CC BY
6ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
УДК 342.572 В.Т. Азизова
Деятельность институтов гражданского общества по обеспечению единого правового пространства
Дагестанский государственный университет, vik_aziz@mail.ru
Автором проводится обзор законодательных актов субъектов РФ в рассматриваемой сфере, их классификация, сравнительный анализ основных положений с выявлением тенденций регулирования вопросов регламентации и проведения общественной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ институтами гражданского общества.
Ключевые слова: общественная экспертиза, институты гражданского общества, единое правовое пространство.
The author spends the review of acts of subjects of the Russian Federation in the considered sphere, their classification, the comparative analysis of substantive provisions with revealing of tendencies of regulation of the questions of regulation and carrying out of public (civic) examination of legal acts of subjects of the Russian Federation by institutes of a civil society.
Keywords: public (civic) examination, institutes of the civil society, common legal space.
Обеспечение единого правового пространства государства является динамичным процессом, требующим участия в нем не только специально уполномоченных государственных органов, но и неформальных, законодательно не определенных лиц, относимых к элементам гражданского общества. Степень участия институтов гражданского общества в обеспечении единого правового пространства - индикатор активности граждан в создании правового фундамента, позволяющего сберечь от разрушения само государство и обеспечить права и свободы его граждан.
Участие граждан в деятельности органов власти - форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида государственной власти, которая основывается на принципах публичности, открытости, взаимодействия с демократическими институтами, ориентации на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях и др.
В настоящее время в России на федеральном, региональном и местном уровнях созданы и работают ряд институтов, обеспечивающих эффективное взаимодействие гражданского общества и государства в решении важных для страны проблем. Институты гражданского общества вносят ощутимый вклад в повышение качества решений, принимаемых органами государственной власти, посредством проведения различных экспертиз, консультаций, общественных слушаний.
Одной из наиболее эффективных форм деятельности институтов гражданского общества в сфере обеспечения единого правового пространства является общественная экспертиза нормативных правовых актов. 25 декабря 2008 г. принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», расширяющий полномочия Общественной палаты Российской Федерации. Данный закон упростил процедуру общественной экспертизы с участием Общественной палаты, предложив направлять в Общественную палату все внесенные в повестку заседаний Государственной Думы зако-
нопроекты. Кроме того, закон предусматривает участие представителей Общественной палаты в работе комитетов и комиссий Государственной Думы, и члены Общественной палаты могут готовить свое экспертное заключение еще на стадии предварительного рассмотрения законопроектов.
Заключения общественных палат и экспертных советов носят исключительно рекомендательный характер для органов государственной власти и местного самоуправления.
Общественная экспертиза, являясь одним из видов экспертной деятельности, представляется основным способом участия институтов гражданского общества в правотворческой деятельности. В специальной литературе применительно экспертизы нормативных правовых актов отмечается, что общественная экспертиза проводится общественными объединениями за их средства по их собственной инициативе, а также по инициативе отдельных граждан, групп граждан, других коммерческих и некоммерческих организаций. Результаты такой экспертизы должны быть публично заслушаны и учтены наравне с другими видами экспертиз.
Правовой основой проведения общественной экспертизы на сегодняшний день являются Федеральный закон «Об Общественной палате РФ» [1], Методика проведения общественной экспертизы, разработанная Министерством юстиции РФ, нормативные правовые акты субъектов Федерации. Общественной палате РФ предоставлено право проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления либо в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ проводить экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления.
По решению совета Общественной палаты она может проводить экспертизу проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, а также обеспечения общественной безопасности и правопорядка [1, ст. 18]. В указанном законе приведена достаточно подробная процедура проведения общественной экспертизы на федеральном уровне, очевидно, существует необходимость предметного регламентирования содержательной стороны экспертной деятельности на федеральном уровне, которая могла бы выражать консолидированное мнение организованных гражданских структур по актуальным вопросам государственной и социальной политики: приоритетам законотворческой деятельности, федеральным программам и механизмам их реализации, вопросам проведения социальных реформ и возможности включения в них творческого потенциала гражданских инициатив.
В этом аспекте законодательство субъектов Российской Федерации представляется более развитым, поскольку в его рамках приняты и действуют законы, постановления, положения и иные акты, регламентирующие проведение общественной экспертизы с
определением круга субъектов ее проведения, их полномочий, форм и содержаний заключений по экспертизе и т. п.
Анализ большинства нормативных правовых актов субъектов Федерации, в той или иной мере регламентирующих проведение общественной экспертизы, позволил выявить особенности правового регулирования указанного института деятельности гражданского общества на региональном уровне.
Институт общественной экспертизы в определенной степени закреплен в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации, однако только в десяти из них имеются специализированные правовые акты, четко и поэтапно регламентирующие проведение этого вида экспертизы, определяющие цели, виды, инициаторов, круг субъектов, юридическую силу решений по итогам общественной экспертизы и т. п.
Основные положения относительно общественной экспертизы закреплены в законах субъектов РФ об общественных палатах этих субъектов. Подобная ситуация отмечается в Кемеровской, Липецкой, Курской, Ярославской, Ленинградской, Пензенской, Орловской, Челябинской, Новосибирской, Нижегородской, Тамбовской, Брянской, Оренбургской, Ульяновской областях, г. Москве, республиках Мордовия, Татарстан, Алтайском и Приморском краях, Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах и в других субъектах РФ. В законах указанных субъектов РФ закреплены общие положения относительно объектов экспертизы и полномочий Общественной палаты по проведению общественной экспертизы.
Основным вектором для утверждения института общественной экспертизы является качественная нормативно-правовая база, определяющая порядок и механизмы проведения общественной экспертизы, закрепляющая юридический статус общественных экспертов и формы взаимодействия со структурными подразделениями органов государственной власти. Систематизация и анализ нормативных правовых актов, регламентирующих институт общественной экспертизы, позволяет выявить пласт актов, носящих как базовый, так и детализирующий характер регулирования правоотношений в рассматриваемой сфере. К подобным актам относятся Положение об общественной экспертизе, принятое Общественной палатой Удмуртской Республики, Положение об общественной экспертизе Общественной палаты Республики Дагестан, Положение об общественной экспертизе Общественной палаты Ульяновской области, Положение о порядке проведения общественной экспертизы Иркутской области, Положение об общественной экспертизе нормативных правовых актов Ростовской области, регулирующих развитие предпринимательства в Ростовской области, Положение об Экспертном совете по проведению общественной экспертизы нормативно-правовых актов при Правительстве Саратовской области, проекты Федерального закона «Об общественной экспертизе», проект Закона Сахалинской области «О гражданской экспертизе и гражданском контроле» и др.
В указанных нормативных актах разработаны положения относительно целей, принципов, плана и порядка проведения общественной экспертизы, сроков ее проведения, вопросов организации деятельности рабочей группы, содержания заключения общественной экспертизы.
Анализ рассматриваемых нормативных актов позволяет указать основные принципы формирования экспертных комиссий: профессионализм членов экспертной комиссии; представленность в составе экспертной комиссии специалистов разных областей знаний; временность функционирования экспертной комиссии; включение в состав экспертной комиссии представителей всех заинтересованных социальных групп; доб-
ровольность участия в проведении экспертизы; открытость процедуры общественной экспертизы, гласность, обязательность публикации результатов проведения экспертизы с указанием состава и уровня квалификации ей членов. Таким образом, среди положительных моментов принятия специализированных подзаконных актов об общественной экспертизе по определению субъектов проведения общественной экспертизы можно отметить четкие требования к кругу лиц, ответственных за организацию и проведение общественной экспертизы, а также установление и ответственности экспертов и должностных лиц различного уровня при организации, проведении и рассмотрении результатов экспертизы.
Целью процесса общественной экспертизы является установление соответствия деятельности органов государственной власти, других социальных институтов социальным интересам граждан и задачам социально-экономической политики (политики регулирования социальной сферы, направленной на достижение благосостояния в обществе, а также формирование предложений по достижению этого соответствия) в различных условиях существования государства и общества. К задачам общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов следовало бы отнести также аргументированное заключение о соответствии законопроектов положениям социально-экономической политики, целям и задачам развития и функционирования гражданского общества; выявление положения и статьи проектов нормативных правовых актов, которые могут иметь негативные социальные последствия, и оценку возможных масштабов таких последствий; оценку законопроектов на предмет соответствия конституционным нормам, законным интересам граждан и представление выводов о целесообразности и допустимости их реализации; внесение предложений по возможным решениям социальной проблемы, которая возникнет в результате принятия анализируемого проекта.
Относительно полномочий общественных палат субъектов РФ по проведению общественной экспертизы в региональном законодательстве в основном сложился определенный стереотип, основанный на положениях аналогичного Федерального закона, включающий полномочия по привлечению экспертов, направлению запросов о предоставлении необходимых материалов и документов по экспертируемым проектам нормативных актов, направлению членов общественной палаты для участия в работе органов исполнительной и законодательной власти при рассмотрении проектов, являющихся объектами экспертизы [2, 3, 4, 5, 6]. Исключение по ЮФО и СКФО составляют:
• Закон Республики Адыгея «Об Общественной палате Республики Адыгея», где к правомочиям в рамках проведения общественной экспертизы относится привлечение экспертов и обращение с запросами в органы государственной власти Республики Адыгея и органы местного самоуправления о предоставлении необходимых документов и материалов [7];
• Положение об Общественной палате Астраханской области, закрепляюшее в полномочиях лишь создание экспертных советов и рабочих групп, а также обращение за получением необходимых материалов и информации в органы государственной власти и органы местного самоуправления [8];
• Положение об общественно-политическом совете при губернаторе Ставропольского края, закрепляющее полномочия по запросу и получению необходимой информации, а также по приглашению на заседания представителей органов исполнительной власти Ставропольского края, территориальных органов федеральных органов испол-
нительной власти, органов местного самоуправления, организаций, а также ученых и специалистов [9].
Таким образом, обзор регионального законодательства об общественной экспертизе позволяет разделить его на две группы нормативных актов. Первую из них составляют законы субъектов РФ об Общественной палате, положения которых, за небольшим исключением, дублируют соответствующие положения Федерального закона «Об Общественной палате РФ». Вторая группа актов позволяет в полной мере регулировать общественные отношения в сфере производства общественной экспертизы институтами гражданского общества, поскольку именно общественная экспертиза является самоорганизующейся системой социального контроля, предназначенной для принятия социально ответственных государственных решений (законов), обеспечивающих равные возможности для развития всех граждан государства. Установление общественного контроля над законотворческой деятельностью с помощью общественной экспертизы, обсуждения и прозрачности деятельности повысит качество законов и ответственность лиц, принимающих законы и иные государственно-важные решения, укрепит правовое государство, разовьет правовую культуру граждан.
Литература
1. Об Общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 // Российская газета. 2005. 7 апреля.
2. Об Общественной палате Республики Ингушетия: Закон Республики Ингушетия от 31.12.2007 г. № 61-РЗ // СПС «КонсультантПлюс Регион».
3. Об Общественной палате Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 29 апреля 2008 г. № 1459-КЗ // СПС «КонсультантПлюс Регион».
4. Об Общественной палате Республики Дагестан: Закон Республики Дагестан от 28 сентября 2006 г. // СПС «КонсультантПлюс Регион».
5. Об Общественной палате Республики Северная Осетия-Алания: Закон Республики Северная Осетия-Алания от 19 апреля 2006 г. № 22-РЗ // СПС «КонсультантПлюс Регион».
6. Об Общественной палате Кабардино-Балкарской Республики: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 8 июня 2009 г. № 26-РЗ // Официальная Кабардино-Балкария. 2009. 12 июня.
7. Об Общественной палате Республики Адыгея: Закон Республики Адыгея от 24 июля 2007 г. № 109 (с изменениями от 29 апреля 2008 г., 30 апреля 2009 г.) // СПС «КонсультантПлюс Регион».
8. Положение об Общественной палате Астраханской области, утвержденное постановлением губернатора Астраханской области от 13.05.2009 г. № 216 // СПС «Кон-сультантПлюс Регион».
9. Положение об Общественно-политическом совете при губернаторе Ставропольского края, утвержденное постановлением губернатора Ставропольского края от 28 ноября 2008 г. № 985 // СПС «КонсультантПлюс Регион».
Поступила в редакцию 12 января 2011 г.
