УДК 316.14
DOI 10.23672/SAE.2019.2019.43777
Коскова Вероника Сергеевна
аспирантка кафедры финансов, денежного обращения и кредита, Уральский государственный экономический университет koskova@66.ru
Veronica S. Koskova
Graduate student of the Department of Finance, Money Circulation and Credit, Ural State Economic University koskova@66.ru
Децентрализация -
магистральный путь развития российской экономики
Decentralization -
the main way of development of the russian economy
Аннотация. Статья посвящена проблемам бюджетной децентрализации, автором анализируется взгляд на само понятие «бюджетная децентрализация», рассматриваются пути децентрализации, а также, выявлены факторы, определяющие соотношение централизации и децентрализации. Обосновывается необходимость внедрения бюджетной децентрализации в экономику России с учетом специфических особенностей нашего развития направленных на достижение устойчивого уровня развития хозяйственной экономики и повышения качества жизни населения.
Ключевые слова: бюджетная децентрализация, общественные финансы, региональные бюджеты, межбюджетных отношени.
Annotation. The article is devoted to the problems of fiscal decentralization, analyzes the view on the very concept of «fiscal decentralization», discusses ways of decentralization, identifies the factors that determine the ratio of centralization and decentralization. It justifies the need to introduce fiscal decentralization into the Russian economy, taking into account the specific features of our development aimed at achieving a sustainable level of economic development and improving the quality of life of the population.
Keywords: fiscal decentralization, public finances, regional budgets, intergovernmental relations.
Современное развитие российской экономики требуют глубокого анализа причин успехов и неудач в своем развитии, в условиях усиления международной изоляции, обусловленной санкционной политикой экономик ведущих стран. Глобализация и либерализация экономик развитых и развивающихся стран потребовали выработки новых взглядов на теорию фискального федерализма. В основу глобальных изменений взгляда на централизацию экономики была положена теория децентрализации, которая направлена на системные преобразования бюджетной сферы, на достижение устойчивой хозяйственной динамики и повышение качества жизни населения, определяющих необходимость обеспечения долгосрочной сбалансированности социально-экономического развития территорий.
Уоллес Э. Оутс указывает: «Традиционное экономическое обоснование фискальной децентрализации основано на потенциальном росте благосостояния, которое он обещает в результате более эффективного распределения ресурсов в государственном секторе» [1].
Мамедов А.А., Авксентьев Н.А., Семенова Р.И. «...под децентрализацией управления понимают передачу инициативы и ответственности за проведение социально-экономической политики на нижестоящие уровни власти, а также соответствующие возможности определения субнацио-
нальными властями своей бюджетной политики» [2].
Сумская Т.В. предполагает под децентрализацией «. передачу более значительных полномочий органам власти на местах, с тем чтобы те могли самостоятельно принимать решения по формированию доходов, расходов и нормативно-правовому регулированию» [3].
Игонина Л.Л. видит децентрализацию как «. процесс передачи в введение органов нижних уровней власти поступлений от соответствующих доходных источников при разграничении расходных полномочий, что способствует усилению самостоятельности территорий и достижению баланса общегосударственных и территориальных интересов в целях повышения эффективности бюджетных средств и более полного удовлетворения потребностей населения в общественных благах» [4].
Ряд российских ученых: Игонина Л.Л., Сумская Т.В., Малиновская О.В., Бровкина А.В., Ларина С.Е., Швецов Ю.Г. на основе анализа ведущих экономик и экономики России делают вывод о том, что централизация привела российскую экономику к «властному федерализму» и, в конечном итоге, к тупику развития экономики, примером которого служит снижение темпов ВВП и уровня производства. Единственно правильным
путем развития экономики и выходом из экономического кризиса они видят в поэтапном введении принципов децентрализации [3-6; 8].
Международный опыт экономического развития выделяет три варианта фискальной децентрализации соответствующие степени независимого принятия решений на местном уровне, выделенных Р. Берд и Ф. Вайльанкорт.
«Во-первых, деконцентрация означает распределение обязанностей внутри центрального правительства между региональными отделениями или местными административными единицами.
Во-вторых, делегирование относится к ситуации, в которой местные органы власти действуют в качестве агентов центрального правительства, выполняя определенные функции от его имени.
В-третьих, деволюция относится к ситуации, в которой не только реализация, но и право решать, что делать находится в руках местных органов власти» [7].
Малиновская О.В. и Бровкина А.В. по-своему видят три варианта бюджетной децентрализации:
«1. Делегирование - субнациональным территориальным единицам предоставляются отдельные функции по предоставлению услуг, но они находятся под надзором центрального органа власти и подотчетны ему. Этот способ можно рассматривать как промежуточный между децентрализацией и централизацией.
2. Предоставление автономии - передача субнациональным территориальным единицам права самостоятельно принимать решения по административным финансовым и социальным вопросам. Этот способ означает наиболее полную децентрализацию.
3. Деконцентрация - децентрализация центральных министерств (распределение полномочий по принятию решений среди разных уровней государственной власти) Это самая слабая форма децентрализации» [5].
Развивая теорию децентрализации Р. Берд и Ф. Вайльанкорт, определяют достоинства, присущие ей:
- учет интересов местного населения;
- активное участие в демократическом выборе, что ведет к поддержке правительства;
- повышенная мобилизация ресурсов и снижение нагрузки на центральные финансы;
- доступность;
- местная ответственность;
- эффективность правительства» [7].
Опираясь идеи Р. Берд о преимуществах децентрализации, Игонина Л.Л. отмечает:
«- способность обеспечить большую стабильность, связанную с тем, что локальные автономии ограничивают возможности центра проводить автократическую бюджетно-налоговую политику. При жесткости бюджетных ограничений и выборности территориальных органов власти децентрализация может привести к снижению бюджетного дефицита;
- содействие сохранению рынков и стимулирование их развития;
- возможность лучшего выражения интересов граждан повышение политической ответственности территориальных властей прозрачности и подотчетности их деятельности.
За счет близости территориальных властей к населению формируются каналы прямой коммуникации, устанавливается частое регулярное и открытое взаимодействие между властью и населением. Вместе с тем, положительный эффект достигается при такой децентрализации, которая опирается на базу собственного налогообложения на субнациональном и местном уровнях» [4].
Анализ возможностей и условий децентрализации позволили Р. Берд и Ф. Вайльанкорт сделать вывод о том, что «суть децентрализации заключается в том, что она происходит не в целом, а в конкретной стране - в стране с ее собственной историей, традициями и собственным специфическим институциональным политическим и экономическим контекстом» [7].
Особо сложные условия для проведения децентрализации сложились в российской экономике, это было обусловлено рядом причин: огромной территорией, неравномерностью развития регионов, многонациональным составом населения, различием уровня экономического развития, неравномерным распределением трудовых ресурсов, отличием в размещении природных богатств, предыдущее ориентирование на сырьевую экономику. В этих условиях только постепенное внедрение элементов децентрализации с ростом национального рынка и налогооблагаемой базы могли дать импульс для развития экон о м и ки.
Мировой опыт показывает, что стратегия управляемой бюджетной децентрализации, ориентированная на инициативное территориальное управление, реализуется через бюджетные реформы, реформы межбюджетных отношений направленные на повышение эффективности и качества управления общественными финансами. Программы реформ, как правило, включают в себя совокупность изменений, таких как: введение новых уровней территориальных органов власти, перераспределение расходных полномочий и источников доходов между различными уровнями власти, изменение механизма выравнивания и регулирования заимствований.
Ларина С.Е. выделяет несколько базовых положений определяющих стратегию управляемой бюджетной децентрализации:
«- наличие нескольких уровней системы органов власти с четким разграничением полномочий;
- субнациональные власти должны быть наделены достаточными полномочиями в пределах своих территорий в том числе и нормативно-правовом регулировании;
- центральное правительство должно обеспечивать свободное перемещение товаров услуг и факторов производства между территориями;
- наличие жестких бюджетных ограничений для всех уровней власти ограниченное использование разделения доходов;
- наличие институциональных гарантий того, что разграничение полномочий между уровнями власти носит устойчивый и долгосрочный характер» [6].
Иньи Цянь и Барри Р. Вейнгаст рассматривают федерализм как обязанность по сохранению рыночных стимулов и выделяют такие характерные черты федерализма, как децентрализация информации, власти и конкуренция между юрис-дикциями. Децентрализация информации связана с тем, что на местах в муниципалитетах более всего осведомлены о тех потребностях, которые стоят перед территориями и им легче найти оптимальные и экономичные пути решения возникающих проблем социального плана. Расширение уровня информированности позволяет выстроить равные конкурентные условия на экономическом рынке и повысить политическую активность избирателей при выборе политических представителей населения, которые бы боролись за их интересы. Конкуренция между юрисдикциями вынуждает правительство представлять интересы граждан и сохранять рынки [9].
Мы используем информацию как атрибут развития живых систем, которые с помощью прямых и обратных потоков информация адаптируются, вписывается в окружающую среду и существует как материальное явление. Ф. Уэбстер отмечает: «Информация заняла центральное место в обществе, она настолько важна, что даже стала фактором создания общества нового типа» [10].
Информация обладает рядом удивительных свойств, которые человечество выделило за время многовекового освоения и использования: она неисчерпаема, никогда не исчезает, быстро тиражируется, независима от времени, обладает ценностью и полезностью.
Джа Пракаш Чандра, поддерживая децентрализацию, выделяет ряд принципов присущих ей: эффективность, подотчетность, управляемость и автономия. Главную проблему он видит в распределении ответственности за расходы и дохо-
Литература:
1. Oates W.E. On The Evolution of Fiscal Federalism: Theory and Institutions // National Tax Journal.
ды между правительствами разных уровней. Это связано с тем, что федеральное правительство имеет больше налоговых полномочий, но сравнительно меньше расходных обязанностей и с другой стороны, у субнациональных правительств обычно меньше налоговых органов, но больше расходных функций, что обусловило «вертикальный фискальный дисбаланс». В отличии от него «горизонтальный фискальный дисбаланс» относится к несоответствию между увеличением доходов и фискальными потребностями правительства на одном уровне. В итоге он делает вывод: глобализация и либерализация привели к всемирной тенденции к децентрализации [11].
Критический анализ взглядов западных экономистов и ряда российских ученых на децентрализацию позволяет сделать вывод о том, что перенос необоснованных идей на российскую экономическую почву не даст тех положительных итогов, которые бы двинули нашу экономику вперед. В России сложился свой присущий только ей конгломерат взаимоотношений между уровнями власти, различными бюджетами это обусловлено огромными территориями, неравномерностью развития экономики регионов, различием сырьевой базы, многонациональным составом населения. Поэтому главной задачами экономики страны являются:
- формирование нового налогооблагаемого потенциала регионов, который обусловлен модернизацией экономики, стремлением к освоению восточных и северных пространств страны, социальной направленностью на демографическое развитие;
- экономическая реинтеграция с бывшими советскими республиками;
- дальнейшее развитие демократии.
Вместе с тем, нельзя и отбросить тот положительный опыт бюджетной децентрализации, который постепенно анализируется, воплощается в жизнь, используя то лучшее, что было доказано практикой.
Таким образом, оптимизация распределения полномочий в предоставлении общественных услуг, исключение необоснованного и нерационального их перераспределения между разными уровнями публичной власти приобретают в настоящее время особую актуальность. Стратегия бюджетной децентрализации должна не только обеспечить рост финансовой самостоятельности местного самоуправления и формирование сбалансированных местных бюджетов на основе потенциала собственных доходных источников, но и стимулировать политическую подотчетность перед гражданами, экономическую эффективность и прозрачность системы межбюджетных отношений.
Literature:
1. Oates W.E. On The Evolution of Fiscal Federalism: Theory and Institutions // National Tax Journal.
2008. Vol. LXI, № 2. Pp. 313-334. Available at: http://ntanet.Org/NTJ/61/2/ntj-v61 n02p313-34-evolution-fiscal-federalism-theory.pdf
2. Мамедов А.А. Факторы бюджетной децентрализации на региональном уровне в России и США / А.А. Мамедов, Н.А. Авксентьев, Р.И. Семенова // Российское предпринимательство. 2016. Т. 17. № 2. С. 233-240.
3. Сумская Т.В. Проблемы децентрализации государственного управления с позиции формирования бюджетной системы // Вестник НгУэу. 2012. № 3. С. 17-29.
4. Игонина Л.Л. Бюджетно-налоговая децентрализация в системе управления общественными финансами // Дайджест-Финансы.Digest Finance.
2016. № 1. С. 2-13.
5. Малиновская О.В. Бюджетная децентрализация: состояние и особенности развития в Российской Федерации на современном этапе /
0.В. Малиновская, А.В. Бровкина // Финансы и кредит. 2012. № 15(495). С. 20-29.
6. Ларина С.Е. Модели реализации стратегии бюджетной децентрализации / С.Е. Ларина, П.А. Высоцкий // Бизнес в законе. 2009. № 5. С. 295-297.
7. Richard M. Bird, Francois Vallancourt. Fiscal Decentralization in Developing Countries // Cambridge University Press. 1998. 18 p. Available at: http://catdir.loc.gov/catdir/samples/cam032/9802049
1.pdf
8. Швецов Ю.Г. О состоянии российского бюджетного федерализма // Налоги и финансы.
2017. № 2. С. 14-22.
9. Yingyi Q. Weingast. Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives / Q. Yingyi, R.Barry // Journal of Economic Perspectives. 1997. Vol. 11, № 4. P. 83-92. Available at: http://www-siepr.stanford.edu/workp/swp97042.pdf
10. Уэбстер Т. Теория информационного общества. М., 2002. С. 14.
11. Jha Prakash Chandra. Theory of Fiscal Federalism: An Analysis // MPRA Paper. 2013. No. 41769, 32 p. Available at: https://mpra.ub.uni-muenchen. de/41769/1/MPRA_paper_41769.pdf
2008. Vol. LXI, № 2. P. 313-334. Available at: http ://ntanet.org/NTJ/61 /2/ntj-v61n02p313-34-evolution-fiscal-federalism-theory.pdf
2. Mamedov A.A. Factors of budgetary decentralization at the regional level in Russia and the USA / A.A. Mamedov, N.A. Avksentyev, R.I. Semenova. 2016. T. 17. № 2. P. 233-240.
3. Sumskaya T.V. Problems of decentralization of the government from a position of budget system formation // Vestnik of NSUEM. 2012. № 3. P. 17-29.
4. Igonina L.L. Budget and tax decentralization in the system of public Finance management. Digest-Finance.Finance Digest. 2016. № 1. P. 2-13.
5. Malinovskaya O.V. Budgetary decentralization: state and features of development in the Russian Federation at the present stage / O.V. Malinovskaya, A.V. Brovkina // Finance and credit. 2012. № 15(495). P. 20-29.
6. Larina S.E. Models of implementation of the budget decentralization strategy. Business in law / S.E. Larina, P.A. Vysotsky. 2009. № 5. P. 295-297.
7. Richard M. Bird, Francois Vallancourt. Fiscal Decentralization in Developing Countries // Cambridge University Press. 1998. 18 p. Available at: http://catdir.loc.gov/catdir/samples/cam032/9802049 1.pdf
8. Shvetsov Yu.G. About the state of Russian fiscal federalism // Taxes and finances. 2017. № 2. P. 14-22.
9. Yingyi Q. Weingast. Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives / Q. Yingyi, R. Barry // Journal of Economic Perspectives. 1997. Vol. 11. № 4. P. 83-92. Available at: http://www-siepr.stanford.edu/workp/swp97042.pdf
10. Webster T. The Theory of the information society. M., 2002. C. 14.
11. Jha Prakash Chandra. Theory of Fiscal Federalism: An Analysis // MPRA Paper. 2013. № 41769, 32 p. Available at: https://mpra.ub.uni-muenchen. de/41769/1/MPRA_paper_41769.pdf