий по выявлению: неполного отражения в учете хозяйственных операций; отражения в налоговой и бухгалтерской отчетности недостоверных сведений; применения схем необоснованного возмещения налога на добавленную стоимость; отражения в налоговых декларациях по налогу на прибыль организаций необоснованных расходов (убытков); выплаты «теневой» заработной платы; несвоевременного перечисления НДФЛ; работодателей, выплачивающих заработную плату ниже прожиточного минимума или минимального размера оплаты труда. По результатам рассмотрения деятельности налогоплательщика на заседании комиссии последняя вправе направить информацию, в том числе, в администрации муниципальных образований для принятия решений в соответствии с их компетенцией. Информацию о выявленных работодателях, выплачивающих заработную плату ниже прожиточного минимума или минимального размера оплаты труда, налоговым органам рекомендуется ежеквартально направлять органам местного самоуправления для принятия соответствующих мер. Как показывает практика, указанная форма взаимодействия налоговых органов и органов местного самоуправления очень эффективна и позволяет ощутимо увеличить налогооблагаемую базу. По этой причине данную форму сотрудничества необходимо развивать и совершенствовать.
В Омской области весьма актуальна проблема налогообложения пассажирских перевозок, осуществляемых частным маршрутным транспортом. По оценкам Управления ФНС России по Омской области, только 23 % занятых в этой сфере предпринимателей заплатили в бюджет НДФЛ в 2013 г. А более трех тысяч водителей маршруток работают нелегально. У них нет лицензий и государственной регистрации [9]. Решение указанной проблемы невозможно без организации постоянного взаимодействия налоговых органов с департаментом транспорта г. Омска и департаментом городской экономической политики г. Омска. Как утверждает руководитель Управления ФНС России по Омской области В. В. Репин, специалистами УФНС проведена большая аналитическая работа, тщательно проанализирована вся отрасль пассажирских перевозок маршрутным транспортом в г. Омске, в результате чего были выявлены «проблемы несовершенства нормативно-правового регулирования на местном уровне». По её результатам 1 сентября 2014 г. спикеру Омского городского совета Г. Н. Горст и мэру г. Омска В. В. Двораков-скому было направлено обращение, которое содержит ряд конкретных предложений по внесению изменений и дополнений в Решение Омского городского совета № 71 от 14 ноября 2012 г. «О порядке допуска перевозчиков к осуществлению перевозок пассажиров транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок городской маршрутной сети на территории города Омска» [10]. Представляется, что для реального решения накопившихся проблем взаимодействие налоговых органов с органами местного самоуправления в данном направлении необходимо серьезно усиливать.
Одной из проблем администрирования земельного налога остается формирование налоговой базы на основе кадастровой стоимости земли. В этой связи нужно приложить максимальные усилия для завершения работ по кадастровой оценке земли, работ по межеванию земельных участков, оформлению их в собственность или аренду. В целях совершенствования администрирования земельного налога требуется наладить постоянное взаимодействие налоговых органов с органами Росреестра РФ (по вопросу определения
80
Деятельность налоговых органов по администрированию местных налогов: проблемы и перспективы
кадастровой стоимости земельных участков), органами местного самоуправления (по вопросу выявления лиц, чье право собственности на недвижимость оформлено до 1998 г. и отсутствует в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним) [11]. Проблема эта не нова, но в настоящее время она стала особенно актуальной в связи с тем, что роль имущественных налогов в формировании доходов местных бюджетов будет возрастать вследствие перехода на новые принципы налогообложения недвижимости на основе кадастровой стоимости.
Для эффективного администрирования второго местного налога - на имущество физических лиц - также требуется взаимодействие налоговых органов с органами местного самоуправления. Одним из немногих положительных примеров в этой области является Положение о Межведомственной комиссии по вопросам мобилизации доходов бюджета г. Люберцы (утв. Постановлением Администрации городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района МО от 23 мая 2013 г. № 980-ПА) [12]. В соответствии с указанным Положением создается Межведомственная комиссия по вопросам мобилизации доходов бюджета г. Люберцы, которая является коллегиальным совещательным органом, обеспечивающим координацию взаимодействия администрации г. Люберцы с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в сфере разработки рекомендаций по реализации мер, направленных на пополнение доходной части бюджета за счет налоговых поступлений. В состав Межведомственной комиссии входят несколько рабочих групп по вопросам администрирования различных налогов. В соответствии с п. 3.4 Положения основными задачами рабочей группы по вопросам мобилизации доходов бюджета г. Люберцы в части налога на имущество физических лиц являются координация и обеспечение эффективного взаимодействия администрации г. Люберцы с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти с целью урегулирования вопросов взимания налога на имущество физических лиц в части создания единой базы по плательщикам налога. Другим российским му-
ниципалитетам следует заимствовать этот положительный опыт.
Помимо сказанного, для эффективного администрирования местных налогов необходимо наладить процесс инвентаризации объектов недвижимости, причем не только путем проведения анализа уже имеющихся в налоговых органах данных, но и с выездом на место нахождения недвижимого имущества, где уточняются данные об объектах недвижимости и их собственниках с привязкой к реальной местности. Выезды на места осуществляются с участием представителей местных администраций и органов Росреест-ра с использованием возможностей территориальных органов налоговой службы. Совместные мероприятия налоговых органов и органов местного самоуправления с выездами на места позволяют выявить и в оперативном порядке устранить ошибки, из-за которых ранее сведения не могли быть доставлены в налоговые органы, в том числе в связи с ошибками в адресах местонахождения земельных участков; поставить на кадастровый учет ранее не учтенные земельные участки; идентифицировать собственников земельных участков и недвижимости, которые из-за нестыковки информационных ресурсов выпадали из-под налогообложения; уточнить адреса иногородних плательщиков, отсутствующие в налоговых органах, и т. д. В результате проведения подобных мероприятий главы муниципальных образований получают реальную, а не «слепую» картину о своей налогооблагаемой базе для того, чтобы в дальнейшем проводить соответствующую работу по упорядочиванию земельно-имущественных отношений и по повышению собираемости местных налогов.
Как мы видим, в правовом регулировании взаимодействия налоговых органов и органов местного самоуправления существуют значительные пробелы, которые негативно влияют на эффективность администрирования налогов и, как следствие этого, на размер налоговых доходов местных бюджетов. Однако, несмотря на негативную экономическую конъюнктуру, необходимо прилагать максимум усилий для внедрения в практику позитивных предложений научного сообщества и имеющегося положительного опыта взаимодействия налоговых органов с
81
Ю. В. Благов, И. В. Глазунова
органами местного самоуправления в отдельных муниципалитетах. Только гармоничное сочетание этих двух компонентов позволит в долгосрочной перспективе повысить собираемость налогов местных и иных налогов, зачисляемых в местный бюджет.
1. Рост ВВП России в первом квартале составил 0,9 % // Aup.ru : административно-управленческий портал. - URL: http://www.aup.ru/ news/2014/06/18/6981 .html.
2. Костюков А. Н. Мировой финансовый кризис и правовые формы антикризисного поведения субъектов Федерации и муниципальных образований в России (государственно-правовой аспект) // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 1. - С. 23-24.
3. У большинства регионов недостаточно собственных доходов на сбалансированность местных бюджетов // Экономика и жизнь : интернет-журнал. - URL: http://www.eg-online.ru/ article/243689/.
4. СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
5. Там же. - 2004. - № 33. - Ст. 3497.
6. Маслов К. В. Правовые проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления (на примере налогового администрирования) // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты : материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Омск, 16 ноября 2009 г.) / под ред. А. Н. Костюкова. - Омск, 2009. - С. 275.
7. См., напр.: Там же. - С. 277.
8. Буров В. Ю. Уклонение от уплаты налогов субъектами малого предпринимательства как форма проявления теневых экономических отношений // Налоги и финансовое право. -2012. - № 9. - С. 61.
9. Налоговики Омска сосчитали количество нелегальных маршрутчиков - их 3 тысячи. -URL: http ://dpomsk. ru/society/1745-marshrutka.
10. Репин научит муниципальные власти управлять маршрутками // Коммерческие вести. -2014. - № 37. - 1 окт.
11. Костюков А. Н. Указ. соч. - С. 25.
12. Люберецкая газета. - 2013. - № 24. - 28 июня.
82
