CC BY
1061
Вестник ПСТГУ
IV: Педагогика. Психология
2010. Вып. 4 (19). С. 56-69
Социальное обеспечение, защита и поддержка инвалидов в России: СОВЕТСКИЙ период и современность1
Н. Ф. Басов
В статье раскрываются важнейшие направления и содержание социального обеспечения, защиты и поддержки инвалидов в советской и современной России с 1917 г. до наших дней. Особое внимание уделено характеристике процесса перехода от сложившейся в стране системы социальной защиты инвалидов к политике устранения барьеров и препятствий, мешающих их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими людьми.
После Февральской буржуазно-демократической революции в России (1917) Временное правительство, пришедшее к власти, пыталось реформировать прежнюю модель социальной помощи нуждающимся. В сложных условиях военного времени возникла необходимость объединить дело призрения в масштабах страны. В мае 1917 г. образовано Министерство государственного призрения, что было обусловлено экономической разрухой, резким ухудшением материального положения основной массы населения России, растущим количеством людей, нуждающихся в призрении, и в первую очередь инвалидов войны. В структуре министерства были созданы отделы призрения «хроников и увечных», слепых и глухонемых и др. Таким образом, была предпринята попытка взять координацию деятельности учреждений и лиц, осуществляющих призрение инвалидов, в руки государства.
1 Литература по теме: Басов Н. Ф. История социальной работы. Практикум. М., 2008; Басов Н. Ф. Социальная работа с людьми пожилого возраста. Ростов-на-Дону, 2009; Гусляко-ва Л. Г., Попов В. Г. Инвалидность // Российская энциклопедия социальной работы / Под ред. А. М. Панова, Е. И. Холостовой. Т. 1. М., 1997. С. 211—220; Как это было. Очерки истории инвалидного движения в России и создания ВОИ. М., 1998; Кононова Т. Б. Очерки истории благотворительности. М., 2006; Кузьмин К. В., Сутырин Б. А. История социальной работы (с древности до начала ХХ в.). М., 2006; Мельников В. П., Холостова Е. И. История социальной работы в России. М., 1998; Сенявская Е. С. Человек на войне: историко-психологические очерки. М., 1997; Стандартные правила обеспечения равных возможностей. М., 1994; Фирсов М. В. История социальной работы. М., 2007; Холостова Е. И. Генезис социальной работы в России. М., 2006; Хронограф российской истории социальной работы / Под ред. М. В. Фирсова. М., 1999; Циткилов П. Я. История социальной работы. Ростов-на-Дону, 2006.
К осени 1917 г. в ведение Министерства государственного призрения были переданы организации, ведомства, попечительства, общества, которые занимались социальной помощью. На этом попытка реформирования общественного призрения с сохранением частной благотворительности в России закончилась. Других серьезных шагов Временное правительство сделать не успело.
Следующий этап развития социальной помощи в России связан с событиями Октября 1917 г. В изменившихся условиях продолжался поиск новой модели социальной помощи. Координирующим центром всей этой деятельности стал Наркомат государственного призрения РСФСР, переименованный в апреле 1918 г. в Народный Комиссариат социального обеспечения. В начале советская власть взяла курс на развитие политики социального страхования, распространявшегося на всех лиц наемного труда. Оно включало все виды потери трудоспособности (на случай болезни, увечья, инвалидности, старости и т. д.).
В ноябре-декабре 1917 г. правительство приняло несколько декретов, положивших начало новой системе социального обеспечения. Одним из первых постановлений правительства стал декрет, на основе которого всем пенсионерам, получавшим пенсии по причине несчастных случаев по 1917 г. включительно, пенсия увеличивалась на 100 % за счет пенсионного фонда.
Однако вскоре социальное страхование было трансформировано в государственную систему социального обеспечения нуждающихся граждан. Финансирование всех видов социального обеспечения, включая инвалидов, стало осуществляться из государственного бюджета. Источником финансирования социального обеспечения являлись взносы предприятий, учреждений и других работодателей. 17 ноября 1917 г. был образован комитет «Союз увечных воинов», который имел свое финансирование, институт помощи. Его деятельность контролировалась Наркоматом государственного призрения.
17 декабря 1917 г. было решено провести в жизнь постановление «О процентных надбавках к пенсиям солдат инвалидов». По сути, это был первый шаг новой власти в области социального обеспечения инвалидов. Вскоре (30 апреля 1918 г.) впервые было официально заявлено, что вместо благотворительности должна оказываться социальная помощь в форме предоставления убежища для военно-увечных, назначения им пенсий, развития учебных заведений государственного призрения.
25 апреля 1919 г. инвалиды Гражданской войны были приравнены в пенсионном обеспечении к инвалидам труда. 28 октября этого же года к ним были приравнены инвалиды Первой мировой войны. В это же время при ВЦИКе создается Комитет помощи раненым и больным красноармейцам, действовавший до марта 1930 г., когда все функции Комитета были переданы Всероссийскому обществу помощи инвалидам войны.
28 апреля 1919 г. законодательство о социальном обеспечении пополнилось Положением «О социальном обеспечении инвалидов-красноармейцев и их семейств». В это время в стране функционировало 1800 учреждений для инвалидов, в которых содержалось 166 тыс. человек.
По постановлению Совнаркома «О социальном обеспечении инвалидов» от 8 декабря 1921 г. право на пенсию по инвалидности получали все рабочие
и служащие, а также военнослужащие в случае наступления инвалидности по причине трудового увечья, профессионального или общего заболевания, а также старости. Причем право на пенсию имели лишь лица, проработавшие по найму не менее 8 лет. Такое ограничение было введено для того, чтобы правом на обеспечение не воспользовались «нетрудовые элементы».
Призрение инвалидов войны, в том числе инвалидов Красной Армии, Красной Гвардии, продовольственной армии, царской армии, а также семей инвалидов обеспечивал Народный Комиссариат социального обеспечения.
Труднее вопрос социальной помощи нуждающимся было решить в деревне. Государственным социальным обеспечением пользовались только те крестьяне, которые являлись участниками войны, инвалидами и жертвами террора военного времени, содержание которых было невозможно силами крестьянской взаимопомощи или трудоустройства в артелях или кооперациях инвалидов, которые появились в это время.
В соответствии с декретом Совета Народных Комиссаров от 14 мая 1921 г. в деревне была проведена большая работа по созданию крестьянских комитетов взаимопомощи. Именно на них возлагалось налаживание общественной трудовой взаимопомощи и непосредственной адресной помощи красноармейцам и трудармейцам, впавшим в нужду. Комитеты выделяли пособия, ссуды, поддерживали инвалидные дома и т. д.
В сентябре 1925 г. ВЦИК и Совнарком РСФСР утвердили «Положение о крестьянских обществах взаимопомощи», в котором еще раз подчеркивалось, что они обязаны осуществлять социальное обеспечение инвалидов, а также содержать инвалидные учреждения. Крестьянские общества активно работали вплоть до периода создания колхозов, когда появились кассы взаимопомощи колхозников, действовавшие на основе Положения, утвержденного постановлением ВЦИКа и Совнаркома 13 марта 1931 г. По этому документу кассы взаимопомощи должны были заниматься организацией мастерских и трудоустройством инвалидов. Кроме того, кассы общественной взаимопомощи открывали дома престарелых, дома инвалидов, пункты медицинской помощи и др.
В ноябре 1921 г. были созданы общественные организации нового типа: Всероссийский союз кооперации инвалидов и Всероссийский комитет помощи больным и демобилизованным красноармейцам и инвалидам. В 1920—1930-е гг. получают широкое распространение всевозможные кооперативы и общественные организации инвалидов, с 1923 г. активно создавались производственные кооперативы, которые были важным источником заработка инвалидов. В это время кооперацией инвалидов было охвачено 36 тыс. человек.
30 января 1925 г. Постановлением ВЦИКа и СНК РСФСР «Об обеспечении инвалидов Гражданской войны из числа рабочих и служащих, а также семейств рабочих и служащих, погибших в Гражданской войне» были предусмотрены серьезные меры по улучшению обслуживания инвалидов и увеличению им пенсий.
В марте 1928 г. было принято новое Положение ВЦИКа и СНК, которое улучшало пенсионное обеспечение инвалидов труда в зависимости от группы и причины инвалидности, производственного стажа и размера заработной платы.
Координацией всей этой важной деятельности занимались и общественные организации, в частности Всероссийское общество слепых (ВОС), учрежденное в 1923 г. (насчитывало 10 тыс. незрячих), Всероссийское общество глухих (ВОГ), созданное в 1926 г. (объединяло 4 тыс. человек). Роль этих объединений была велика в налаживании протезирования, профессионального обучения и переобучения инвалидов.
О внимании правительства к проблемам инвалидов говорит учреждение в марте 1931 г. при Наркомате соцобеспечения специального Совета по трудоустройству инвалидов. Решением правительства за ними на промышленных предприятиях бронировалось до 2 % от общего числа рабочих мест.
Довольно остро в те годы стоял вопрос о протезировании нуждающихся. Для более эффективного обеспечения инвалидов протезами в октябре 1937 г. было создано Главное управление протезной промышленности. Это решение способствовало расширению и увеличению производства такой продукции для инвалидов.
Определенные успехи государства по оказанию помощи нуждающимся в годы первой пятилетки позволили в Конституции 1936 г. закрепить право всех граждан на социальное обеспечение, в том числе по старости, болезни, утрате трудоспособности.
В годы Великой Отечественной войны (1941—1945) важными направлениями социальной деятельности стали реабилитация раненых, возвращение к производственной деятельности инвалидов, создание домов инвалидов и трудовых интернатов и т. д.
Уже в начале войны создаются комитеты помощи по обслуживанию больных и раненых бойцов Красной Армии. В декабре 1942 г. организуются дома для инвалидов Великой Отечественной войны, в которых увечные воины осваивали новые профессии, проходили переквалификацию, получали возможность трудиться. Именно инвалиды в первую очередь получали жилье и топливо. С 1942 г. они были освобождены от налога на строение и от земельной ренты. Активную работу по оказанию помощи инвалидам вели органы социального обеспечения: организовывали выдачу пенсий, продуктов, одежды. Для координации деятельности различных структур в этом направлении создавались городские и районные комиссии по оказанию помощи инвалидам.
В сельской местности поддержку инвалидам оказывали кассы общественной взаимопомощи колхозов, потребкооперации, правления колхозов. Инвалиды войны обеспечивались продуктами, строительными материалами, семенами и т. д. Потребкооперация обеспечивала их мылом, спичками, солью, керосином, промтоварами.
Особым направлениям помощи инвалидам являлось обеспечение работой. 6 мая 1942 г. правительство СССР приняло постановление «О трудовом устройстве инвалидов Великой Отечественной войны», в соответствии с которым органы соцобеспечения обязаны были заниматься трудоустройством инвалидов войны и организацией обучения новым профессиям.
14 апреля 1944 г. Наркомат соцобеспечения РСФСР принял инструкцию «О порядке трудового устройства инвалидов Отечественной войны», в которой определялись четкие требования к работе в этом направлении.
Широкий размах приобретает в рассматриваемый период общественная и частная инициатива помощи жертвам войны: шефство над госпиталями и учреждениями социального обеспечения со стороны деятелей культуры, общественных объединений школьников, тимуровского движения и т. д. К организации работы по трудоустройству инвалидов войны были привлечены профсоюзы.
8 июля 1944 г. секретариат ВЦСПС принял постановление, которое активизировало эту деятельность. Местные профсоюзные органы и первичные организации обязаны были всячески содействовать инвалидам в поисках работы и трудоустройства. Профсоюзы способствовали также открытию артелей инвалидов, специальных ремонтных мастерских, производственных комбинатов.
Однако, анализируя состояние социального обеспечения в период с 1920-х по первую половину 1940-х гг., следует отметить, что в планировании и управлении социальной работой делается упор на развитие жестких централизованных начал.
Закон о пятилетнем плане восстановления и развития народного хозяйства СССР на 1946—1950 гг. и Директивы по пятилетнему плану предусматривали повысить государственные расходы по социальному страхованию и затратам государства на социальную сферу, включая пособия инвалидам труда и инвалидам Великой Отечественной войны.
В целом, послевоенный период характеризуется новыми подходами в социальном обеспечении. Углубляется процесс специализации услуг для нетрудоспособных, что позволило сосредоточить внимание на трудоустройстве и профессиональном обучении инвалидов, их медицинском обслуживании и уходе в домах-интернатах для инвалидов и престарелых. Этому способствовала организация Министерства социального обеспечения РСФСР. 7 мая 1947 г. было принято Положение о Министерстве. На него возлагались, кроме всего прочего, организация врачебно-трудовой экспертизы, осуществление мероприятий по трудовому устройству и профессиональному обучению инвалидов, организация протезно-ортопедической помощи и общее руководство деятельностью Всероссийских обществ слепых и глухонемых и т. д.
Улучшению жизни страны способствовали реформы второй половины 1950-х гг. В этот период регулярно повышалась зарплата. Прекратился выпуск обязательных облигаций госзаймов. Шло массовое строительство жилья.
В 1954, 1962, 1964 гг. были приняты Постановления правительства о предоставлении права бесплатного проезда городским транспортом инвалидам: слепым, инвалидам, не имеющим обеих ног, с параличом двух конечностей и инвалидам, не имеющим руки и ноги.
Важным шагом в развитии социального обеспечения стал Закон СССР «О государственных пенсиях» (от 14 июля 1956 г.). Он значительно расширил круг лиц, которые могли их получать. Считается, что именно этот акт положил начало всеобщему государственному пенсионному обеспечению в России.
В сентябре 1960 г. было принято Постановление Совета Министров РСФСР, которое касалось общеобразовательных школ для слепых, слабовидящих, тугоухих и глухонемых детей. В нем устанавливались сроки обучения: в неполных средних школах для слепых и школах для слабовидящих детей — девять лет и в средних школах (для окончивших неполную среднюю школу) — три года; в не-
полных средних школах для тугоухих детей на первом отделении — 10 лет, на втором отделении — 12 лет и в средних школах (для окончивших неполную среднюю школу) — три года; в школах для глухонемых детей, дающих образование в объеме пяти классов неполной средней школы, — восемь лет и в неполной средней школе для получивших образование в объеме пяти классов неполной средней школы — четыре года.
Для детей, получивших в школе глухонемых образование в объеме пяти классов неполной средней школы и не имеющих возможности продолжать учебу в неполной средней школе, срок обучения увеличивался на один год для завершения профессиональной подготовки. Кроме того, учитывая специфику обучения глухонемых детей, в школах для них открывались приготовительные классы.
В начале 1960-х гг. значительно расширяются функции Министерства социального обеспечения РСФСР. На это ведомство, в соответствии с постановлением Совета министров республики, возлагалась выплата пенсий, организация врачебно-трудовой экспертизы, трудовое устройство, материально-бытовое обслуживание пенсионеров, предоставление протезно-ортопедической помощи населению и др.
Оформление системы всеобщего государственного пенсионного обеспечения в стране завершается принятием Закона СССР «О пенсиях и пособиях членам колхозов» (от 15 июля 1964 г.). Указом Президиума Верховного Совета СССР от 31 декабря 1964 г. были повышены минимальные размеры государственных пенсий инвалидам I и II групп. Проведение таких мероприятий улучшило материальное положение более 5 млн пенсионеров. Кроме того, Постановлением Совмина СССР от 6 марта 1965 г. были расширены льготы инвалидам Отечественной войны и членам семей военнослужащих, погибших в Великой Отечественной войне. В частности, устанавливалась бронь для приема на работу инвалидов ВОВ в пределах до 2 % от общей численности рабочих и служащих дифференцированно для каждой отрасли. Руководителям предприятий, учреждений и организаций было рекомендовано принимать инвалидов Отечественной войны на работу с неполным рабочим днем с оплатой труда по фактической выработке.
Постановление Совмина СССР определяло, что отпускаемые инвалидам Отечественной войны лекарства по рецептам врача должны оплачиваться ими в размере 20 % от стоимости. Кроме того, работающим инвалидам ВОВ предоставлялось первоочередное право направления в санатории, санатории-профилактории, дома отдыха и на амбулаторно-курортное лечение.
Расширялась сеть домов-интернатов для престарелых и инвалидов. В Российской Федерации в 1967 г. функционировало около 830 таких домов и 154 специализированных дома для детей-инвалидов. Дома для престарелых и инвалидов, дома для детей-инвалидов, техникумы и профессионально-технические школы-интернаты содержались за счет ассигнований из государственного бюджета на социальное обеспечение.
Следует учесть, что развитие российского законодательства по отношению к инвалидам опиралось на международные акты. Одним из первых таких документов, включавших положение по защите прав инвалидов, является, наряду с
Всеобщей декларацией прав человека (1948), Декларация социального прогресса и развития, провозглашенная резолюцией Генеральной Ассамблеей ООН в 1969 г. В ней содержатся статьи, направленные на защиту отдельных слоев общества, в том числе и инвалидов.
Вступившие в силу в 1975 г. Международный пакт о экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах, вместе составляющие Международный билль о правах человека, имеют самое непосредственное отношение к положению инвалидов в обществе, поскольку создают правовую основу обеспечения им равных прав и свобод наряду с остальными гражданами.
В 1975 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о правах инвалидов, рекомендовав всем международным организациям соответствующего профиля, а также правительствам стран — членов ООН включать в разрабатываемые социальные программы необходимые статьи, предусматривающие эффективное претворение в жизнь принципов и положений данной Декларации.
Чтобы придать новый импульс прогрессу в отношении общества к инвалидам, ООН объявила 1981 год Международным годом инвалидов. Он проходил под лозунгом «Полное участие и равенство» — признания прав на полное участие инвалидов в жизни общества. Именно тогда впервые инвалидность была определена как функция отношений между инвалидами и их окружением.
Наиболее важным итогом Международного года инвалидов являлось Всемирная программа действий в отношении инвалидов, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в ее резолюции 37/52 от 3 декабря 1982 г.
Цель этой программы заключается в содействии эффективным мерам по предупреждению инвалидности, восстановлению трудоспособности и реализации «равенства» и «полного участия» инвалидов в социальной жизни и развитии. Это означает создание для них таких же условий жизни, что и для всего населения. Причем эти задачи должны реализовываться во всех странах.
Всемирная программа включала меры по предотвращению инвалидности посредством борьбы с недоеданием, загрязнением окружающей среды, антисанитарией, недостаточным предродовым и послеродовым уходом, заболеваниями, вызванными загрязнением воды, и различными несчастными случаями. Посредством расширения программ иммунизации международное сообщество могло бы добиться крупных достижений.
В конце 1960-х гг. во многих развитых странах мира началась разработка и реализация новой концепции инвалидности, учитывавшей связь между ограничениями, которые испытывает инвалид, структурой и характером окружающей его среды и отношением населения к инвалидам. Основными терминами, отражающими этот процесс, стали «инвалидность», включающий в себя значительное число различных функциональных ограничений, которые встречаются среди населения во всех странах мира, и «нетрудоспособность», означающий утрату или ограничение возможности участия в жизни общества наравне с другими.
В 1970-х гг. многие представители организаций инвалидов и специалисты в области инвалидности выступили с критикой такой терминологии за ее нечеткость и односторонность. В частности, данные термины отражали лишь меди-
цинские и диагностические подходы и игнорировали несовершенство и недостатки окружающего общества.
Конвенция о правах ребенка (1989) запрещала дискриминацию по признаку инвалидности и предусматривала принятие специальных мер для обеспечения прав детей-инвалидов.
Значительным событием в развитии международного инвалидного движения стало проведение по инициативе ООН Десятилетия инвалидов (1983—1992), принятого резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 37/52 от 3 декабря 1982 г. Международный год инвалидов, Всемирная программа действий инвалидов, Десятилетие инвалидов дали мощный толчок прогрессу в этой области.
В начале 1990-х гг. началась разработка нового концептуального документа, определившего развитие инвалидного движения на последующие десятилетия и в России. В частности, резолюцией № 26 от 27 мая 1990 г. экономический и социальный совет ООН создал специальную рабочую группу правительственных экспертов для разработки стандартных правил создания равных возможностей для инвалидов. Эта работа получила широкую поддержку мировой общественности. Вновь данная проблема обсуждалась на 32-й сессии Комиссии социального развития 20 февраля 1991 г. Была принята рекомендация представить новый документ на 48-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН.
В результате огромной работы Генеральной Ассамблеей ООН на 48-й сессии 20 декабря 1993 г. (резолюция 48/96) были приняты «Стандартные правила обеспечения равных возможностей». Цель Правил заключается в обеспечении такого положения, при котором инвалиды как члены общества имели бы те же права и обязанности, что и другие лица.
Данный важный международный документ включает 22 правила, которые затрагивают медицинское обслуживание инвалидов, реабилитацию, образование, занятость, социальное обеспечение, семейную жизнь, культуру, отдых и спорт, религию, подготовку персонала, организации инвалидов и т. д.
Таким образом происходило постепенное углубление знаний и расширение понимания вопросов инвалидности и используемой терминологии. В настоящее время признается необходимость рассмотрения как индивидуальных потребностей инвалида (реабилитация, предоставление технических средств и т. д.), так и недостатков в отношении общества к инвалидам (различные препятствия для участия в жизни общества). Наибольшее распространение получили такие термины, как «предупреждение инвалидности», «реабилитация», «обеспечение равных возможностей».
Достижением советской системы социального обеспечения, которая опиралась и на международные акты, было введение полного социального обеспечения трудящихся при всех видах потери трудоспособности, при наступлении старости или инвалидности и других предусмотренных законодательством случаях.
Специфическими чертами социального обеспечения стали его всеобщность, равное право на получение, доступность условий обеспечения, предоставление многообразных видов и форм социального обеспечения.
Однако следует помнить, что в условиях административно-командной системы в России сложилась государственная монополия на социальное страхование.
Этот процесс сопровождался ликвидацией оправдавших себя форм благотворительности, лишением общественных организаций советского периода возможности участия в деле социальной помощи инвалидам. Общественное призрение, таким образом, свелось к социальному обеспечению. Под давлением сложившейся государственной системы был ликвидирован институт монастырской и церковно-приходской благотворительности.
В 1980-е гг. кризисные явления в экономике привели к нарастанию социальных проблем в обществе, включая и социальное обеспечение инвалидов. Назревала необходимость его перестройки.
В августе 1988 г. было учреждено Всероссийское общество инвалидов. Создание общественной организации инвалидов России позволило более четко сформировать проблемы людей с ограниченными возможностями и начать работу по их разрешению. Кроме того, важнейшим направлением работы Всероссийского общества инвалидов (ВОИ) стало участие в развитии законодательства по проблемам инвалидов, защита их конституционных прав.
Начиная с конца 1980-х и начала 1990-х гг. в России возрождается инвалидная пресса. Большой популярностью пользуются общероссийские ежемесячные газеты «Надежда» (орган ЦП ВОИ) и «Русский инвалид» (учрежденный Московским городским отделением ВОИ), а также региональные и территориальные газеты «Нижегородский инвалид», «Голос надежды» (Екатеринбург), «Контакт-информ» (Санкт-Петебрург), «Здравствуй» (Пермь), «Милосердие» (Красноярск) и др. В Екатеринбурге с 1990 г. издается всероссийский журнал инвалидов «Голос», в Барнауле — журнал «Встреча». Во многих местных периодических изданиях существуют страницы и рубрики, связанные с проблемами инвалидов.
В Перми при областном правлении ВОИ в 1993 г. образован редакционноиздательский центр «Здравствуй», который выпустил десятки книг для инвалидов. Среди этих изданий «Жить как все», «Тем, кто в коляске», «Рядом с ними», «Разорванный круг» и др.
В 1987 г. приказом Министерства социального обеспечения РСФСР были утверждены положения «О территориальном центре социального обслуживания пенсионеров» и «Об отделении социальной помощи на дому одиноким престарелым и нетрудоспособным гражданам». В этих учреждениях оказывалась помощь инвалидам и гражданам пожилого возраста.
В настоящее время в России приоритеты международных норм над внутригосударственными закреплены в Конституции РФ (1993). В частности, пункт 4 ст. 15 Конституции гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерацией установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора».
На современном международно-правовом регулировании социального обеспечения базируется и российское законодательство. Государственно-правовые основы социальной защиты и помощи инвалидам отражались в Конституции РФ, а также в нормативно-правовых актах: федеральных законах, актах субъектов Российской Федерации, указах президента РФ, постановлениях и
распоряжениях правительства об инвалидах, распоряжениях ведомств и министерств, а также актах местной власти.
Социальная защита, социальная работа с инвалидами основывается на конституционно-правовых установках и гарантиях, провозглашенных в Конституции РФ. Особую значимость для осуществления социальной защиты и социальной работы с инвалидами имеет статья 7 Конституции, в соответствии с которой Российская Федерация провозглашена социальным государством.
В статье 39 основного закона РФ говорится о том, что каждому гражданину «гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае его болезни, инвалидности...» Для осуществления своих функций в этой области государство создало систему социальной защиты населения, которая включает в себя выплату пенсий, компенсаций, оказание медицинских и других услуг и т. д.
Правовой статус инвалидов определен Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (1995). Права пожилых граждан и инвалидов на социальное обслуживание, его виды и содержание установлены Федеральным законом «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (1995).
Реформы, проводившиеся в России в 1990-х гг., вызвали обострение социально-экономической ситуации, что заметно усилило влияние всех факторов, обуславливавших причины инвалидности. Наметилось отставание уровней доходов от роста стоимости жизни, снижение стандартов потребления. Снизились возможности и системы здравоохранения по поддержанию и восстановлению здоровья населения, менее эффективной стала охрана труда, ухудшалось состояние окружающей среды.
Ко всему перечисленному добавлялось отсутствие навыков здорового образа жизни, употребление суррогатных спиртных напитков, распространение наркомании. Все это повлияло на рост инвалидизации населения страны и обострение проблем детской инвалидизации. В июне 1996 г. в России пенсию по инвалидности получало 5 млн человек.
Именно в это время на помощь инвалидам приходит общественность. В 1991—1992 гг. были зарегистрированы Российский благотворительный фонд для слепых и слабовидящих детей, ассоциация молодых инвалидов «Апрель», общественная благотворительная ассоциация «Фонд социальной помощи пенсионерам» и многие другие.
В 1991 г. было создано Министерство социальной защиты населения Российской Федерации. Конкретной деятельностью по разработке и реализации социальной политики государства занимались профильные департаменты и управления. Основную исполнительскую и координационную роль в решении проблем инвалидности и инвалидов выполнял Департамент по вопросам реабилитации и социальной интеграции инвалидов. Важнейшим направлением деятельности Департамента являлась разработка основ государственной политики в области реабилитации и социальной интеграции инвалидов.
В 1990-е гг. были разработаны и реализовывались федерально-комплексные программы «Социальная поддержка инвалидов», «Социальная защита инвалидов военной службы» и др.
В середине 1990-х гг. созданы детские социальные учреждения нового типа — 60 реабилитационных центров для детей и подростков с ограниченными возможностями. В России тогда насчитывалось 342,7 тыс. детей-инвалидов. Из них 60 % — с психоневрологическими заболеваниями, 10 % — с заболеваниями опорно-двигательного аппарата.
Именно тогда была создана нормативно-правовая база, определяющая инвалидность, создана государственная служба медико-социальной экспертизы, принято Положение о порядке признания граждан инвалидами, разработаны основы формирования безбарьерной среды жизнедеятельности инвалидов.
После принятия закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (1995) появились новые благотворительные организации и фонды, призванные помогать инвалидам.
В 1995 г. был принят Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» № 181-ФЗ. В отличие от прежнего компенсационного подхода к инвалиду, сводящегося лишь к предоставлению универсальных денежных выплат и услуг, закон обосновал новую идеологию, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей и реализация гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципам и нормами международного права и международных договоров Российской Федерации.
В июне 2004 г. произошла еще одна реорганизация Министерства, курирующего социальную защиту и поддержку нуждающихся. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 утверждало Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ. Оно осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и др. Новое Министерство курирует деятельность фондов: пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования.
Продолжающейся рост числа инвалидов в наше время заставляет совершенствовать проводимую в отношении инвалидов политику, устранять препятствия (невежество, пренебрежение, предрассудки и др.) на пути приближения общества к нуждам инвалидов, преодолевать изоляцию данной группы населения.
На протяжении развития общества, особенно в течение последних 200 лет, отношение к инвалидам изменялось от обычного ухода за ними до создания системы учреждений для содержания и получения образования детьми-инвали-дами, реабилитации лиц, ставших инвалидами уже в зрелом возрасте. Созданы организации инвалидов, которые выступают за улучшение условий жизни инвалидов, за дальнейшее развитие политики в отношении к ним.
В последние десятилетия наметилась тенденция к интеграции и включению инвалидов в нормальную жизнь общества, к признанию потенциальных возможностей инвалидов.
Постановлением правительства РФ от 29 декабря 2005 г. № 832 в целях создания условий для формирования в стране полноценной системы комплексной
реабилитации и реинтеграции в общество инвалидов утверждена целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2006—2010 гг.».
В мае 2008 г. вступил в силу важнейший международный документ — Конвенция ООН о правах инвалидов, одобренная Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 2006 г. Конвенция призывает страны к решению задач безбарьерной среды — системы физической доступности для инвалидов как общественных зданий, спортивных сооружений, культурных мест отдыха, так и информации и транспорта. Это дает возможность инвалидам вести независимый образ жизни и участвовать во всех аспектах жизни: учиться, работать, отдыхать вместе со всеми.
Международная конвенция затрагивает права инвалидов в области здоровья, образования, занятости, реабилитации, участия в политической жизни, закрепляет принципы недискриминации, уважения, независимости и личной самостоятельности человека, полного включения и вовлечения в общество.
В настоящее время почти 130 государств уже подписали Конвенцию, 20 — ратифицировали ее. Российская Федерация ратифицировала этот важный международный документ в конце 2009 г.
Сегодня в России насчитывается 13,2 млн инвалидов, что составляет более
9 % населения страны. За последние годы в стране проводится работа по нормативно-правовому, организационному, финансовому обеспечению социальной защиты инвалидов. Большое внимание уделяется повышению уровня доходов инвалидов и улучшению качества жизни. В течение 2009 г. рост пенсий для этой категории составила около 36 %, или 20 % сверх роста цен.
Помимо пенсий инвалиды получают единовременные денежные выплаты, которые в 2009 г. увеличены примерно на 13 %. В этом же году был принят закон, который упрощает порядок подачи заявлений об отказе от получения набора социальных услуг, а также его предоставления.
В 2009 г. в соответствии с Указом Президента более 50 тыс. инвалидов, состоящих на учете на 1 января 2005 г. для обеспечения транспортными средствами, получили единовременную денежную выплату в размере 100 тыс. рублей или соответственно автомобиль.
В 2007—2010 гг. продолжалась реализация программы «Социальная поддержка инвалидов», приоритетным мероприятием которой было финансирование строительства и реконструкции учреждений медико-социальной экспертизы.
В рамках этой программы были представлены субсидии общественным организациям инвалидов. Они направлены также на расходы, связанные с укреплением материально-технической базы самих общественных организаций, предприятий. В 2009 г. объем таких субсидий составил 1700 млн рублей.
Среди наиболее серьезных современных проблем в области социальной защиты инвалидов выделяют неудовлетворительное состояние системы медикосоциальной экспертизы и социальной реабилитации инвалидов. Планируется внедрить в практику Международную классификацию ограничений жизнедеятельности и здоровья. Эта система позволит намного полнее, точнее классифицировать все характеристики человека, обеспечить унифицированный, стандартный подход к описанию показателей здоровья инвалида и показателей, связанных со здоровьем в различных областях жизнедеятельности, с помощью
кодов. Введение этой системы и персонифицированная кодификация каждого инвалида обеспечит создание и введение федерального регистра инвалидов в соответствии с классификацией; введение в практику принципа «единого окна» и электронного документооборота; внедрение новых инструментов финансирования реабилитационных услуг, в том числе индивидуальных реабилитационных ваучеров; формирование рынка реабилитационных услуг, в том числе путем реструктуризации федеральных протезно-ортопедических мероприятий.
Завершилась работа по подготовке и широкому обсуждению с общественными организациями инвалидов концепции государственной медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов.
Еще одна проблема в области социальной защиты инвалидов, которая решается сегодня, — устранение несовершенства организационно-финансовых механизмов предоставления инвалидам технических средств реабилитации и санаторно-курортного лечения.
Следующая проблема, которая касается инвалидов и ждет своего решения, — низкий уровень их занятости и несовершенство правового регулирования этого процесса. Планируется устанавливать единые денежные выплаты в зависимости не от степени ограничения способности к трудовой деятельности, а от группы инвалидности. Такой принцип будет учтен и при утрате профессиональной трудоспособности и назначении в связи с этим пенсии в зависимости от группы инвалидности, а не от степени утраты трудоспособности.
В целом, в настоящее время в России взят курс на переход от сложившейся у нас системы социальной защиты инвалидов к политике устранения барьеров и препятствий, мешающих их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими людьми.
Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 2008 г. № 1792 был создан Совет по делам инвалидов при главе государства, который призван содействовать реализации полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с решением проблем инвалидности и инвалидов в России.
Основными задачами Совета являются: подготовка предложений по формированию и проведению государственной политики в отношении инвалидов; определение способов, форм и этапов ее реализации; подготовка предложений по выработке основных направлений совершенствования законодательства Российской Федерации по проблемам инвалидов и др.
Совету для решения возложенных на него задач предоставлены широкие права. По сути дела, это было возрождение общественного органа, который уже существовал с 1996 по 2001 г. Несомненно, что определенным стимулом к принятию решения об этом послужило вступление в силу 3 мая 2008 г. важного международного документа — Конвенции ООН о правах инвалидов, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН еще 13 декабря 2006 г.
В апреле 2009 г. состоялось первое заседание Совета по делам инвалидов при Президенте РФ. Здесь отмечалось, что в сентябре 2008 г. Россия присоединилась к международной Конвенции по правам инвалидов. За последние годы в
стране выросла в два раза пенсия по инвалидности, созданы и функционируют 221 реабилитационный центр для инвалидов и 305 центров для детей с ограниченными возможностями.
Президент РФ, члены Совета по делам инвалидов назвали наиболее актуальные проблемы, связанные с созданием полноценной безбарьерной среды для инвалидов, обеспечением их правом на работу, медицинское обслуживание, образование, полноценное участие в общественной жизни, с воспитанием уважительного отношения к инвалидам.
Данные проблемы обсуждались также и на уровне Правительства Российской Федерации 26 июня 2009 г. Председатель Правительства РФ провел встречу с представителями всероссийских общественных организаций инвалидов. Премьер-министр заверил, что, несмотря на ограниченные возможности федерального бюджета в эпоху кризиса, объем средств, выделяемых на поддержку инвалидов, не сократится. В ноябре 2010 г. Правительство РФ приняло программу «Доступная среда для инвалидов» и с 2011 г. приступит к ее реализации. Кроме того, в стране началась разработка новой федеральной целевой программы социальной поддержки инвалидов на 2011—2015 гг.
Ключевые слова: социальная защита инвалидов, социальная поддержка инвалидов, политика устранения барьеров и препятствий для инвалидов, модель социальной помощи инвалидам, трудоустройство инвалидов, система профессионального обучения инвалидов, общественные объединения инвалидов.
Social Provision, Protection and Support For the Disabled in the Soviet and Contemporary Russia
N. F. Basov
The article examines major trends and content of social provision, protection and support for the disabled in the Soviet and contemporary Russia, from 1917 until today. Special attention is paid to the characteristics of the transition period from the existing system of protection for the handicapped towards the removal of barriers and impediments to their full and effective participation in social life equally with other people.
Keywords: social security for the disabled, social support for the disabled, a policy of elimination of barriers and impediments for the disabled, a model of social support for the disabled, employment of the disabled, a system of professional training for the disabled, social unions of the disabled.
