CC BY
261Н.А. Игонина, И.С. Викторов, Д.Г. Добрецов*
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ИНВАЛИДОВ: ГЕНЕЗИС И СОВРЕМЕННОСТЬ
Аннотация. Современное состояние государственной поддержки инвалидов и иных социально уязвимых групп во многом обусловлено исторически сложившимся отношением к этому вопросу в России. Анализ правовых и исторических источников позволяет утверждать, что первые упоминания о попытках упорядочить обращение с рассматриваемыми категориями лиц относятся к периоду Киевской Руси. Постепенно в системе органов государственного управления выделяются специализированные структуры, оказывающие помощь нуждающимся, в 19 веке они начинают активно дополняться благотворительными обществами. Послереволюционный период развития законодательства в рассматриваемой сфере характеризуется закреплением широкого спектра государственных гарантий нетрудоспособным и иным уязвимым категориям. Особое место в системе защиты прав инвалидов в советский и современный период занимают органы прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением специального законодательства в этой сфере, принимающие меры к восстановлению нарушенных прав граждан. Инвалиды в числе граждан, нуждающиеся в особой социальной и правовой защите, относятся к приоритетным объектам прокурорской правозащиты при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Прокурорские проверки исполнения законов, регламентирующих права инвалидов, носят системный характер и проводятся в трудовой, образовательной сферах, сферах здравоохранения, социальной защиты и обеспечения.
Ключевые слова: инвалиды, прокурорский надзор, история социальной защиты, периодизация государственной поддержки инвалидов, социально уязвимые категории лиц.
Термин «инвалид» восходит к латинскому слову туаШш - бессильный, слабый, слабосильный1 и в буквальном переводе означает «непригодный», «неполноценный». В России во времена Петра I такое название получали военнослужащие, которые вследствие заболевания, ранения или увечья не были способны нести воинскую службу и которых направляли для дослуживания на штатские должности. В Западной Европе слово «инвалид» также относилось к увеченным воинам. Таким образом, исторически звание «инвалид» получали не простые люди, а пострадавшие на службе государству2.
* Игонина Надежда Александровна, кандидат юридических наук, заведующая отделом НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, igonadez.hda@yandex.ru; Викторов Иван Степанович, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации; Добрецов Денис Григорьевич, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, denisdobretsov@mail. ru
1 Латинско-русский словарь. // Составитель Петрученко О.А. Репринт 9-го издания 1914 года. М., 2017.
2 Муравьёва М.Г. Калеки, инвалиды или люди с ограниченными возможностями? Обзор истории инвалидности // Журнал исследований социальной политики. 2012. Т. 10. № 2. С. 154.
Со временем термин «инвалид» распространился и на гражданских лиц, ставших жертвами войны. А в ХХ веке, после Второй мировой войны, по мере осознания мировым сообществом фундаментального значения соблюдения прав человека и особого положения отдельных категорий граждан происходит формирование современного понятия «инвалид», относящегося ко всем лицам, имеющим физические, психические или интеллектуальные ограничения жизнедеятельности.
Понимание необходимости оказания помощи слабым и больным является исторически далекой древней идеей. Ознакомление с научной литературой показало, что идея оказания помощи нуждающимся впервые формируется на Руси в самый ранний период ее исторического развития. Еще в 996 г. великий князь Владимир издает устав, в котором был определен порядок призрения нуждающихся.
Специализированные структуры, оказывающие помощь нуждающимся, выделяются в системе органов государственного управления постепенно. Исторически складывались и развивались три основных направления благотворительности и оказания социальной помощи нуждающимся: государственная, земско-церковно-приходская и частная (личная). Следует учитывать, что церковь де-факто являлась частью аппарата управления государством, что в особенности проявилось в петровский период и далее -до 1917 г.: изданным в 1721 г. «Регламентом или уставом духовной коллегии» было упразднено патриаршество, создан «Святейший Правительствующий Синод» («Духовная коллегия»), действовавший от имени Императора, распоряжения которого по церковным делам были окончательны и обязательны для Синода1. Поэтому создаваемая в рамках церковного управления система «призрения» (забота, попечение, опека) инвалидов в какой-то мере также может рассматриваться как часть системы государственного «социального» аппарата.
Реальные предпосылки для формирования системы государственного призрения стали создаваться государством с середины XIV века. В царствование великого князя Московского Ивана III (1462-1505 гг.) были сделаны первые попытки классифицировать нищих «по нуждам».
Определенные усилия по развитию того, что сейчас понимается под системой социальной помощи инвалидам, предпринимались даже в неоднозначно оцениваемый период правления Ивана IV Грозного (1547-1584 гг.). Так, в 1551 г. Стоглавый собор Русской православной церкви постановил просить, чтобы «благочестивый царь» повелел «всех прокаженных и престарелых описати по всем градам» и в них «устроити богадельни» поместив в последние «не могущих нигде главы преклонити». Многие царские акты того времени были специально посвящены немощным, больным, увечным, нищим.
1 См, напр.: Цыпин В.А. Церковное право. Изд. 2-е. М., 1996. 442 с.
В годы правления первого царя из династии Романовых - Михаила Федоровича (1613-1645 гг.) был учрежден Аптекарский приказ, который должен был специально заниматься общественным призрением. Ранее этим ведали Патриарший, затем Монастырский приказы. В правление царя Алексея Михайловича (1645-1678 гг.) был создан специальный Приказ строения богаделен (1670). Указом царя Федора Алексеевича от 1682 г. предполагалось увечных и немощных из числа нищих помещать в особые госпитали-богадельни1.
Значительный вклад в создание системы государственного призрения был внесен в период правления Петра I (1689-1725 гг.), когда впервые была признана обязанность государства по призрению бедных, больных, увечных, сирот и других категорий нуждающихся. Система государственного призрения Петра I включала в себя несколько элементов, в том числе обособление управления некоторыми специальными видами помощи нуждающимся (продовольствием, медицинской помощью); признание за государством права создавать в области призрения и помощи нуждающимся обязательные нормы и требования их исполнения2.
Так, например, указом Петра I от 8 июня 1701 г. предписывалось «в домовых Святейшего Патриарха богадельнях нищим быть, больным и престарелым, которые не могут ходить для собирания милостыни, а для десяти человек больных быть в богадельне одному человеку здоровому, который бы за теми больными ходил и всякое им вспоможение чинил. А больных в богадельнях велеть лечить, и для того учинить особых лекарей и давать тем лекарям кормовые деньги и покупать лекарства из Патриаршей домовой казны»3. Указом от 31 января 1712 г. повелевалось «по всем губерниям учинить гошпитали для самых увечных, таких, которые ничем работать не смогут, ни стеречь, также и зело престарелым...»4. В 1723 г. это требование было подтверждено очередным указом Сената: «слепых, дряхлых, увечных и престарелых, которые работать не могут, ни стеречь, а кормятся миром, а чьи они были не помнят, тех отдавать в богадельни»5.
1 См.: Басов Н. Ф. Становление и развитие социальной защиты и поддержки инвалидов в дореволюционной России. // Вестник ПСТГУ. IV: Педагогика. Психология. 2010. Вып. 3 (18). С. 67-78.
2 Файнберг Л.А. У истоков социогенеза. М., 1980. С. 22-23; Путило Н.В. Социальные права граждан: история и современность. М., 2007. С. 20, 50-52, 100, 245-250; Доклад «О деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации». М., 2002. С. 203-245; Устав благочестия и безопасности. Свод законов Российской империи. Т. XIII. СПб., 1857.
3 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. Т. 4. СПб., 1830. С. 168.
4 Там же. С. 791.
5 Там же. Т. 7. С. 159.
Особую заботу Петр проявлял о военнослужащих1. Еще в 1715 г. было велено отправлять в монастырские богадельни отставших и увечных солдат, не имевших средств на жизнь. 22 марта 1716 г. был принят Указ о призрении воинских чинов, «которые к делам не годятся из-за дряхлости или увечья». Решено было после рассмотрения их дела выдавать жалование на пропитание «по их смерти». Это же требование подтверждалось в Указе Сената от 29 июля 1719 г., где отмечалось, что те солдаты, которые «за ранами и старостью отставлены и определены для прокормления их в монастырь», должны получать оклады «денежного и хлебного жалования». Указом от 31 января 1724 г. Петр I снова требует «солдат отставных, которые трудиться не могут, расписать по монастырям»2. С целью улучшения финансирования лекарств, лечения и питания раненых воинов Сенат своим указом от 5 июля 1714 г. вдвое увеличил венечный сбор в церквях. Линию Петра I в этом вопросе продолжала его дочь, императрица Елизавета Петровна (годы правления 1741-1761 гг.), требовавшая строительства богаделен в губерниях, возложив их содержание на Статс-контору, и пресекавшая стремление помещиков избавиться от забот о «прокормлении» получивших увечье, больных и престарелых крестьянах.
О периоде правления императрицы Екатерины II (1762-1796 гг.) уже можно говорить, как о начале формирования в России государственной системы призрения. В правовых документах появляются соответствующие термины, отражающие развитие призрения немощных, увечных, инвалидов. Например, в изданном 7 ноября 1775 г. «Учреждении для управления губерний» впервые в законодательном порядке учреждалась государственная система общественного призрения, предусматривалось создание под председательством губернаторов особых приказов общественного призрения - административных органов, занимавшихся помощью сирым и убогим. На них возлагалась обязанность, кроме всего прочего, организовывать и содержать больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимых больных, дома для сумасшедших и другие заведения.
Также при Екатерине II начали развиваться институты государственной правозащиты немощным, больным и беспомощным лицам. В результате губернской реформы 1775 года, в процессе которой наряду с губернскими прокурорами учреждались должности губернских и уездных стряпчих -помощников прокуроров, «на обязанности прокурорского надзора в лице стряпчих лежало возбуждение и ведение исков о гражданских частных делах нуждающихся в правительственной защите»3
1 См.: Басов Н.Ф. Становление и развитие социальной защиты и поддержки инвалидов в дореволюционной России. // Вестник ПСТГУ. IV: Педагогика. Психология. 2010. Вып. 3 (18). С. 67-78.
2 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. Т. 5. С. 726.
3 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы. М., 1889 С. 309.
В этот период происходит также передача в государственное ведение деятельности по призрению раненых и престарелых воинов от монастырей к особым инвалидным командам, созданным в военных гарнизонах более чем 30 городов России (указ от 23 февраля 1764 г.).
Государство в лице специальных органов, например, прокуратуры, брало под свою защиту беспомощных людей (незрячих, глухих, больных, инвалидов). Как указывает в своем сочинении Муравьев Н.В., при императоре Павле I «законодатель с особой заботливостью, как бы отвечая на потребность современной практики, вверяет своим фискалам1 интересы безгласных людей против проволочек и притеснений, здесь с новой силой выступает принцип правительственной защиты не только закона и собственных интересов, но и всех беспомощных»2.
Развитие системы государственного призрения инвалидов в XIX в. было самым тесным образом связано с развитием специфических форм благотворительности - созданием благотворительных обществ под покровительством императорской семьи. Например, под покровительством супруги Павла I императрицы Марии Федоровны было создано 60 таких обществ, после ее смерти получивших наименование «учреждения императрицы Марии», а в 1854 г. объединенных под единым названием «Ведомство учреждений императрицы Марии». Число учреждений, входящих в Ведомство, постоянно расширялось, и к своему столетию в 1897 г. оно объединяло уже 1000 учреждений.
Дальнейшее развитие получило в рассматриваемый период призрение раненых и увечных. В первой четверти XIX в. в России насчитывалось около 100 военных госпиталей. В конце этого столетия было уже около 130 таких учреждений на более чем 30 тыс. мест. Здесь раненые и больные военнослужащие получали медицинскую помощь.
После Отечественной войны 1812 г. появились специальные учреждения для пострадавших воинов. 18 августа 1814 г. указом Александра I был создан «Комитет по призрению раненых», координировавший назначение пенсий из инвалидного капитала и государственного казначейства, выдачу единовременных денежных пособий, переводы на трудоустройство на гражданские службы, обеспечение жильем, оказание медицинской помощи и др. Государственные пенсии стали ведущей формой социального обеспечения военнослужащих, включая увечных и раненых. К началу ХХ в. социальная защита военнослужащих в России включала гарантированное призрение за счет государства по инвалидности и старости, дифференцированное пенсионное обеспечение.
Во второй половине XIX в. в социальную помощь инвалидам включились земские и городские органы самоуправления. Они организовали
125 января 1799 года при Генерал-прокуроре Беклешове были учреждены в 5-и западных губерниях сверх установленных штатов фискалы.
2 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы. М., 1889 С. 317-319.
поддержку нуждающихся категорий населения, включая опеку над богадельнями, домами призрения для душевнобольных, училищами для слепых и т. д. С начала 1860-х и до 1890-х гг. в 34 земских губерниях из 55 произошло пятикратное увеличение численности богаделен и инвалидных домов. Всего к началу 1890-х гг. земства содержали более 300 богаделен. Общее количество различного рода институтов общественного призрения в земских губерниях составляло 1090 заведений, которые охватывали почти 1 млн 100 тыс. человек. В их число входили и находившиеся на полном содержании в богадельнях, приютах, инвалидных домах нуждающиеся в помощи люди1.
Горное Положение 1806 г. о предприятиях горнозаводской промышленности требовало, чтобы каждый завод имел богадельню, в которой бы призревались все увечные, престарелые и нетрудоспособные люди. Законами 1861 и 1862 гг. на предприятиях горнозаводской промышленности создавались товарищества со вспомогательными кассами, которые выплачивали пенсии по утрате трудоспособности из-за увечья и за многолетнюю работу до престарелого возраста2. В конце 1880-х гг. вступил в силу закон, на основании которого создавались пенсионные кассы на железных дорогах. Они выплачивали рабочим пенсии при потере трудоспособности.
Деятельность государственных органов, в частности, прокуратуры, по правовой защите инвалидов после судебной реформы второй половины XIX века наиболее выраженно реализовывалась в гражданском процессе. Уставом гражданского судопроизводства (ст. 343) предусматривалось в общих
судебных установлениях участие прокуроров в гражданском процессе по
3
ряду дел умалишенных, глухонемых3.
Развитие социального законодательства, регулирующего в том числе вопросы поддержки инвалидов, продолжилось в ХХ в. Так, 2 июня 1903 г. был принят закон о вознаграждении рабочих, потерпевших вследствие несчастных случаев в процессе труда. Если рабочий признавался полностью нетрудоспособным, то ему назначалась пенсия, составляющая две трети годового заработка. Кроме того, закон обязывал предпринимателя обеспечить пострадавшему бесплатную медицинскую помощь или оплатить расходы на лечение.
В июне 1912 г. были приняты новые законы о страховании рабочих от несчастных случаев, об обеспечении рабочих на случай болезни и др. Этими законами вводилось обязательное страхование рабочих. Социальное
1 См.: Мельников В. П., Холостова Е. И. История социальной работы в России. М., 1998. С. 74.
2 См., например: Жигунова Г.В. Ювенальная инвалидность в системе социальной реальности российского общества: монография / Г.В. Жигунова. М.-Берлин, 2014. С. 77.
3 Ювжик-Компанейц. Участие прокурора в гражданском процессе. // Журнал Министерства юстиции. 1908. № 10.
обеспечение предусматривалось при полной или частичной нетрудоспособности. Специальные меры также предусматривались для тех рабочих, которые в результате несчастного случая становились полностью беспомощными. К ним относили рабочих, лишившихся зрения, рук или ног. Им выплачивалась пенсия в размере полного заработка. Для своих пенсионеров страховые товарищества создавали богадельни. Эти законы не распространялись на небольшие предприятия, кроме того, они действовали только на территории Европейской России. Но, тем не менее, эти законы являлись важной ступенью в развитии страхового законодательства, защиты увечных, немощных и «полностью беспомощных».
После Октябрьской революции 1917 года Советской властью взамен существовавшей сети богаделен и домов призрения были созданы органы социального обеспечения, в ведомстве которых создавались детские дома, дома инвалидов, престарелых. Политика Советского государства в отношении инвалидов продолжала традицию рассматривать инвалидов как объект благотворительности и в основном сводилась к назначению им государственной пенсии или помещению в специализированные дома инвалидов.
13 ноября 1917 г. Совет Народных Комиссаров включил в число первых мероприятий и декретов Советской власти официальное правительственное сообщение «О социальном страховании». В этом документе указывалось: «Рабочее и крестьянское правительство... оповещает рабочий класс России, а также городскую бедноту, что оно немедленно приступает к изданию декретов о политике социального страхования на основе рабочих страховых лозунгов: 1) распространение страхования на всех без исключения рабочих, а также городскую и сельскую бедноту; 2) распространение страхования на все виды потери трудоспособности, а именно на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, материнства, вдовства и сиротства, а также безработицы; 3) возложение всех расходов по страхованию целиком на работодателей; 4) возмещение, по меньшей мере, полного заработка в случае утраты трудоспособности и безработицы; 5) полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях»1. Согласно Правительственному сообщению о социальном страховании, положившему начало формированию системы социальной помощи инвалидам в России, пенсия инвалидов увеличивалась с 1 января 1917 г. на 100 % за счет пенсионного фонда.
Декрет СНК от 31 октября 1918 г.2 стал основой советского социального обеспечения. Действие данного документа распространялось на всех лиц, в том числе граждан иностранных государств, источниками существования которых являлся собственный труд, «без эксплуатации чужого». Положение
0 социальном обеспечении трудящихся определило структуру органов,
1 Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1980.
2 Положение о социальном обеспечении трудящихся: декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 31.10.1918 // СУ РСФСР. 1918. № 89. Ст. 906.
ответственных за социальное обеспечение, виды социального обеспечения, основания и размеры пособий и пенсий. Обращает на себя внимание тот факт, что размер пенсии зависел от степени утраты трудоспособности. Источниками средств на социальное обеспечение являлись взносы отдельных работодателей, частных, национализированных, государственных предприятий и учреждений, артелей, ремесленников, отдельных хозяев, пени и штрафы за просроченные платежи на социальное обеспечение, доходы с имущества и капитала учреждений социального обеспечения. Позднее в связи с проведением политики военного коммунизма взносы как источники перестали действовать. Социальное страхование было заменено социальным обеспечением из государственного бюджета для нетрудоспособных и безработных1.
В 1919 г. было принято Положение «О социальном обеспечении инвалидов-красноармейцев и их семейств». В результате в течение 19181920 гг. значительно увеличилось количество пенсионеров и семейств красноармейцев, которые пользовались пособиями. Если в 1918 г. получали государственные пенсии 105 тыс. человек, в 1919 г. - 232 тыс., то в 1920 г. число пенсионеров в РСФСР составляло 1 млн человек, в том числе 75% приходилось на бывших военнослужащих. По сравнению с 1918 г. количество семей красноармейцев, пользовавшихся государственными пособиями, увеличилось в 1920 г. с 1 млн 430 тыс. до 8 млн 657 тыс. В это же время действовало 1800 учреждений для инвалидов, в которых содержалось 166 тыс. человек2.
По постановлению СНК от 08 декабря 1921 г. «О социальном обеспечении инвалидов» право на пенсию по инвалидности получали все рабочие и служащие, а также военнослужащие в случае наступления инвалидности по причине профессионального заболевания, трудового увечья, общего заболевания или старости. Этим постановлением была введена классификация инвалидности по шести группам, которая получила наименование «рациональной», потому что вместо процентного метода вводила определение трудоспособности, исходя из возможности для инвалида в зависимости от состояния здоровья выполнять какую-либо профессиональную работу или же работу в своей прежней профессии. Так начал утверждаться принцип определения тяжести нарушения функций у больного и сопоставления ее с требованиями профессионального труда, предъявляемыми к организму работающего. В 1923 г. шесть групп инвалидности были заменены на три. Перестали признаваться инвалидами лица, фактически сохранившие свою трудоспособность, лица с ограниченной
1 См.: Альбеева А.Ю. Правовая политика в отношении инвалидов в советской и постсоветской России (историко-правовое исследование): дис. канд. юрид. наук. Самара, 2017. С. 35.
2 См., например: Нагорнова А.Ю., Макарова Т.А. Исторический анализ проблемы инвалидности в дореволюционной России и СССР // Общество: философия, история, культура. 2014. № 1. С. 27-33
трудоспособностью стали относиться к III группе, при которой инвалиды получали пенсию. Эта классификация инвалидности существует с некоторыми изменениями до настоящего времени.
Декретом СНК от 14 мая 1921 г. были созданы крестьянские комитеты взаимопомощи, которые осуществляли социальную помощь нуждавшимся в виде пособий, ссуд, вспашки полей и уборки урожая, финансовой поддержки школ, больниц, инвалидных домов, их обеспечения топливом и др. Уже в первые месяцы своей деятельности комитеты взаимопомощи оказывали заметную поддержку нуждавшимся инвалидам. В 1924 г. денежный фонд крестьянских комитетов составил 3,2 млн рублей1.
В сентябре 1925 г. ВЦИК и Совнарком РСФСР утвердили «Положение о крестьянских обществах взаимопомощи». Положение обязывало эти общества осуществлять социальное обеспечение инвалидов и всех беднейших слоев деревни, «содействовать» государственным органам в оборудовании, содержании и снабжении находящихся на их территории инвалидных учреждений, больниц, бесплатных столовых. Для решения данных задач частично выделялись средства от государственных органов социального обеспечения. Во второй половине 1920-х гг. в РСФСР действовало около 60 тыс. обществ крестьянской взаимопомощи, их фонды превышали 50 млн рублей.
Постановлением ВЦИК и Совнаркома от 13 марта 1931 г. было утверждено «Положение о кассах общественной взаимопомощи колхозников». Кассам предоставлялось право оказывать финансовую и натуральную помощь при болезни и увечье, они должны были заниматься трудоустройством инвалидов. В 1932 г. эти кассы трудоустроили только в РСФСР на различных работах в колхозах, а также в организованных ими мастерских 40 тыс. инвалидов.
Пенсионное обеспечение инвалидов труда было упорядочено в Положении ВЦИК и СНК от марта 1928 г. Размеры пенсий устанавливались в зависимости от группы и причины инвалидности, производственного стажа и размера заработной платы. Для осуществления процедуры установления инвалидности был создан специальный институт - врачебно-трудовая экспертиза. В основе формирования страховой медицины лежал декрет СНК от 16 ноября 1917 г. о передаче больничным кассам лечебных учреждений фабрик и заводов. При больничных кассах были созданы врачебно-контрольные комиссии (ВКК), проверявшие правильность диагнозов лечащих врачей, проводившие экспертизу утраты трудоспособности2.
Создание в 1922 новой советской прокуратуры положило основу правозащитной работе государственного органа, который на протяжении всего «советского» времени стоял на страже охраны прав трудящихся,
1 Тихонов В.А. История отечества с древнейших времен и до наших дней. М., 1979.
2 Малева Т.М и др. Инвалиды в России: причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной политики. Бюро экономической политики. М., 1999.
защищал социально-экономические, политические и личные права и свободы граждан, в том числе и инвалидов, провозглашенные и гарантируемые Конституцией СССР и советскими законами при осуществлении надзора за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общего надзора).
14 июля 1956 г. Верховным Советом СССР был принят Закон «О пенсиях», регулирующий порядок, основания и размер пенсий, назначаемых советским гражданам, в том числе пенсий по инвалидности, 15 июля 1964 г. - Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов.
В СССР также осуществлялись определенные меры по использованию профессиональных возможностей лиц с нарушенной трудоспособностью в условиях гарантированной социальной защиты со стороны государства, а для советской правовой науки было характерно определение разнообразных форм помощи нуждающимся гражданам1.
Бесплатная медицинская помощь, бесплатное образование и другие блага, предоставляемые за счет общественных фондов потребления всему населению Советского Союза, в равной степени являлись достоянием инвалидов. Этим целям служила также государственная система трудового устройства инвалидов, позволяющая им по их желанию трудиться в условиях, которые не противопоказаны им по состоянию здоровья. В этот период впервые было создано единое законодательство о государственных пенсиях, выплачиваемых как за счет средств социального страхования, так и за счет государственных ассигнований, по системе органов социального обеспечения. Это единое законодательство охватывает все виды пенсий, в том числе и по инвалидности, назначаемых рабочим, служащим, прирав-ненным к ним лицам, учащимся, военнослужащим рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы, членам творческих союзов, некоторым другим гражданам.
В 1965 г. произошло выравнивание законодательства в отношении колхозников и установление для них тех же правовых норм, которые ранее были распространены на рабочих и служащих. К 1967 г. устанавливается единый порядок пенсионирования по инвалидности для всех социально-профессиональных категорий граждан и единый порядок врачебно-трудовой экспертизы, действовавший до 1990 г.
С середины 1970-х гг. возникает и развивается новая государственная форма социального обслуживания - социально-бытового обслуживания нетрудоспособных на дому. Дом-интернат, на который было возложено обслуживание граждан на дому, должен был оказывать следующие виды услуг: 1) доставку продуктов по предварительно разработанному набору
1 См.: Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению СССР. М. 1986. С. 7; Права ветеранов, инвалидов, пенсионеров и лиц, пострадавших от радиации. М., 2001. С.
3.
один - два раза в неделю (при возможности могла быть организована доставка раз в день горячего обеда и полуфабрикатов на завтрак и ужин); 2) стирку и смену постельного белья не реже одного раза в 10 дней, для чего дом-интернат выделял на каждого обслуживаемого три комплекта белья; 3) уборку жилого помещения и мест общего пользования; 4) доставку медикаментов, оплату коммунальных услуг, сдачу вещей в прачечную и химчистку, обуви - в ремонт.
Параллельно возникают службы по оказанию социально-бытовой помощи нетрудоспособным гражданам со специальными структурными подразделениями. Такими структурными подразделениями стали отделения социальной помощи на дому одиноким нетрудоспособным гражданам, которые были организованы при районных отделах социального обеспечения. Помимо ставших уже традиционными видов социально-бытовой помощи социальные работники должны были при необходимости оказывать помощь в соблюдении личной гигиены, выполнять просьбы, связанные с почтовыми отправлениями, содействовать в получении необходимой медицинской помощи, принимать меры к погребению умерших одиноких клиентов. Услуги предоставлялись без взимания какой-либо платы.
В 1990 г. Верховным Советом СССР была принята концепция Государственной политики в отношении инвалидов и Закон «Об основных началах социальной защищенности инвалидов СССР». Законом устанавливалось, что государство создает необходимые условия для индивидуального развития, реализации творческих и производственных воз -можностей и способностей этой категории населения. Эти документы содержали весьма прогрессивные идеи, главная из которых - перенос центра тяжести с пассивных форм поддержки на реабилитацию и интеграцию инвалидов в общество. В случае реализации эти подходы могли бы существенно изменить положение инвалидов. Однако они не были ратифицированы в РСФСР, а дальнейшие события 1991 г. резко изменили социально-экономическое и политическое положение России.
В 1991 г. был принят закон «Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР», в котором были закреплены основные принципы и направления в решении проблемы инвалидов.
Российская Федерация, ориентируясь на достижения западной цивилизации, провозгласила себя правовым и социальным государством, привела Конституцию Российской Федерации 1993 года и федеральное законодательство в соответствие с международными стандартами уважения прав человека.
В связи с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., провозгласившей человека с его правами и свободами высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства, Закон Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 17.11.1995 г. выделил прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина в самостоятельную главу, подчеркнув его особенности. К приоритетным объектам прокурорской правозащиты при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина отнесены граждане, нуждающиеся в особой социальной и правовой защите, а в их числе и инвалиды. Прокурорский надзор за соблюдением прав инвалидов всегда был актуален, а прокурорские проверки исполнения законов, регламентирующих права инвалидов, носили системный характер и проводились в трудовой, образовательной сферах, сферах здравоохранения, социальной защиты и обеспечения.
Следует выделить четыре основных этапа формирования современной отечественной правовой базы, посвященной различным аспектам защиты инвалидов:
1-й (начальный) этап: 1990-1996 гг. Характерной особенностью данного этапа является принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации1, положившей начало формированию объективно новой нормативной основы во всех отраслях общественных отношений, законодательное закрепление вопросов здравоохранения2. В 1995 г. с принятием федеральных законов «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», «О социальном обслуживании граждан пенсионного возраста и инвалидов», «О ветеранах», по существу, была сформирована законодательная база в области социальной защиты инвалидов и других социально уязвимых категорий граждан (маломобильных, пенсионеров, пожилых)3.
Впервые были установлены основы порядка признания лица инвалидом, сформирована система различных льгот и компенсаций, способствующих социальной реабилитации инвалидов и их интеграции в общество, определены обязанности органов власти и управления всех уровней по обеспечению социальной защиты инвалидов4.
1 Российская газета. 1993. 25 дек.; официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
2 Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Утверждены Верховным Советом Российской Федерации 22 июля 1993 г. № 5487-1 (Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 33. Ст. 1318).
3 Федеральный закон от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 32. Ст. 3198); Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; Федеральный закон от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4872); Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах».
4 Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»
Органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления созданы специальные службы социального обслуживания инвалидов. Субъекты РФ могут предусматривать дополнительные меры социальной поддержки для вышеперечисленных категорий льготников.
2-й этап: 1997-2005 гг. На данном этапе осуществляется формирование права социальной защиты инвалидов, пенсионеров, а также законодательно закрепляются основные начала положения детей (в том числе детей -инвалидов)1.
Регламентация отношений в области социальной защиты инвалидов в наибольшей степени была обусловлена происходящими переменами в организации публичной власти (централизация власти, реформы местного
2 "3
самоуправления2, перераспределение полномочий3, совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти)4.
Именно в этот период нормы Федерального закона «О социальной защите инвалидов» подверглись наибольшим качественным изменениям. Принципиально новым содержанием наполнилось понятие «реабилитация инвалидов»5, расширившее круг основных направлений; осуществлено перераспределение компетенции в области социальной защиты инвалидов, организационно изменилась структура учреждений медико-социальной экспертизы, обозначилась пробельность в вопросах создания и функционирования организационного механизма реабилитации инвалидов, осуществлена монетизация льгот6.
1 Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3802).
2 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822).
3 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005); Федеральный закон от 17.06.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»; Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 10).
4 Указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945), от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 21. Ст. 2023).
5 Федеральный закон от 23.10.2003. № 132-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам реабилитации инвалидов» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 43. Ст. 4108).
6 Закон № 122-ФЗ.
С конца 1990-х годов государственная социальная помощь стала более адресной, оказывалась нуждающимся в ней гражданам, включая инвалидов, по решению органа социальной защиты населения по месту жительства либо по месту требования1.
В 2004 г. в социальной политике Российского государства произошли радикальные изменения, предусматривающие замену льгот денежными компенсациями2. Тем самым была сделана попытка установления единой системы социальной защиты граждан, имеющих право на льготы и социальные гарантии, путем предоставления денежных компенсаций, на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Были закреплены положения о недопустимости снижения размеров и условий оплаты труда, условий выплаты пособий и иных видов социальных выплат, осуществляемых в денежной форме; правило о недопустимости уменьшения совокупного объема финансирования соответствующих льгот и выплат, а также ухудшения условий их предоставления по сравнению с действующими. Во исполнение требований Закона № 122-ФЗ внесены изменения более чем в 150 законов.
Был введен термин «Государственная социальная помощь, оказываемая в виде предоставления гражданам набора социальных услуг»3. В этот набор были включены: полис медицинского страхования, предоставляющий право по льготным рецептам врача бесплатно приобретать необходимые лекарства в пределах выделенных на это средств; обеспечение при наличии медицинских показаний путевкой на санаторно-курортное лечение один раз в два - три года и бесплатный проезд к месту лечения и обратно.
Гражданам, имеющим право на получение социальных услуг, предоставлен выбор - получать компенсацию в денежной либо в натуральной форме.
В данный исторический период развития института социальной защиты сформировано новое понятие социальной поддержки инвалидов, четко обозначена система мер, обеспечивающих социальные гарантии инвалидам, установленные законодательными и иными нормативными правовыми актами; в правовой оборот ведена категория степени ограничения в трудовой деятельности.
Были созданы федеральные учреждения медико-социальной экспертизы. Обеспечение техническими средствами реабилитации осуществлялось на основании медицинских показаний из средств федерального бюджета.
3-й этап: 2006-2012 гг. во многом характеризуется конкретизацией правового регулирования всей сферы социального обеспечения и некоторым
1 Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи».
2 Закон № 122-ФЗ.
3 См. ст. 125 Закона № 122-ФЗ.
расширением различных льгот, предоставляемых отдельным социально уязвимым категориям граждан, в частности, инвалидам, а также ветеранам и инвалидам Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., что в современных условиях выдвигается в число приоритетных направлений деятельности государства.
4-й этап: 2012 г - по настоящее время.
Указанный период в России ознаменован по сути своей революционными преобразованиями в социальной сфере. Принятая в 2006 г. Конвенция ООН о правах инвалидов, ратифицированная Российской Федерацией в мае 2012 г., задала новый вектор развития социальной политики России, ориентировав и законодателя, и правоприменителя на интеграцию человека с инвалидностью в общество с самого рождения. Стали создаваться необходимые условия для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья. Любая школа ориентирована на создание специальных образовательных условий для обучения ребенка-инвалида через инклюзивное образование путем обеспечения равного доступа к образованию для всех обучающихся с учетом разнообразия особых образовательных потребностей и индивидуальных возможностей1.
На федеральном уровне был заложен новый правовой, организационный и экономический базис социального обслуживания граждан в Российской Федерации2, на основе которого субъектами РФ приняты свои законодательные и иные нормативные правовые акты о социальном обслуживании граждан, установлены перечни социальных услуг, разработаны программы социальной поддержки по «доступной среде».
Важными реформами последней пятилетки для инвалидов стали преобразования в жизни онкологических и паллиативных больных3, направленные на улучшение качества жизни неизлечимо больных инвалидов, упростив подход к их обезболиванию. Рецепт на обезболивание наркотических препаратов для указанных категорий граждан теперь действует не 5, а 15 дней, родственникам больного уже не нужно сдавать использованные ампулы и пластыри.
Определив основные вехи в развитии социальной модели поддержки инвалидов на государственном уровне в современной России, необходимо подробнее остановиться на системе федеральных органов, выполняющих работу, направленную на содействие реализации прав инвалидов, их лечение, реабилитацию, социализацию и интеграцию в общество.
Совещательным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов
1 Федеральный закон от 29.1 2.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
2 Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».
3 Федеральный закон от 31.12.2014 № 501-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах».
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с решением проблем инвалидности и инвалидов в Российской Федерации, является Комиссия при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов1. К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим деятельность, направленную на обеспечение прав инвалидов, можно преимущественно отнести систему органов согласно представленной таблице.
Основные органы социальной помощи инвалидам
В 2012 г. в связи с преобразованием Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации были образованы Минздрав России и Минтруд России. Такая система федеральных органов и организаций, осуществляющих деятельность по социальной поддержке инвалидов, действует в Российской Федерации до настоящего времени.
На уровне субъектов РФ и муниципальных образований действуют свои органы и организации (лечебные, образовательные, социальной защиты и обеспечения и др.), деятельность которых направлена на оказание содействия инвалидам во всех сферах жизнедеятельности.
Таким образом, деятельность государства по защите прав инвалидов (больных, немощных, глухонемых, слепых, увечных, психически больных), берущая начало со времен Киевской Руси в социальном современном государстве - России, приобретает все большее значение, возлагая на сеть государственных органов и организаций обязательства по оказании помощи, содействия инвалидам в целях их интеграции в общество и повышения
1 Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1201 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов».
качества жизни, а на прокуратуру - надзор за соблюдением конституционных прав инвалидов.
Библиографический список
1. Альбеева А.Ю. Правовая политика в отношении инвалидов в советской и постсоветской России (историко-правовое исследование): дис. канд. юрид. наук. Самара, 2017.
2. Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1980.
3. Басов Н. Ф. Становление и развитие социальной защиты и поддержки инвалидов в дореволюционной России. // Вестник ПСТГУ. IV: Педагогика. Психология. 2010. Вып. 3 (18).
4. Басов Н.Ф. Становление и развитие социальной защиты и поддержки инвалидов в дореволюционной России. // Вестник ПСТГУ. IV: Педагогика. Психология. 2010. Вып. 3 (18).
5. Жигунова Г.В. Ювенальная инвалидность в системе социальной реальности российского общества: монография / Г.В. Жигунова. М.-Берлин: Директ-Медиа, 2014. 174 с.
6. Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению СССР. М.
1986.
7. Латинско-русский словарь. // Составитель Петрученко О.А. Репринт 9-го издания 1914 года. М.: «Эксмо», 2017.
8. Малева Т.М и др. Инвалиды в России: причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной политики. Бюро экономической политики. М., 1999.
9. Мельников В. П., Холостова Е. И. История социальной работы в России. М.,
1998.
10. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы. Москва. Университетская типография. Страс. Бул. 1889.
11. Муравьева М.Г. Калеки, инвалиды или люди с ограниченными возможностями? Обзор истории инвалидности // Журнал исследований социальной политики. 2012. Т. 10. № 2.
12. Нагорнова А.Ю., Макарова Т.А. Исторический анализ проблемы инвалидности в дореволюционной России и СССР // Общество: философия, история, культура. 2014. № 1. С. 27-33
13. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. Т. 4. СПб., 1830.
14. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. Т. 5.
15. Положение о социальном обеспечении трудящихся: декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 31.10.1918 // СУ РСФСР. 1918. № 89. Ст. 906.
16. Права ветеранов, инвалидов, пенсионеров и лиц, пострадавших от радиации. М.: Норма, Инфра-М, 2001.
17. Российская газета. 1993. 25 дек.
18. Тихонов В.А. История отечества с древнейших времен и до наших дней. М.,
1979.
19. Файнберг Л.А. У истоков социогенеза. М., 1980. С. 22-23; Путило Н.В. Социальные права граждан: история и современность. М., 2007. С. 20, 50-52, 100, 245-250; Доклад «О деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации». М., 2002. С. 203-245; Устав благочестия и безопасности. Свод законов Российской империи. Т. XIII. СПб., 1857.
20. Цыпин В.А. Церковное право. Изд. 2-е. М.: Изд-во МФТИ, 1996. 442 с. ISBN 5-89155-005-9.
21. Ювжик-Компанейц. Участие прокурора в гражданском процессе. // Журнал Министерства юстиции. 1908. № 10.
