CC BY
180
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА 2010 Юридические науки Выпуск 3(9)
II. КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
УДК 342.25
ИНСТИТУТЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ВЛАСТИ
А.М. Белиспаев
Кандидат политических наук, председатель специализированного экономического суда г. Алматы Республика Казахстан, г. Алматы, ул. Жандосова, 161 E-mail: [email protected]
В статье «Институты децентрализация власти» затронуты проблемы соотношения централизации и децентрализации государственной власти на примере реализации института местного самоуправления. Автор акцентирует внимание на необходимости разработки теоретико-правовых основ местного самоуправления как гарантии развития демократии в Республике Казахстан.
Ключевые слова: децентрализация; государственная власть; местное самоуправление; демократия
В современном мире тенденция централизации социальных систем вполне уравновешивается тенденцией децентрализации, сегментации общества. Одно из первых в мировой науке исследований в этой области принадлежит А.Токвилю. Он различал два типа централизации:
- правительственную (политическую);
- административную [16, с. 83].
При первом типе власть сосредотачивается в едином центре для защиты общих для всех слоев общества интересов (установление общих законов и взаимоотношений с иностранцами). При втором подобная же концентрация власти происходит для защиты интересов отдельных слоев общества, например тех или иных действий и начинаний общины [16, с. 83].
В XIX веке французский юрист А. Батби писал, что при «политической и административной централизации центр высасывает из окраин все интеллектуальные соки, в результате чего над изнемогающим телом страны поднимается буйная столица» [12, с. 6].
В XX веке о централизации с тех же позиций говорил В. Жискар де Эстэн: «Века централизации давят на нас. Мы обязаны им
© Белиспаев А.М., 2010
гипертрофией столицы и атонией некоторых провинций, избыточной регламентацией и отсутствием должной ответственности на местах. Решение на верху вопросов, которые могут быть урегулированы внизу, не согласуется с принципом либеральной власти» [12, с. 9].
В современных условиях во всех цивилизованных странах развитие централи-стских тенденций порождает требование «благосклонности» местной общины к общественным интересам. Таким образом, сложился мощный механизм воздействия. К нему следует отнести финансовую зависимость, правовое регулирование, контрольную деятельность, общегосударственную программу делегирования полномочий и т.д. [2, с. 46].
В соответствии с положением деконцентрации власти сущность власти сводится к тому, чтобы подчеркнуть, что властные полномочия не делегируются обществу, а происходит некое перераспределение власти по уровням правительственной администрации. Деконцентрация предполагает лишь передачу полномочий от вышестоящих органов государственной иерархии к нижестоящим. Ж. Ведель определяет деконцентрацию как «организационный принцип, значение которого сводится к то-
му, что значительные властные полномочия передаются государственным служащим, представляющим центральную власть на местах, поставленным во главе различных административных кругов либо различных государственных служб» [14, с. 7].
В большинстве демократических государств именно местные органы управления непосредственно решают повседневные, наиболее важные общественные вопросы. Это обусловливает сравнительно высокую управленческую заинтересованность и активное участие граждан в деятельности местных органов власти [8, с. 209]. К тому же непосредственное участие людей в управлении своей общиной, селом, районом, городом, предприятием не требует высокого профессионализма и политической ответственности, необходимых при управлении делами централизованного управления в масштабе всего государства. Все это создает благоприятные предпосылки для широкого воплощения самоуправ-ленческих принципов на уровне местной административно-территориальной организации [10, с. 209].
Под деконцентрацией власти также понимают «передачу полномочий назначаемым из центра органам местной администрации» [7, с. 271]. Деконцентрацией называют и «ослабленную форму централизации, подразумевающей наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц» [11, с. 18].
Родственной, но не тождественной, в данном смысле, выступает категория «дево-люция», так как имеет региональный характер и ассоциируется с делегированием центральным правительством полномочий отдельным частям государства (субнацио-нальным единицам) при полном сохранении суверенитета центра. При этом различают законодательную (предоставление органам региона права издавать законы) и административную деволюцию (передачу органам соответствующей субнациональной единицы права осуществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкретизируя
ее применительно к специфике данного режима) [13, с. 202].
Оборотной стороной централизации в ее чрезмерной форме, как известно, является патернализм. А Токвиль писал, что «доведенная до крайности централизация имеет целью ослабить у людей общинный дух» [16, с. 83].
Многие сторонники либерального толка сошлись в том, что увлечение централизацией не проходит даром ни для общества, ни для государства. В этом смысле они разделяют мнение А Токвиля о том, что «централизация хороша в случаях, когда определенный этап общественного развития требует быстрой концентрации всех сил нации. В нормальных же условиях централизация административной власти сковывает творческий потенциал народа, мешает его обновлению» [16, с. 83].
Известны также индивидуалистические взгляды на централизацию Б.Н. Чичерина, который утверждал, что только государство в состоянии руководить судьбой современных наци, а настоящий либерализм вовсе не предполагает принципа государственности [19, с. 9-12]. Б.Н. Чичерин высказывался за централизацию как административную, так и правительственную, не возражая при этом против делегирования известных полномочий центра местным представительствам, что вызвало резкую критику Н.Г. Чернышевского [18, с. 651-652].
Важнейшее значение местного управления сводится к реализации идеи децентрализации власти. Понятие децентрализации связано прежде всего с функциями государства [17, с. 34]. По мнению А.Б. Венгерова, «есть вопросы при решении которых централизация, понимаемая как монополия центра, не только неизбежна, но и полезна делу» [15, с. 157].
Но существуют и противоположные позиции, согласно которым децентрализация функций государства объективно необходима. «Централизованная управленческая деятельность должна быть достаточной для своевременного реагирования на чрезвычайные ситуации и одновременно не блоки-
ровать самоуправление внутри системы в нормальных условиях» [5, с. 55].
Имевшая место в первые годы независимости Казахстана сильная централизация государственной власти была оправданной, так как приоритетными задачами являлись строительство государства, укрепление суверенитета страны, сохранение территориальной целостности. Сохранение централи-стских тенденций в данный период и среднесрочной перспективе сдерживает развитие страны, создает опасность стратегического отставания даже от ближайших соседей. Поэтому на сегодняшний день проблема децентрализации государственного управления в Республике Казахстан является одной из важнейших. В данной связи, в рамках конституционных и административно-правовых реформ, в Казахстане были разграничены полномочия между уровнями государственной власти, проведены децентрализация функций и полномочий государственных органов, исключение отдельных контрольных функций государства, а также ограничение лицензируемых видов деятельности, предполагающие совершенствование норм действующего законодательства [8].
Следует уточнить, что в республике осуществляется постепенная децентрализация функций центральных государственных органов с поэтапной передачей части их функций в регионы и частный сектор, сокращается сфера монополии и создаются условия для развития конкуренции в сфере оказания государственных услуг, внедряется принцип «одного окна» при обслуживании населения. На смену бюрократической зависимости и иерархической подчиненности приходит принцип автономии и ответственности за выполнение основной миссии, возложенной на государственные структуры. В связи с этим на первый план выходят организационная гибкость, управление инновациями, децентрализация, значительная свобода действий персонала.
В соответствии со Стратегией развития Казахстана до 2030 г. [9] децентрализация как переосмысление и изменение роли, ответственности и полномочий различных
уровней управления является одним из методов достижения эффективности деятельности правительства. Опыт реформ в странах Европы и СНГ показывает, что децентрализация играет важную роль в процессах демократизации и трансформации экономики и общества, которые требуют правильного понимания их сути, продуманности и взвешенности действий, так как затрагивает различные стороны жизни общества: политические, правовые, социальные, административные, экономические и культурные.
Децентрализация способствует повышению восприимчивости органов власти к местным потребностям и проблемам. Когда ответственность за предоставление услуг и обеспечение инфраструктуры децентрализована, местные органы могут лучше оценивать соотношение расходов и доходов, а также более гибко реагировать на потребности населения в рамках бюджетных ограничений.
Децентрализация способствует повышению эффективности работы правительства и центральных государственных органов, так как освобождает их от решения задач местного характера и позволяет сконцентрироваться на стратегических вопросах развития страны, тщательном планировании и организации различных программ на республиканском уровне [9].
Здесь, на наш взгляд, важно учесть тот фактор, что перераспределение полномочий между ветвями и уровнями власти обязательно сопровождаются ослаблением механизмов и институтов государственности. Именно поэтому задача сохранения и упрочения казахстанской государственности при одновременном росте влияния местного самоуправления предполагает научно обоснованный анализ природы прав местных коллективов.
Важнейшим элементом гарантирования демократии здесь выступает связь государственного и общественного (самоуправляемого) начал, обеспечивающая политикоправовой баланс сил, при котором будет сохранено единство государственной власти и ее суверенитет. В данном случае государство отделяет весомую часть не только соци-
альной, но и политической организации общества местной власти, реализуемой в форме либо самоуправления, либо государственного управления на местах. Кстати, последняя является некоей трансформацией самоуправления при непосредственном участии государства. Государство в лице своих уполномоченных органов выполняет управленческие функции в сфере местной организации общества. Данная форма характерна для развивающихся, в том числе постсоветских, государств.
Следует, на наш взгляд, учесть названные Л. Бурлаковым направления, по которым децентрализация способствует процессу демократизации:
1) децентрализация создает возможности для непосредственного участия больших групп населения в вопросах управления через выборные органы или для косвенного участия - через местные выборы и посредством пристального контроля за деятельностью правительства;
2) децентрализация создает возможности для появления на низовых уровнях новой элиты, которая может осваивать политические навыки и функции, необходимые в конечном счете для участия в политической жизни;
3) низовые органы управления действуют в определенной степени в качестве противовеса или сдерживающей силы по отношению к правительству страны;
4) децентрализация активизирует вовлечение местных и региональных действующих лиц в процесс местного экономического и социального развития;
5) передача полномочий местным органам власти помогает избежать перенапряжения в центре [4].
Тенденция меньшего участия в коммунальных и других хозяйственных делах и расширения обязательств поручения также отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению в первую очередь задач, имеющих общегосударственное значение. Показателен, в данном вопросе опыт зарубежных стран, где объем порученных дел составляет 80-90% общего
объема дел, выполняемых местными властями [1, с. 34-35].
По мнению Д. Бирд, децентрализация:
- дает возможность центральному правительству сконцентрировать внимание на вопросах национального значения, т.е. вопросах, которые по своему характеру не могут успешно решаться другими органами управления. Очевидно, что в иерархической, децентрализованной системе на каждый уровень управления можно возложить те функции, которые могут оптимально выполняться ими;
- способствует более глубокому вовлечению граждан в процесс управления, что одновременно способствует обучению граждан и вызывает у граждан чувство собственного достоинства и преданности государственной политике и решениям, в принятие которых они внесли свою лепту;
- укрепляет общую экономику, если финансовая система предоставляет стимул органам местного управления для участия в местном экономическом развитии [3, с. 7-9].
Д. Бирд также считает, что потенциал децентрализации состоит в оказании позитивного воздействия на менталитет граждан. «Моральный дух и сила граждан могут быть существенно улучшены в силу того, что они сами могут позитивно влиять на улучшение их собственной жизни» [3, с. 7-9].
Соотношение централизации и децентрализации власти в государстве - это сложнейшая проблема. Достичь оптимального баланса, столь необходимого для управления обществом довольно-таки трудно по некоторым объективным и субъективным причинам. Во-первых, жесткий централизм уже изначально, по природе своей, призван существенно ограничить возможности местной инициативы и творчества. Орган самоуправления, как таковой, не может иметь место в строго иерархири-зированной системе управления. Это, по сути, тоталитарное и авторитарное государство, которое не дает народной организации возможность брать на себя инициативу и
ответственность за ведение общественных и государственных дел.
Как известно, органы управления на местах при административно-командной системе подвергались жесткому внешнему контролю сверху, подробному инструктированию бюрократического центрального аппарата (нередко некомпетентного) и строгой регламентации деятельности [6, с. 6465]. Постепенно развиваются все новые уровни руководства, подкрепленные номенклатурно формируемым аппаратом и излишне формальными процедурами. В итоге появляются авторитарно управляемые местные подсистемы, в которых власть институционализирована как официальный, а не заслуженный авторитет. Им наделяются официально сверху, политическими и правовыми актами, все местные органы власти и управления и их руководители. В результате власть ассоциируется не с народом, а с местной подсистемой органов и должностных лиц, ее представляющих в иерархии централизованной системы децентрализация предполагает самостоятельность мест, которая, высвобождая энергию масс, позволяет уяснить мотивы их действий и перспективу развития территорий [6, с. 64-65].
Такая система создает некую организационную структуру, при которой не только органы местного самоуправления, а каждый член сообщества, по долгу единства сосуществования, принимает на себя дополнительную ответственность по мотивации своих действий и актуализации своего поведения, что закрепляет установку на удовлетворение нужд и повышение благосостояния всех или большинства жителей.
Библиографический список
1. Аглешов К.Е. Децентрализация государственного управления и перспективы развития местного самоуправления в Республике Казахстан: дис. ... канд. экон. наук. Алматы, 2004.
2. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1968. 384 с.
3. Бирд Д. Политические преимущества децентрализации: опыт США // Муни-
ципальное управление. Информационный бюллетень. 1999. Вып. №12(7).
4. Бурлаков Л. Проблемы модернизации государственного и местного самоуправления Республики Казахстан на современном этапе и возможные пути их решения // материалы семинара «Местные органы управления: усиление подотчетности и ответственности», г. Астана, 18-20 мая 2004. Астана, 2004.
5. Варламова Н.В. Политико-правовое сознание и развитие самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1991. 175 с.
6. Жумадилова А.Б. Конституционноправовые основы местного самоуправления в Республике Казахстан (вопросы теории и практики): дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2005. 183 с.
7. Конституционное право развивающихся стран: основы организации государства / под ред. Е.С. Оман, С.В. Троцкий М.А. Штанина. М., 1992. 403 с.
8. Политология: курс лекций / под ред. М.Н. Марченко. М.: Изд-во Моск. коммерческого ун-та, 1993. 431 с.
9. Практика организации местного самоуправления в зарубежных странах. М.: Ресурс, 1990. 120 с.
10. О Государственной программе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на 2007-2015 годы [Электронный ресурс]: проект указа Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2006 г. // Доступ из справ.-правовой системы «Параграф».
11. Серебрянников В.П. Местное управление и самоуправление во Франции. Минск, 1981. 120 с.
12. Сравнительное конституционное право / под ред. Ю.А. Юдина. М.: Манускрипт, 1996. 730с.
13. Структура и функции местных коллективов во Франции//Рос.-фр. сер. «Ин-форм. и учеб. материалы». 1993. №14. 86 с.
14. Теория государства / под ред. А.Б. Венгерова. М.: Юрист, 1995. 254 с.
15. Токвиль А. Демократия в Америке М.: Прогресс, 1992. 554 с.
16. О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года (с изменениями и дополнениями по состоянию на 15.05.2008 г.) [Электронный ресурс]: указ Президента Республики Казахстан от 4 дек. 2001 г. №735. Доступ из справ.-правовой системы «Параграф».
17. Черданцев А.Ф. Системообразующие связи права // Сов. государство и право. 1974. №8. С. 10-17.
18. Чернышевский Н.Г. Чичерин как публицист // Полн. собр. соч. Т. 6. Пг.: Лит-изд. отд. Ком. Нар. Прос. 1918. 757 с.
19. Чичерин Б.Н. Очерки Англии и Франции. М.: Солдатенко и Щепкин, 1858. 356 с.
DECENTRALIZA TION INSTITUTIONS OF PO WER
A.M. Belispaev
161 - 14, Zhandosova st., Almata, Republic of Kazakhstan
E-mail: [email protected]
In the article «Power Decentralization Institutions» the problems are discussed of the state power centralization and decentralization as seen through the local selfgovernment institution implementation. The author pays attention to the necessity of the local self-government theoretical and legal fundamentals development as the guarantee of the Kazakhstan Republic Democracy evolution.
Keywords: decentralization; state power; local self-government; democracy
