CC BY
92• ПРЕДСТАВЛЯЕМ ЮРИДИЧЕСКИЕ ВУЗЫ РОССИИ -КАЗАНСКИЙ (ПРИВОЛЖСКИЙ) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
A.Ф. Малый,
доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права и прав человека Казанского (Приволжского) федерального университета, заслуженный юрист Российской Федерации а/т-10@таИ. ги
B.В. Гулина,
ассистент кафедры конституционного и муниципального права Северного ^ (Арктического) федерального университета
т им. М.В. Ломоносова
0J
Децентрализация как функция
о местного самоуправления
£
а
Аннотация: в статье рассматриваются понятие и сущность децентрализации как функции ^ местного самоуправления, анализируются принципы децентрализации. Сделан вывод о необходи-^ мости сохранения баланса централизации и децентрализации для поддержания потенциала такого \- политико-правового института, как местное самоуправление.
сц Ключевые слова: местное самоуправление, централизация, децентрализация, принципы де-
2 централизации.
K
Summary: in article the matters of concept and the essence of decentralization as a function of loO cal government, the authors analyze the principles of decentralization. The conclusion about the need to <C maintain a balance between centralization and decentralization to support the capacity of the political and c legal institution, as the local government.
Key words: local government, centralization, decentralization, the principles of decentralization.
110
^^естное самоуправление является важным элементом систе-сч мы публичного властвования, что находит отражение в конституционных о нормах и нормах текущего законодательства. Оно может быть рассмотрено как самостоятельный политико-правовой институт, обеспечивающий социальное взаимодействие, обусловленное определенно-конкретными политическими и социально-экономическими целями, задачами и функциями.
Конституция РФ рассматривает местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантируя организационную обособленность его органов в системе управления общества и государства. Это положение дает основание выделять в системе функций института местного
самоуправления функцию децентрализации. Так, А. Бланкенагель, рассматривая местное самоуправление в системе вертикального разделения власти, отмечает, что «местное самоуправление само по себе должно рассматриваться в сочетании с принципом федерализма: государство имеет трехуровневую организацию», причем каждый уровень «выполняет свои собственные функции независимо и автономно. Результатом этого является система вертикального разделения властей на трех уровнях, которая для достижения желаемой децентрализации и демократизации должна регулироваться в соответствии с принципом субсидиарности»1.
По мнению А.Р. Еремина, «в силу обособления от государственного управления и конституционализации его как самостоятельной самоуправленческой подсистемы местное самоуправление объективно выполняет функцию децентрализации. Оно позволяет осуществить разделение власти по вертикали»2. Такое обособление определяется не только волей федерального законодателя, но и эволюционным развитием общества, проявляющимся в ^ дифференциации (разделении, отделении) политико-правовых институтов е друг от друга. Дифференциация происходит в том случае, когда в рамках р сложившихся институтов не удается качественно удовлетворять какие-либо | потребности людей. Благодаря данному процессу формируются необходимые Ц условия для полного и эффективного удовлетворения потребностей за счет Я более специализированной предметной области отношений, специализации ^ принципов регулирования этих отношений, более точной регламентации ф прав и обязанностей, учитывающей специфику данного вида деятельности. К В.И. Фадеев отмечает, что «децентрализация — это расширение функций |
я
и компетенции органов местного самоуправления и соответственно огра- 2
ничение полномочий центральных органов государственного управления»3. Т
Французский исследователь Ж. Ведель под децентрализацией понимал о
передачу властных полномочий не государственным служащим и органам, ^
представляющим центральную власть, а иным органам, не находящимся М
в иерархическом подчинении последней, большей частью — избираемым П
населением4. а
л
Вместе с тем процесс децентрализации, происходящий на уровне мест- ® ного самоуправления, чрезвычайно сложен. Он затрагивает не только во- я просы укрепления политико-правовой самостоятельности муниципальных образований, распределения полномочий, но и вопросы правового регули- щ
рования внутри системы, обеспечения материально-финансовыми ресур- -
сами, осуществления контроля, которые фактически определяют характер взаимоотношений между различными уровнями властвования. Именно ^ взаимоотношения являются сущностной основой любого функционирования. ^ ^ Категория «отношение» отражает как связь определенных субъектов, § так и самостоятельность их существования, единство взаимозависимости ^
1 Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 1. С. 127—130.
2 Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 78.
3 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 2004. С. 24.
4 См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 9, 392.
и самостоятельности (связь и раздельность — не два самостоятельных вида отношений, а взаимодополняемые элементы каждого из них). Можно выделить принципы, которые лежат в основе отношений децентрализации. Ими являются: самостоятельность местного самоуправления (функциональная, организационная, финансово-экономическая) и взаимодействие местного самоуправления с государством, органов местного самоуправления и органов государственной власти (функциональное, организационное, финансово-экономическое). Самостоятельность (автономность) функционирования продиктована необходимостью саморазвития; взаимодействие же является безусловной основой функционирования каждого звена публичного властвования в единой системе государственного механизма.
Рассматривая механизм децентрализации, Ж. Ведель определял, что «децентрализация обеспечивается при наличии двух обязательных условий: первого — наличия автономии местных интересов, выраженных в конституционных и законодательных нормах; и второго — управление этими интересами должно осуществляться независимыми по отношению к "вышестоящей" власти "нижестоящими" органами власти, образуемыми путем выборов»1. Эти два условия применительно к местному самоуправлению должны дополняться третьим — х финансово-экономической состоятельностью муниципальных образований. ^ Таким образом, децентрализация как функция местного самоуправления к (политико-правового института) представляет собой систему взаимодействий между органами государственной власти и органами местного самоуправле-§ ния. Она характеризуется разграничением предметов ведения и (или) полномочий £ при условии организационной и финансово-экономической самостоятель-^ ности с целью повышения эффективности демократических институтов в < муниципальном образовании и качества управления.
^ Эффективность механизма взаимодействия органов государственной власти (федерального и регионального уровней) и местного самоуправления в рамках отношений децентрализации неоднократно являлась предметом к исследований. Вместе с тем такие механизмы сложны и многоаспектны, т они перманентны и подвержены регулярной модификации, поэтому трепа буют постоянного мониторинга и анализа. В настоящее время в научной литературе имеется достаточное количество работ, отражающих динамику этого процесса. Большинство авторов указывают на наличие государствен-112 ного произвола (централизации) в отношении местного самоуправления,
- ими аргументируется необходимость создания более оптимальной модели
взаимоотношений органов государства и органов местного самоуправления, основанной на сохранении единства государственной власти и максимальном учете интересов муниципальных образований.
Дуалистический характер муниципальной власти объективно предполагает соблюдение гармоничного баланса централизации и децентрализации в организации и функционировании местного самоуправления, т. к. в переходные периоды любые преобразования невозможны без государства и его институтов. Лежащие в основе отношений децентрализации принципы должны получить нормативно-правовое оформление. Кратко охарактеризуем их. 1 Ведель Ж. Указ. соч. С. 392.
с О с
СЧ
О
сч
Функциональная самостоятельность предполагает наличие вопросов местного значения как самостоятельного объекта управленческой деятельности. Очевидно, что данные вопросы должны быть автономны (вне сфер государственной деятельности), обеспечены четким разграничением компетенции органов муниципальной и государственной власти, являться первичными по отношению к полномочиям органов местного самоуправления. В связи с этим данные вопросы и полномочия по их решению должны составлять собственную (исключительную) компетенцию местного самоуправления. Однако анализ вопросов местного значения, закрепленных в ст. 14—16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с изм. от 6 декабря 2011 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, позволяет сделать вывод о том, что многие вопросы местного значения пересекаются с вопросами государственного ведения и полномочиями органов государственной власти, т. е. по сути являются совместными. Так, в Федеральном законе от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»2 (с изм. от 9 марта 2010 г.) определены более 12 общих полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ст. 8), которые не разграничиваются между органами двух уровней власти. На практике их реализация осложняется наличием неопределенности в установлении обязанного субъекта, его компетенции, а также порядка финансирования в рамках данной сферы деятельности. Вместе ^ с тем оговорки о наделении органов местного самоуправления отдельными ф государственными полномочиями нет. К
Функциональное взаимодействие предполагает разграничение полномочий | между органами государственной власти и органами местного самоуправ- г
®
J= ®
И J=
ления по предметам совместного ведения, а также наделение органов q местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. о Федеральный законодатель отверг идею о наличии предметов совместного С ведения органов государственной власти и органов местного самоуправле- М ния, хотя раньше (до 2000 г.) данная конструкция была закреплена зако- П нодательно как на федеральном, так и на региональном уровнях. В то же В время многие ученые (В.И. Васильев, М.Ю. Дитятковский, H.A. Емельянов, ® Е.А. Незнамова, A.A. Сергеев, С.Г. Соловьев, Н.И. Соломка, Г.Н. Чеботарев и g др.) считают необходимым и допустимым введение в науку муниципального права понятия «предметы совместного ведения органов государственной цд
власти (субъектов РФ) и органов местного самоуправления». -
Что касается реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, то эта деятельность подконтрольна органам государственной власти. Они вправе контролировать не только законность, но и ^^ целесообразность решений, принимаемых органами местного самоуправления, § что является вмешательством в оперативную деятельность органов местного ä самоуправления. Кроме того, существует точка зрения, согласно которой положение ч. 1 ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предоставляющее уполномоченным
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2008. № 52, ст. 6236.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 9, ст. 1014.
Ш Ш
Ш Ш
органам государственной власти право отменять или частично приостанавливать действие муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, не соответствует Конституции РФ, как допускающее не опосредованную судебными процедурами отмену (приостановление действия) муниципального правового акта1. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями получило настолько широкое применение, что бюджетные расходы муниципалитета для исполнения государственных полномочий оказываются порой сопоставимы с собственными расходами местного бюджета для реализации вопросов местного значения и соотносятся в пропорции 40 % к 60 %, что влечет чрезмерную нагрузку на деятельность органов местного самоуправления и фактически устанавливает приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения2.
Организационная самостоятельность предполагает:
— максимальную приближенность к объектам управления (органы местного самоуправления избираются населением; население непосредственно участвует в решении вопросов местного значения, существование обществен-х ного контроля). Исследователями отмечается, что наличие достаточно боль-s шого количества форм осуществления населением местного самоуправления ^ не позволяет говорить об их эффективном использовании и способности < оказывать решающее воздействие на процесс принятия решений органами g местного самоуправления, контроле за этими решениями. Об этом, в частей ности, свидетельствует неготовность (либо нежелание) большинства жителей ^ муниципалитетов самоорганизовываться для решения своих насущных прост блем (например, организация ТОС, участие в публичных слушаниях, низ-s кий порог явки на муниципальных выборах и т. д.). Отсутствие сплочения, s осознания общих целей и возможностей для решения вопросов местного о значения, в свою очередь, может свидетельствовать о невысоком качестве ^ нормативного регулирования, отставании материально-организационной m базы от потребностей нынешнего этапа развития муниципальных отношений; m — самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации в собственных уставах; 4 — недопустимость образования органов местного самоуправления, назна-
_ чения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (органы местного са-^ моуправления не входят в систему органов государственной власти). Вместе ° с тем в настоящее время законодательному органу субъекта Федерации по ^ представлению высшего должностного лица субъекта РФ предоставлено право принимать решение о прекращении полномочий органа местного самоуправления, а высшему должностному лицу субъекта РФ — право на отрешение
1 См.: Космина И.А. Конституционно-правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 8.
2 См.: Дементьев А.Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2009. С. 50.
1=1 ®
J= ®
и
J=
у
главы муниципального образования от должности, если заключением суда деятельность данных органов местного самоуправления будет признана противоречащей Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования;
— самостоятельность принятия и исполнения решений, принятых путем прямого волеизъявления, органами местного самоуправления и (или) должностными лицами в пределах их полномочий; ответственность за результаты своей деятельности;
— невозможность прямой отмены муниципальных правовых актов, принятых по вопросам местного значения, государственными органами и должностными лицами.
Организационное взаимодействие предполагает наличие контроля и надзора органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления не только перед населением, но и перед государством (органами государственной власти).
Финансовая и экономическая самостоятельность предполагает обеспеченность местного самоуправления материально-финансовой базой для осуществления своей деятельности. В настоящее время органы местного самоуправления находятся в прямой финансово-экономической зависимости от органов государственной власти за счет установления последними нормативов налоговых отчислений и объемов дотаций в местные бюджеты. Так, по данным Минфина РФ, более 26 % доходов местных бюджетов формируется за счет отчислений от государственных налогов, а более 46 % составляют межбюджетные трансферты (без субвенций)1. 1
Финансово-экономическое взаимодействие является необходимым след- s ствием функционирования местного самоуправления в единой системе q публичного властвования (бюджетная децентрализация). О
Вместе с тем даже беглое рассмотрение отношений органов государственной С власти и органов местного самоуправления позволяет говорить о том, что вер- М тикальность некоторых отношений объективно необходима в переходный пе- П риод (законодательное регулирование общих принципов организации местного В самоуправления, надзор и контроль за органами местного самоуправления). ® Во многих же случаях происходит явное нарушение баланса централизации и g децентрализации, проявляющееся в искажении принципа сочетания автономности и подконтрольности, обеспечения сбалансированного взаимодействия i ig
государства и местного самоуправления (финансово-экономическая зависи- -
мость, перегруженность органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, нечеткость в разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления и т. д.).
Нарушение баланса централизации и децентрализации приводит к от- | § сутствию развития муниципалитетов, поскольку снижается стимулирующий ä !< потенциал местного самоуправления как политико-правового института, как самостоятельного (автономного) звена в системе публичного властвования. 1 См.: Информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ по состоянию на 1 января 2011 г. (период мониторинга — 2010 год). С. 6—7. URL: http://www.minfin.ru/common/ img/uploaded/library/2011/05/ (дата обращения: 18.01.2012).
Ш Ш
И Ш
