CC BY
55
Девелопмент: правовые условия развития
Э.К. Трутнев
директор направления «Реформы в сфере недвижимости» Фонда «Институт экономики города», кандидат архитектуры
Девелопмент в России имеет национальную специфику, происхождение которой можно определить формулой: «новый термин - старое содержание».
Поэтому в настоящее время «девелопмент» - это просто декоративный термин, в котором, на первый взгляд, нет абсолютно никакой необходимости. Более честно было бы применять традиционный для отечественной практики термин «строительство». Однако такое положение дел относится исключительно к текущему моменту. Девелопмент, наполненный подлинным содержанием, еще предстоит организовать в России и обеспечить его реализацию на практике. Девелопмент - это перспектива перехода от индифферентного к земле строительства прежнего нерыночного периода к деятельности частных инвесторов по обустройству земли, которая мотивирована пониманием ее экономического, инвестиционно-строительного потенциала как объекта оборота на рынке недвижимости.
Ключ к пониманию существа «девелопмента» и его отличия от «строительства» может быть найден через предъявление особенностей формирования и предоставления земельных участков в первом и во втором случаях.
Девелопмент - это преимущественно частные инвестиции, которые сопряжены со значительными рисками. Для привлечения инвестиций в строительство риски должны быть снижены. Снижение рисков обеспечивается правами, прежде всего, на земельный участок. Наличие прав дает возможность получать кредиты на строительство под залог земли и возводимых объектов недвижимости. Возможность получения кредитов повышает гарантии реализации проекта, привлекает новые инвестиции, расширяет строительную активность и конкурентность строительных фирм. Для этого необходимо наличие прав
на землю в форме собственности или долгосрочной аренды. Эти права должны быть предоставлены до момента, когда начнутся значительные капитальные вложения в строительство, т. е. до разработки проектной документации или до начала строительства.
В этом и состоит «загвоздка». Большинство администраций российских городов занимают прямо противоположную позицию: сначала надо завершить строительство, а потом можно поднимать вопрос о «закреплении» прав на построенный объект. Эта позиция твердо укрепилась в практике, стала общераспространенной и, более того, транслируется в будущее, «на вечные времена» через местные законы. Примером такого положения может служить, в частности, проект закона «О землепользовании и застройке в городе Москве», в котором предусмотрена статья под названием «Передача земельного участка по итогам выполнения контракта на реализацию инвестиционного проекта по строительству».
Необходимо понять, почему на фоне настойчивых призывов к созданию условий для притока частных инвестиций в строительство, намеренно или ненамеренно создаются и законодательно закрепляются препятствия на их пути. В самом первом приближении ответ на этот вопрос состоит в том, что одни пока еще просто не знают, как организовать процесс формирования земельных участков иным образом, считая, что это является исключительно «технологией строительного процесса», которая имеет универсальный характер. Другие же, напротив, понимая допустимость иных подходов, противятся им, чтобы не утратить возможность административно и самолично определять развитие событий в городе. В любом случае, имеет место противоречие между декларативными
призывами к инвесторам и устаревшими методами административного управления. Это противоречие может длиться долго, но не бесконечно. Попробуем разобраться, как это противоречие может быть разрешено.
Для этого предлагаем рассмотреть альтернативные подходы к решению следующих проблемных вопросов:
1)процедуры предоставления земельных участков для строительства;
2)процедуры определения и публичного предъявления градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости;
3) взаимодействие администраций и инвесторов при осуществлении инвестиционно-строительной деятельности.
Процедуры предоставления земельных участков для строительства
Следует отметить следующие позиции:
1. Эти процедуры полностью регламентируются земельным законодательством. Чтобы не было сомнений на этот счет в Градостроительном кодексе Российской Федерации содержится специальная норма: «предоставление земельных участков в городских и сельских поселениях осуществляется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации» (пукт 3 статьи 56).
2. Земельный кодекс Российской Федерации описывает только процедуры формирования и предоставления для строительства земельных участков, свободных от прав третьих лиц. В нем не содержится описание процедур по реконструкции застроенных (занятых правами третьих лиц) территорий. Это важно по двум причинам:
• в городах, особенно крупных и крупнейших, имеется не так уж много свободных участков и основная строительная деятельность связана именно с реконструкцией, которая, как выясняется, не имеет четкого правового регламентирования на уровне федерального законодательства;
• если согласиться с тем, что должно быть правовое регламентирование процессов реконструкции и формирования земельных участков на территориях, занятых правами третьих лиц, то возникает коллизия: с одной стороны, эти процессы
должны регламентироваться исключительно земельным законодательством, но с другой стороны, природа этих процессов такова, что невозможно обойтись без использования норм градостроительного законодательства. Поэтому можно усомниться в универсальной справедливости нормы, согласно которой только земельное законодательство регламентирует предоставление земельных участков для строительства.
3. Двойственность законодательства относительно способов формирования и предоставления земельных участков для строительства.
Земельный кодекс Российской Федерации установил, что земельные участки формируются и предоставляются двумя способами:
1)без предварительного согласования мест размещения строительства;
2) с предварительным согласованием мест размещения строительства. Главные отличия первого способа от второго состоят в следующем:
1) в первом случае администрация города сама проявляет инициативу в части формирования земельных участков, во втором -администрация города может оставаться в пассивной позиции ожидания заявок и реагировать только при их поступлении;
2) в первом случае организуются торги, т. е. обеспечивается конкурентность с выявлением наилучших предложений, в том числе и относительно цены земельных участков. Во втором случае торги не проводятся, происходит так называемое «целевое предоставление» участков конкретным лицам без выявления рыночной стоимости этих участков;
3)в первом случае предоставление земельных участков происходит, когда администрация города в инициативном порядке:
• подготовила правила землепользования и застройки, установив тем самым градостроительные регламенты разрешенного использования недвижимости применительно ко всем зонам города и, соответственно, ко всем земельным участкам, расположенным в этих зонах;
• установила фиксированные границы предоставляемых земельных участков посредством градостроительной документации о застройке - проектов межевания.
Во втором случае администрация города может не разрабатывать ни правил землепользования и застройки, ни градостроительной документации, т. е. осуществлять «штучные» одноразовые действия в режиме ожидания заявок со стороны лиц, желающих что-то строить в городе. Чиновники, как правило, не заинтересованы производить лишние, тем более инициативные, действия, которые закон прямо не обязывает предпринимать. Им выгодно иметь дело непосредственно с заявителями. До определенного времени чиновникам выгодно использовать индивидуальные процедуры предварительного согласования и не подготавливать ни правила землепользования и застройки, ни градостроительной документации, т. е. заблаговременно не формировать земельные участки для передачи их в оборот. Для этого есть удобное оправдание: нет бюджетных денег. Однако при этом часто умалчивается, что, например, разработку градостроительной документации (проектов межевания) можно организовать за счет частных инвесторов, компенсируя проведенную ими работу уменьшением соответствующих выплат за предоставление прав на подготовленные для застройки земельные участки.
Последняя особенность наиболее наглядно демонстрирует двойственность существующего законодательства, которое применительно, например, к зонированию как бы говорит администрации: «хочешь - делай, не хочешь - не делай». При этом не следует забывать, что:
• российское законодательство не принуждает к тому, чтобы делать, и не наказывает за бездеятельность. Здесь можно было бы вспомнить, что закон Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (от 22.03.1991 № 948-1) дает следующее определение: «монополистическая деятельность - противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов или федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции». Однако заведо-
мо ясно: при существующем законодательстве не удастся определить, что есть наказуемое бездействие администрации, например, в случае, когда она не подготавливает правила землепользования и застройки, предусмотренные Градостроительным и Земельным кодексами Российской Федерации;
• «не делание» будет означать не наказуемый отказ от выполнения базовых норм законодательства относительно регулирования землепользования в рыночных условиях, например, от установления градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости, которые согласно пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации определяют «... основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений».
4. Органам местного самоуправления невыгодно осуществлять инициативные действия по формированию и предоставлению земельных участков.
Причина состоит в том, что Указом Президента Российской Федерации от 05.03.2001 № 262 «О распределении
средств, поступающих от продажи гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной собственности, или права их аренды» установлено, что до разграничения государственной собственности на землю средства, поступившие от продажи гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной собственности, или права их аренды, распределяются между бюджетами всех уровней в соотношении, установленном федеральным законодательством для распределения между указанными бюджетами арендной платы за землю. В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 30.12.2001 № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» в 2002 году налогоплательщики земельного налога и плательщики арендной платы за земли городов и поселков перечисляют указанные платежи в полном объеме на счета органов федерального казначейства с последующим распределением доходов от их поступлений между уровнями бюд-
жетной системы Российской Федерации по следующим нормативам: федеральный бюджет - 15 процентов; бюджеты субъектов Российской Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) - 35 процентов; бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты закрытых административно - территориальных образований - 85 процентов; бюджеты городов и поселков, иных муниципальных образований (за исключением муниципальных образований, входящих в состав городов Москвы и Санкт-Петербурга) - 50 процентов.
Таким образом, в местные бюджеты направляется только 50 процентов средств, поступивших от реализации земельного участка или права его аренды на торгах. Другая половина направляется в федеральный и региональные бюджеты. Такая ситуация будет сохраняться до тех пор, пока государственные земли в городах не будут разграничены на земли Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Поэтому органы местного самоуправления не заинтересованы в невыгодном для них предоставлении долгосрочных прав инвесторам на землю до начала строительства, администрации городов заинтересованы в другом: не показывать рыночную цену земли, а получать эту цену опосредованно - «натурой», т. е. квартирами, передаваемыми инвестором администрации бесплатно или деньгами, эквивалентными стоимости квартир.
Но это только ухудшает ситуацию, т. к. во-первых, искажает мотивацию хозяйственных руководителей, ориентирует их на установление «особых» отношений с органами местного самоуправления, во-вторых, это создает основу для коррупции.
В итоге земля «не работает», в частности, земельные участки не могут быть заложены для получения кредитов на строительство, реконструкцию.
Разграничение земель могло бы решить эту проблему. Однако маловероятно, что это будет сделано в ближайшем будущем. Гораздо более вероятно обратное: разделение земель превратится в вялотекущий процесс, который будет завершен не скоро или не будет завершен вовсе.
Дело в том, что, во-первых, Федеральный закон «О разграничении государственной
собственности на землю» не устанавливает сроков завершения процесса разделения земель, во-вторых, в завершении этого процесса менее всего заинтересованы субъекты Российской Федерации (которые стабильно получают свою долю от платежей за городские земли и могут лишиться этой доли после разделения земель).
Решение проблемы могло бы быть ускорено с принятием нового закона прямого действия о разделении земель (или внесением изменений в действующий), согласно которому муниципальными землями признаются все земли в пределах черты городов, за исключением земельных участков под объектами, находящимися в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Одновременно с этим существующее законодательство должно быть изменено таким образом, чтобы средства, поступающие от продажи земельных участков полностью направлялись бы в бюджеты органов местного самоуправления. Это решение соответствует законодательству Российской Федерации, в частности, пункту 10 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которому распоряжение землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления. Для этого потребуется внести изменение в Указ Президента Российской Федерации от 05.03.2001 № 262 «О распределении средств, поступающих от продажи гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной собственности, или права их аренды» следующего содержания: «Впредь до разграничения государственной собственности на землю установить, что средства, поступившие от продажи гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной собственности, или права их аренды, направляются в местные бюджеты».
Процедуры определения и публичного предъявления градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости
Следует напомнить, что применительно к вопросам обеспечения девелопмента,
эти процедуры предопределяют действия по формированию земельных участков, которые включают два базовых компонента: 1) установление границ земельных участков и 2) определение их назначения посредством градостроительных регламентов.
Сначала Градостроительный, а затем и Земельный кодексы Российской Федерации определили, что градостроительные регламенты разрешенного использования недвижимости определяются зонированием и фиксируются в нормативных правовых актах - правилах землепользования и застройки соответствующих городов.
В настоящее время в подготовке и применении указанных нормативных правовых актов накоплен определенный опыт. Правила землепользования и застройки, подготовленные в соответствии с нормами федерального законодательства, действуют в Великом Новгороде (с 01.01.1997), Казани (с 01.01.1999), Самаре (с 16.08.2001), Хабаровске (с 14.06.2002). Ведутся работы по подготовке указанных документов в ряде других городов. Однако это направление работ затруднено следующими обстоятельствами:
• возможностью «делать или не делать» (о чем уже говорилось);
• непониманием и искаженным толкованием базовых норм законодательства о зонировании и установлении градостроительных регламентов.
Последнее обстоятельство наиболее наглядно проявилось в проекте закона «О землепользовании и застройке в городе Москве». Поскольку Москва претендует на лидерство в части продвинутого рыночного законотворчества и часто воспринимается как пример для подражания в этой области, представляется важным показать ложность толкований этого законопроекта и его несоответствие базовым нормам федерального законодательства.
Следует выделить следующие позиции:
1. Фактический отказ от разработки «Правил землепользования и застройки в городе Москве».
Земельный кодекс Российской Федерации определяет правила землепользования и застройки городов как самостоятельный нормативный правовой акт. Вопреки федеральному закону рассматриваемый законопроект фактически упраздняет саму необ-
ходимость подготовки и принятия правил землепользования и застройки города Москвы, отрицая их полностью или (в лучшем случае) превращая их в номинальный документ как сумму разрозненных документов.
По логике, заложенной в федеральном законодательстве, правила землепользования и застройки как всякий нормативный правовой акт вступают в действие после опубликования. Поскольку, согласно Градостроительному кодексу, правила содержат, наряду с описанием процедур, карту зонирования и описание градостроительных регламентов применительно ко всем зонам города, любой гражданин, включая потенциальных инвесторов, застройщиков может получить (скажем, купив правила в киоске, или ознакомившись с ними в Интернете на сайте городской администрации) публично предъявленный и имеющий юридическую силу ответ на вопрос о том, по какому назначению может быть использован тот или иной земельный участок.
В Москве складывается иная ситуация: правил как сводного нормативного правового акта нет и их разработка не планируется, значит и нет заблаговременно подготовленного ответа на указанный вопрос. Законопроект утверждает иную схему, согласно которой принципиально отрицается сама возможность заблаговременно подготовленного ответа. Ответ будет формироваться чиновниками (не правилами) в индивидуальном порядке применительно к каждому участку в отдельности (а не применительно ко всем участкам соответствующих территориальных зон).
2. Не правила в статусе закона будут устанавливать разрешенное использование недвижимости, а чиновники.
В отличие от позиций рассматриваемого законопроекта, логика федерального закона такова:
• правила землепользования и застройки - это нормативный правовой акт для органов местного самоуправления, а для городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга - это закон. Закон, естественно, принимается не исполнительными, а представительным органом власти;
• технико-правовая возможность того, что разрешенное использование недвижи-
мости может устанавливаться представительным органом, состоит в том, что градостроительные регламенты приписаны не к отдельным земельным участкам (которых несчетное количество), а к зонам и через зоны - ко всем земельным участкам, там расположенным.
Рассматриваемый законопроект демонстрирует «эффект домино», при котором неверные исходные принципы разваливают последующую смысловую цепочку. Поскольку предлагается разрешенное использование приписывать каждому участку в отдельности (причем набор видов разрешенного использования низводится до однозначного «целевого» назначения - об этом скажем далее), то становится технически невозможным представительному органу утверждать тысячи решений по каждому участку в отдельности. Функция установления прав использования недвижимости «контробандой» переходит исполнительному органу, а точнее одному из ведомств в его составе.
3. Прямое игнорирование норм федерального законодательства в части трактовки содержания градостроительных регламентов и порядка их установления.
Примеров такого игнорирования множество. Приведем лишь некоторые из них.
1. В пункте 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации содержится следующая норма «Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент». Вопреки этой норме в рассматриваемом законопроекте есть целый «букет» противозаконных норм. Например, само название статьи 32: «Установление разрешенного использования земельного участка». Т. е. речь идет не о зонах, а о каждом участке в отдельности. В этой же статье находим противозаконную узурпацию функции представительного органа власти по установлению разрешенного использования недвижимости в пользу ведомства в составе исполнительного органа: «Разрешенное использование земельного участка в городе Москве устанавливается и утверждается органом архитектуры и градостроительства города Москвы в форме акта о разрешенном использовании земельного участка». Т. е. не правила будут действовать в
Москве, а специально придуманные индивидуальные акты.
2. В пункте 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации записано: «Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования».
Московские законодатели не хотят, чтобы в Москве действовала эта базовая норма федерального законодательства. В статье 34 рассматриваемого законопроекта содержится прямо противоположная норма: «Любое изменение вида и параметров фактического использования земельного участка, не связанное со строительством, реконструкцией допускается исключительно при условии соответствия этого изменения разрешенному использованию земельного участка, подтвержденного актом разрешенного использования земельного участка». Другими словами, предусмотренный федеральным законом возможный выбор в установленных рамках видов разрешенного использования низводится до одного только «целевого» вида, что равнозначно противозаконному лишению владельцев недвижимости права выбора наиболее эффективного и наилучшего (сообразно рыночной конъюнктуре) вида использования недвижимости.
3. Пример, который свидетельствует об отказе использовать зональный подход при установлении градостроительных регламентов. В пункте 2 упомянутой статьи 34 законопроекта записана такая норма: «Разработка акта о разрешенном использовании земельного участка осуществляется органом архитектуры и градостроительства города Москвы по заявке и за счет средств лица, намеревающегося осуществить изменение существующего использования земельного участка». Из этого следуют совершенно простые и очевидные выводы:
• ни правообладатели недвижимости, ни орган архитектуры не располагают юриди-
чески значимой информацией относительно возможностей изменения использования ни одного земельного участка в городе или относительно их будущего использования (иначе не было бы необходимости подавать соответствующие заявки в каждом случае);
• по причине отсутствия заблаговременно подготовленной и юридически значимой информации (в форме градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости) «бумерангом» возвращается необходимость специальной подготовки этой информации. Для этого есть два способа: 1) вернуться к проигнорированному и предусмотренному федеральным законодательством зонированию с установлением градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости применительно ко всем зонам города; 2) придумать новый способ - за счет правообладателей разрабатывать многочисленные специальные и индивидуальные акты (вместо того, чтобы иметь один нормативный правовой акт, разработанный для всех за счет бюджета, что является справедливым применительно к общественной функции установления прав использования недвижимости). Очевидно, что второй способ представляется гораздо более прибыльным для соответствующего ведомства. Круг замкнулся: «универсальные правила не нужны, даешь индивидуальные акты о разрешенном использовании».
Есть основания предположить, что в развитии градостроительного законодательства Москвы наступает критический момент противостояния двух линий: линии на сохранение и утверждение прежней инерции жесткого администрирования и линии на становление рыночных механизмов в регулировании землепользования и застройки. Очевидно, что в настоящее время первая линия преобладает. Но как долго Москва может позволить себе придерживаться этой линии?
Взаимодействие администраций и инвесторов при осуществлении инвестиционно-строительной деятельности
Все сказанное свидетельствует о том, что развитие подлинного девелопмента нево-
зможно без формирования иного, по сравнению с действующим сегодня, типа взаимодействия администраций городов, которые предоставляют землю, и инвесторов, которые нуждаются в земле для строительства. Этот новый тип взаимодействия должен соответствовать следующим основным принципам:
1. Переход от неопределенности к гласному предъявлению потенциала использования земли и его «рамочному» расчету, который используется как критерий для оценки и выбора наилучших инвестиционно-строительных предложений.
Особенно важна организация начальной стадии взаимодействия двух сторон - администрации и инвесторов. И администрация, давая землю, и инвестор, вкладывая деньги, намерены получить соответствующую прибыль от реализации проекта. Главный вопрос, подлежащий решению на начальной стадии этого взаимодействия, состоит в определении возможной доли прибыли для каждой стороны. Ответ на этот вопрос предопределяется инвестиционностроительным потенциалом соответствующего участка, тем, как этот участок можно использовать и что на нем можно построить. Необходимо оценить этот потенциал и рассчитать возможную прибыльность проекта до того, как будут предъявлены инвестиционные предложения или специально для того, чтобы инициировать эти предложения. Поэтому важно, как, в какой форме предъявляется потенциал земли. Очевидно, что он связан с разрешенным использованием земельных участков. Здесь возможны два подхода.
При первом подходе (который преобладает в настоящее время) инвестиционностроительный потенциал земельных участков остается неопределенным и не предъявленным в открытой форме, отсутствуют правовые гарантии его реализации. Причина кроется в отсутствии нормативного правового акта (правил землепользования и застройки), содержащего юридически значимые градостроительные регламенты, которые позволяют еще до осуществления инвестиционных действий оценивать их целесообразность и прибыльность. Следствиями «непредъявлен-ности» потенциала земли являются следующие положения:
1)определение потенциала земли превращается из стадии, которая выполняется до и вне инвестиционных проектов, во «внутреннюю» стадию каждого инвестиционного проекта, выполняемую за счет инвестора (подготовка так называемой исходно-разрешительной документации). Это требует существенных дополнительных финансовых затрат и времени при негарантирован-ности результата (в части выяснения возможности делать то, что запланировал инвестор);
2)определение «доли города» происходит абстрактно-отвлеченным способом. Например, устанавливается, что при реализации каждого инвестиционного проекта городу безвозмездно отдается фиксированная доля построенной площади (или стоимостной эквивалент этой площади), скажем, 20, 10 процентов. При этом возникает следующая ситуация. Есть такой тип участков, инвестиционно-строительный потенциал которых позволяет не только расплатиться с городом по «фиксированному проценту», но и получить сверхприбыль, которая является в определенных пределах незаработанной рентой и которая должна бы перейти городу в виде платы за особо ценный земельный участок. Другими словами, при абстрактно-отвлеченном способе установления указанной «доли» в одних случаях происходит недобор того, что должно причитаться городу, в других случаях - несправедливое ущемление инвесторов, в третьих - создается ситуация, когда вообще блокируется возможность инвестирования. Последний случай также примечателен, как и первый. Например, происходит реконструкция за счет частного инвестора, который модернизирует внеплощадочную инженерно-техническую инфраструктуру, переселяет жителей из ветхого фонда. Это и может быть адекватным вкладом за участок. Если в дополнение к указанным действиям востребовать от инвестора произвести «фиксированную выплату» квартирами, то это уже может привести к неадекватным выплатам именно за этот участок и заблокировать процесс инвестирования, который станет нерентабельным.
При втором подходе, который в силу его правовой и экономической необходимости будет постепенно утверждаться в практи-
ке, инвестиционно-строительный потенциал земельных участков определен и предъявлен в открытой форме в виде юридически значимых градостроительных регламентов, содержащихся в нормативном правовом акте - правилах землепользования и застройки.
Главным следствием такого положения дел является то, что в этом случае возникает возможность оценивать целесообразность и прибыльность инвестиционных действий до их осуществления. В этом случае отпадает необходимость практиковать абстрактно-отвлеченный способ установления «фиксированной доли» города. Администрация может, еще не приступая к детальным проектным проработкам, производить «рамочные» расчеты применительно к различным участкам города, которые могут быть привлекательны для частных инвесторов, ук-рупненно оценивая: затраты, ожидаемые поступления и размеры прибыли от реализации проекта, а также долю, причитающуюся городу в виде, например, выплат за землю. Такого рода рамочные расчеты, включаемые в пакет документов, предоставляемый инвесторам, могут использоваться в качестве критериев для оценки и выбора на конкурсах инвестиционных предложений. Совокупность подобных расчетов по различным площадкам может подготавливаться как соответствующий блок инвестиционно-строительной программы города.
Таким образом, раскрытие инвестиционно-строительного потенциала городской земли посредством правил землепользования и застройки обеспечит более высокий уровень согласования интересов администрации города и инвесторов.
2. Переход от «закрепления» прав на землю после завершения строительства к предоставлению девелоперам прав на землю на начальной стадии инвестиционно-строительных проектов - после завершения формирования земельных участков с обеспечением возможности распорядиться этими правами в пользу других застройщиков.
Одна из главных причин, препятствующих указанному переходу, состоит в том, что в настоящее время в большинстве случаев формирование земельного участка
происходит на всем протяжении инвестиционно-строительного процесса - от подачи заявки вплоть до завершения строительства, когда «закрепляются» права на землю под построенным объектом. Действия по формированию земельного участка должны быть выделены в самостоятельную стадию, которая должна завершаться предоставлением прав собственности или аренды (по выбору инвестора) на сформированный участок.
В этом случае возникают ныне отсутствующие возможности:
• становления девелопмента в его классическом виде, когда девелопер, после завершения работ по подготовке участков для дальнейшего строительства (после модернизации внеплощадочной инженерно-технической инфраструктуры, освобождения участков от прав третьих лиц, например, путем переселения граждан из ветхого фонда, выполнения кадастрового учета земельных участков и регистрации прав на них) продает возросшие в цене земельные участки (или переуступает права аренды) другим частным застройщикам, которые продолжают и завершают строительство, реконструкцию на подготовленных девелопером земельных участках. При этом обеспечивается более высокий уровень специализации работ, расширяется «фронт» этих работ за счет прихода на рынок новых специализированных фирм, которые в условиях конкуренции борятся за повышение качества работ и снижение их себестоимости;
• привлечения дополнительных инвестиций в строительство за счет ипотечных кредитов под залог земельных участков и возводимых на них строений.
В прилагаемой таблице на примере реконструкции застроенных территорий с ветхим фондом показаны особенности организации процесса применительно к различным вариантам действий девелоперов.
Отличия и преимущества предлагаемых вариантов от традиционно практикуемых схем состоят в следующем:
• в условиях отсутствия у администрации города средств на разработку градостроительной документации может быть организован процесс планировочных работ за счет частных инвесторов с «кумулятивным эффектом» разворачивания и расширения
такого рода необходимых, но, как правило, «заброшенных» работ;
• администрация города меняет пассивную позицию на активную. Вместо ожидания прихода инвестиций администрация обеспечивает их приход, подготавливая и просчитывая выгодные для частных инвесторов и для города условия реализации инвестиционных проектов;
• благодаря базовым расчетам, администрация города устанавливает критерии для оценки прибыльности проектов, определения минимальной доли, которую может (должен) запросить город у частных инвесторов за предоставление права на реконструкцию, не подавив при этом инвестиционную инициативу и не отпугнув инвесторов;
• между администрацией города и частными инвесторами-застройщиками устанавливаются более открытые взаимоотношения (в части заблаговременного предъявления информации и конкретных данных о том, кто, кому, что и когда должен) и потому менее коррумпированные и менее дорогостоящие для частных инвесторов-заст-ройщиков и конечных потребителей строительной продукции;
• процесс ставится «с головы на ноги» и выстраивается таким образом: сначала формируются земельные участки, предоставляются на них долгосрочные права, а затем производится строительство. Практикуемые ныне схемы построены иначе: процесс формирования земельных участков завершается вместе с завершением строительства, когда они «закрепляются» под построенным объектом;
• благодаря установке на первичность формирования земельных участков, они могут стать объектом залога и получения ипотечных кредитов для продолжения строительства и реконструкции;
• снижается уровень конфликтности с жителями. Если сначала формируются земельные участки, имеющие четкие границы и конкретных правовобладателей, и только потом производится строительство, то все спорные вопросы решаются «на берегу» - в процессе согласования и обсуждения градостроительной документации - проектов планировки-межевания-застройки. Для ин-весторов-застройщиков снимаются высокие финансовые риски, связанные с тем,
что процесс строительства неожиданно может быть остановлен недовольными жителями. При этой схеме становится невозможным возникновение формально-юридических оснований для остановки начатого строительства;
• могут реализовываться схемы, обеспечивающие «расширение фронта» последующих работ. Это достигается тем, что подготовительные работы (переселение жителей, строительство внеплощадочной инженерно-технической инфраструктуры) могут проводить специализированные фирмы-девелоперы, которые могут перепродавать подготовленные ими земельные участки другим частным фирмам -традиционным застройщикам для продолжения и завершения строительства, реконструкции;
• ввиду возможности последовательно «расширять фронт» работ, город может постепенно переходить на долгосрочное планирование развития инженерно-технической инфраструктуры с привлечением к строительству на подготовленных участках все большего количества частных инвесторов. Город постепенно сможет перестроить работу так, что он сам будет осуществлять функции девелопера по строительству инженерно-технической инфраструктуры, предоставляя частным инвесторам все большее количество подготовленных для нового строительства участков и покрывая свои расходы деньгами, выплачиваемыми частными инвесторами за приобретение подготовленных и возросших в цене земельных участков;
• возникает возможность осваивать и реализовывать схемы постепенного возврата средств, потраченных «впрок» на строительство инженерно-технической инфраструктуры для обеспечения больших массивов территории (не только для локальных и единичных проектов).
Сила примера может стать наиболее весомым аргументом в развитии схем девелопмента. Придется учитывать примеры как со знаком «плюс», так и со знаком «минус». При этом может оказаться, что ныне выдаваемое за положительное будет поставлено под сомнение. Речь идет о том, что трансляция в качестве примера
жестко административных подходов, практикуемых в Москве и закрепляемых в столичных законопроектах, вряд ли пойдет на пользу другим городам. Например, придется учитывать, что уже сейчас в Москве начинают проявляться некоторые симптомы неблагополучия. Москва уже не является абсолютным лидером среди российских городов по объемам внебюджетных инвестиций на душу населения, при этом она существенно отстает по доле внебюджетных инвестиций в общем объеме инвестиций от таких российских городов, как Тольятти, Самара, Саратов, Пермь, Хабаровск, Ижевск, Казань, Уфа, Великий Новгород, Чебоксары. Этот факт примечателен по меньшей мере по двум причинам:
• во-первых, очевидна необходимость создавать дополнительные условия для привлечения частных инвестиций в экономику Москвы. Для этого надо совершать определенные действия не поперек, а в русле рыночного реформирования, в том числе и системы градорегулирования;
• во-вторых, административное управление до определенного времени приносит хорошие результаты в условиях преобладания бюджетного финансирования, что наблюдается в Москве и чего нет в других городах. Москва в этом отношении стоит особняком, получая ренту столичного города. Поэтому можно усомниться в необходимости прямой трансляции практикуемых в Москве методов градорегулирова-ния для тех городов, которые не могут полагаться на бюджетное финансирование и вынуждены бороться за привлечение частных инвестиций, включая сферу строительства.
Следует признать, что в современной России переход от традиционно понимаемого строительства к ориентированному на рыночные отношения девелопменту сопряжен со значительными проблемами. Их решение будет определяться совершенствованием нормативной правовой базы федерального, регионального и местного уровней, а также активностью городов в части конкуренции за привлечение инвестиций и создание для них наиболее приемлемых условий и правовых гарантий.
Принципиальная схема взаимодействия администрации и девелоперов при реконструкции застроенных территорий
Примечание. Рассмотрены следующие варианты:
1)инвестор-девелопер готовит участки и продает их другим частным застройщикам;
2)инвестор-девелопер готовит участки и сам строит, реконструирует;
3) инвестор-девелопер готовит участки, одни из которых продает частным застройщикам, на других строит сам.
Действия и обязательства Варианты
1 2 3
Основные действия
Основные действия администрации города
подготовка пакета документов для проведения конкурса, переговоров среди инвесторов-девелоперов на лучшие предложения по реконструкции квартала, включая: • проект примерного инвестиционного договора; • проект инвестиционного плана; • «рамочные» показатели проекта; • примерный график выполнения работ и выплат инвестора администрации города за право реконструкции (за оплату стоимости земли или право ее аренды); • примерный договор инвестора с переселяемыми лицами - собственниками жилых помещений; проведение конкурса, переговоров с инвесторами с использованием подготовленных «рамочных» расчетов для оценки и выбора инвестиционных предложений
Основные действия инвестора-девелопера, которому предоставлены права производить реконструкцию квартала
подписывает инвестиционный договор с администрацией города; формирует земельные участки в пределах реконструируемого квартала: • подготавливает градостроительную документацию (проект планировки-межевания-застройки); • освобождает квартал от прав третьих лиц (расселяет жильцов); • модернизирует внеплощадочную инженерно-техническую инфраструктуру; • производит государственный кадастровый учет сформированных земельных участков; приобретает права собственности или аренды на сформированные и прошедшие государственный кадастровый учет земельные участки; регистрирует эти права в установленном законом порядке; продает другим частным застройщикам все подготовленные для дальнейшего строительства земельные участки, или переуступает за плату права аренды всех участков;
рассчитывается с администрацией города и подписывает с ней акт о выполнении обязательств по инвестиционному договору; продает другим частным застройщикам часть подготовленных для дальнейшего строительства земельных участков или переуступает за плату права аренды этих участков; подготавливает, согласовывает, обеспечивает проведение экспертизы проектной документации для строительства на сформированных участках (в случаях, если эта документация не была представлена в рамках проекта застройки квартала), получает разрешение на снос, строительство
возможные действия: получает ипотечные кредиты на строительство, реконструкцию под залог земельных участков; осуществляет строительство, реконструкцию; обеспечивает проведение приемки завершенных строительством объектов; обеспечивает государственный технический учет принятых объектов и государственную регистрацию прав собственности на эти объекты; продает, сдает в аренду построенные объекты; рассчитывается с администрацией города и подписывает с ней акт о выполнении обязательств по инвестиционному договору
Основные действия «вторичных» застройщиков, которые купили права собственности, аренды на сформированные девелопером участки
подготовка проектной документации на строительство, реконструкцию в пределах земельного участка (в случаях, если такая документация не была утверждена инвесто-ром-девелопером в рамках проекта застройки), обеспечение согласования, экспертизы проектной документации, получение разрешения на строительство, реконструкцию
возможные действия: получение ипотечных кредитов на строительство, реконструкцию под залог земельных участков; осуществление строительства, реконструкции; обеспечение проведения приемки завершенных строительством объектов; обеспечение государственного технического учета принятых объектов и государственной регистрации прав собственности на эти объекты; продажа, сдача в аренду построенных объектов
Основные обязательства
Основные обязательства инвестора-девелопера перед администрацией
подготовить и обеспечить процесс согласования, проведения экспертизы и утверждения градостроительной документации (проекта планировки-межевания-застройки);
переселить жителей из ветхого фонда; снести ветхие постройки; построить, модернизировать внеплощадочную инженерно-техническую инфраструктуру; произвести государственный кадастровый учет сформированных земельных участков (подготовленных для строительства, реконструкции)
возможные обязательства (устанавливаются в случаях, которые определяются расчетом на стадии подготовки инвестиционного договора и относятся к ситуации, когда стоимость земельного участка существенно превышает суммарную стоимость затрат на переселение жителей и строительство внеплощадочной инженерно-технической инфраструктуры): дополнительные выплаты инвестором в пользу города из сумм, вырученных от продажи частным застройщикам сформированных участков и/или строительной продукции (квартир) частным лицам
Основные обязательства администрации перед инвес-тором-девелопером
не предоставлять третьим лицам права на земельные участки на период осуществления инвестиционного договора; не предъявлять инвестору-девелоперу дополнительных требований в части оплаты права на реконструкцию, не оговоренных инвестиционным договором; не препятствовать инвестору-девелоперу в: • приобретении им права собственности или аренды на сформированные в установленном порядке и подготовленные для строительства, реконструкции земельные участки; • продаже сформированных земельных участков или переуступке права их аренды в пользу других частных застройщиков, намеренных продолжать строительство, реконструкцию на этих участках; • переуступке права на осуществление реконструкции другим инвесторам-девелоперам (в рамках требований и на условиях, определенных в инвестиционном договоре); предусмотреть и закрепить в инвестиционном договоре процедуру возврата инвестору-девелоперу части средств, потраченных им на строительство, модернизацию инженерно-технической инфраструктуры, по мощности превышающей потребности реконструируемого квартала
