CC BY
33ЧИХЛАДЗЕ Леван Теймуразович,
заведующий кафедрой муниципального права юридического института Российского университета дружбы народов, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного
областного университета
12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В СВЕТЕ НОВЫХ
ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Аннотация. В статье рассматривается принцип административной децентрализации, составляющий основу взаимоотношений между федеральными, региональными и муниципальными исполнительно-распорядительными органами власти. Обосновывается мнение о том, что местное управление составляет систему государственного управления, однако при этом сохраняется организационная самостоятельность органов муниципальной власти от органов государственной власти.
Ключевые слова: административная децентрализация, децентрализация, местное самоуправление, местное управление, публичная администрация.
CHIKHLADZE Levan Teymurazovich,
head of the department of the municipal right of legal institute of the Russian Peoples' Friendship University, professor of department of the constitutional and municipal right of law department Moscow state regional university
ADMINISTRATIVE DECENTRALIZATION IN THE LIGHT OF NEW TENDENCIES OF DEVELOPMENT OF RELATIONS BETWEEN ORGANS OF STATE AND MUNICIPAL AUTHORITY
Summary. In article the principle of administrative decentralization making a basis of relations between federal, regional and municipal executive administrative organs of the power is considered. The judgement that local control makes system of public administration is justified, however at the same time organizational independence of organs of municipal authority from public authorities remains.
Keywords: administrative decentralization, decentralization, local government, local control, public administration.
УДК - 342 ББК - 67
Наличие в государстве органов местного самоуправления свидетельствует о децентрализованной системе публичного управления. Как следствие этого, единая система публичной власти состоит из двух самостоятельных подсистем — государственной и муниципальной власти. Однако самостоятельность последней по отношению к государству весьма относительна.
Безусловно, положение ст. 12 Конституции Российской Федерации, приятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2016
(далее — Конституция РФ 1993 г.), о том что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», никто не отменял. Но в данном случае речь идет об организационной обособленности местного самоуправления. Следовательно, говорить об абсолютной самостоятельности местного самоуправления при наличии установленных в пределах закона полномочий не представляется возможным.
В Российской Федерации сложилась дуалистическая модель местного самоуправления, специфика которой заключает-
ся в том, что при сохранении организационной самостоятельности местного самоуправления можно говорить о включении последнего в систему государственного управления. Иными словами, муниципальное управление является частью государственного управления. С одной стороны, это парадоксально, так как, опираясь на конституционно-правовые положения ст. 3, мы говорим о самостоятельном уровне управления, поскольку народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государства и местное самоуправление. С другой стороны, еще парадоксальнее может выглядеть вывод о том, что местное самоуправление по определению не может быть самостоятельным. Это, прежде всего, связанно с тем, что большинство полномочий, реализуемых органами муниципальной власти, является вопросами, имеющими государственное значение. Более того, в гл. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее — ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.) предусматривается механизм передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Осуществление этих полномочий обязательно для органов местного самоуправления. Тем самым, реализуя такие полномочия, органы местного самоуправления становятся своеобразными проводниками интересов государства на местах, особенно федеральных и региональных органов исполнительно-распорядительной власти. Безусловно, возникает взаимосвязь, построенная на формуле власти и подчинения. Следовательно, можно говорить о вероятном ограничении свободы действий органов местного самоуправления.
Актуальные вопросы координации деятельности различных видов публичной власти ярко показаны в одном из важнейших Постановлений Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П (далее — Постановление Конституционного Суда РФ 2015 г.) [2]. В нем четко демонстрируются и определенная законом грань самостоятельности, и объективная зависимость муниципальных органов власти от государства. В рассматриваемом Постанов-
лении Конституционный Суд РФ акцентирует внимание на том, что самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, поскольку невозможно отрицать различные формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Однако при этом роль государства в функционировании местного самоуправления не должна быть исключительной и преобладающей.
Конституционный Суд РФ вполне обоснованно утверждает, что государство, устанавливая общие принципы организации местного самоуправления, тем самым оказывает на него регулирующее воздействие, что, в свою очередь, вытекает из п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ 1993 г.
Следуя логике Постановления Конституционного Суда РФ 2015 г., в специально оговоренных в законе случаях государство может ограничить принцип самостоятельности местного самоуправления. Однако такое ограничение должно быть рациональным и направленным на эффективное функционирование местного самоуправления. В целом регулирующее воздействие государства обеспечивает эффективность осуществления вопросов на местном уровне.
Думается, что специфику взаимосвязи органов государственной и муниципальной власти в системе публичного управления следовало бы обозначить термином «административная децентрализация». Основу данной концепции составляет ведущая роль исполнительной власти в вопросе установления оптимального распределения властных управленческих функций и полномочий как на региональном, так и на муниципальном уровне. В рамках теории административного права административная децентрализация широко представлена в монографии российского ученого-адмнистративиста С.Н. Махиной. По ее мнению, «концепция административной децентрализации, являясь составной частью общетеоретической концепции децентрализации публичного управления, имеет непосредственное отношение к управлению, осуществляемому исполнительной властью» [1, с. 95].
В доктрине конституционного и муниципального права России проблема административной децентрализации применительно к
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2016
местному самоуправлению почти не рассматривается. Хотя отдельные положения указанной теории все-таки освещаются [3].
В работах многих английских ученых понятие «административная децентрализация» тождественно понятию «декон-центрация». Однако в России административная децентрализация не используется как синоним термина «деконцентрация». Это связано с тем, что здесь термин «декон-центрация» в большей мере ассоциируется с передачей полномочий в пределах системы органов государственной власти. В рамках теории административной децентрализации подчеркивается, что, реализуя свои полномочия в различных сферах общественной жизни, исполнительно-распорядительные органы муниципального образования взаимодействуют с федеральными и региональными органами исполнительной власти. Административная децентрализация в Российской Федерации в большей мере обнаруживает сходство с политической децентрализацией во Франции.
Для того чтобы аргументировать указанную выше научную позицию, следует отметить, что исполнительно-распорядительные органы муниципального образования с некоторой долей вероятности можно отнести к местной публичной администрации. Хотя напрямую они не входят в систему органов исполнительной власти и тем самым не составляют единую структуру. Вследствие этого, органы местного самоуправления вряд ли можно назвать звеньями государственного аппарата, но все-таки, реализуя большинство переданных полномочий, они осуществляют административную деятельность и отчасти представляют государственные интересы на местах. Думается, что, кроме переданных государственных полномочий, большинство вопросов местного значения, установленных в гл. 3 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., также реализуются муниципальными органами власти в рамках координации своей деятельности соответствующими министерствами, агентствами и службами.
Представляется, что определение публичной администрации, данное М.А. Штати-ной, «как организация и деятельность органов и учреждений, подчиненных политичес-
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 3 • 2016
кой власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти», вполне можно применить и к исполнительно-распорядительным органам муниципального образования [4, с. 32].
Многие положения муниципального законодательства свидетельствуют о том, что органы местного самоуправления в своей деятельности подчиняются государственной публичной администрации. Ярким примером такого подчинения служит ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, установленная в ст. 72 гл. 10 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. С одной стороны, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления наступает за нарушение ими принципа законности. В этой части положение ст. 72 рассматриваемого Закона корреспондирует с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ 1993 г., согласно которой «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». С другой стороны, не надлежащее осуществление указанными органами переданных им отдельных государственных полномочий также порождает ответственность перед государством.
Анализ федерального законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что наиболее существенная возможность воздействия органов федеральной и региональной исполнительной власти на органы местного самоуправления заключается в праве высшего должностного лица субъекта федерации приостанавливать деятельность муниципальных органов власти. В этом смысле интерес вызывает целый ряд положений гл. 10 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. В данном случае речь идет о ст. 73 «Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством», о ст. 74 «Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством», о ст. 741 «Удаление главы муниципального образования в отставку». Общим для всех статьей является указание на
противоправную деятельность органов местного самоуправления. При этом давление главы субъекта федерации на органы муниципального образования не следует абсолютизировать, поскольку оно возможно лишь в случае установления судом состава правонарушения.
В теории муниципального права непосредственное участие главы субъекта федерации в отрешении главы муниципального образования и главы местной администрации от должности, а также удаление главы муниципального образования в отставку и оказание содействия в роспуске представительного органа муниципального образования подвергается критике. Предполагается, что таким образом нарушается принцип структурной самостоятельности местного самоуправления.
Аргументируя научную позицию о наличии в системе местного самоуправления административной децентрализации, приведем пример избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Примечательно то, что, согласно п. 2.1 ст. 36 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., в таких муниципальных образованиях, как муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, конкурсная комиссия состоит из половины членов комиссии, назначаемых представительным органом, и половины членов, назначаемых главой субъекта федерации.
Такой способ избрания высшего должностного лица муниципального образования в части организации и проведения конкурса подвергается критике. Думается, что участие главы субъекта федерации в формировании конкурсной комиссии подтверждает факт присутствия государственной власти в формировании органов местного самоуправления, что, в свою очередь, вызывает у многих ученых-государ-ствоведов наибольшее беспокойство. Хотя в конкурсной комиссии и присутствуют члены, представляющие государственную власть, их число строго ограничено. Справедливости ради отметим, что в данном случае возможность влияния главы субъекта
федерации на органы местного самоуправления сохраняется и вполне очевидна.
Критикуемый в теории муниципального права порядок выборов главы муниципального образования, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, не противоречит положениям Конституции РФ 1993 г. Так, например, в анализируемом выше Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации 2015 г. сказано: «...Конституция Российской Федерации прямо не называет главу муниципального образования в числе избираемых населением напрямую органов и должностных лиц публичной власти и не определяет какой-либо иной конкретный порядок замещения этой должности, что предполагает необходимость законодательного регулирования, в рамках которого, в частности, установление возможности избрания главы муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава не может рассматриваться как несовместимое с конституционными основами местного самоуправления и нарушающее конституционные права граждан, включая закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (Определение от 29 сентября 2011 г. № 1319-0-0)».
Еще одним важнейшим аспектом, отчасти демонстрирующим наличие административного воздействия федеральных и региональных органов исполнительной власти на исполнительно-распорядительные органы муниципального образования и тем самым подчеркивающим определенную подчиненность местного самоуправления государству, является принимаемое государственной властью субъекта федерации решение о временном осуществлении ими отдельных полномочий органов местного самоуправления. Такие действия органов власти субъекта федерации, с одной стороны, можно отнести к нарушению ими запрета осуществления местного самоуправления органами го-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2016
сударственной власти и государственными должностными лицами. С другой стороны, действия указанных органов строго регламентированы положениями ст. 75 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. и являются вынужденной мерой, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования. Ведь в данном случае речь идет о стихийном бедствии, из-за которого осуществление органами муниципального образования своих функций невозможно. Другим фактором, парализующим их деятельность, является просроченная задолженность по исполнению своих долгов и бюджетных обязательств. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления возможно также, если при осуществлении таковых за счет предоставления субвенций местным бюджетам было допущено нецелевое расходование денежных средств. Таким образом, действия органов исполнительной власти субъекта федерации направлены на реализацию принципа законности и не противоречат конституционно-правовым нормам и нормам Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.
Административная децентрализация проявляется и в государственной регистрации уставов муниципальных образований и осуществляется территориальными органами исполнительной власти (Министерство юстиции РФ).
Государственная регистрация уставов муниципальных образований является проявлением контрольной функции государства по отношению к муниципальному образованию. Безусловно, это мощный фактор воздействия государства на муниципальные образования. Устав - это учредительный документ, и его отсутствие делает невозможным функционирование органа местного самоуправления. Однако не стоит относиться к государственной регистрации устава, как к орудию политической борьбы против правящей элиты в муниципальном образовании. Процесс и обстоятельства, предшествующие регистрации, строго регламентированы законами. Так, например, противоречие юридического документа федеральным и региональ-
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 3 • 2016
ным нормативно-правовым актам и нарушение порядка принятия устава будет служить причиной отказа в легитимации документа. Следовательно, речь здесь идет о правовой охране устава муниципального образования, с помощью которой обеспечивается режим законности. Государственный контроль - это эффективный способ реализации правовой охраны устава.
Следует обратить внимание на то, что в основе всех случаев взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительно-распорядительной власти муниципального образования лежит принцип обеспечения законности. Именно последний определяет легитимность действий как одних, так и других органов публичной власти. Тем самым для обеспечения законности органы федеральной исполнительной власти могут осуществлять административный контроль в сфере публичного управления. Как было показано выше, такого рода контроль вполне справедливо распространяется и на органы местного самоуправления.
Вышеуказанные положения ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., имеющие непосредственное отношение к пониманию сущности административного контроля, не противоречат положениям ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. Так, например, административный контроль допускается и может быть реализован только в формах и случаях, которые прописаны в конституции и законах. Кроме того, «любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных полномочий».
Анализ данного положения позволяет сделать вывод о том, что административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления разрешается в рамках осуществления режима законности, который, прежде всего, подразумевает контроль
над соблюдением конституционных принципов. Административный контроль получил широкое распространение в муниципальной практике зарубежных стран и Российской Федерации. Его значение заключается в том, что решения муниципальных органов власти могут быть оспорены в рамках законности, только в судебном порядке.
Органы муниципального образования обязаны координировать свою деятельность с федеральными и региональными органами исполнительной власти России. Безусловно, от этих органов власти в адрес органов муниципальной власти не могут поступать прямые директивы о решении тех или иных задач, однако местные органы должны действовать в пределах полномочий, установленных не только специальным законом, но и отраслевыми законами. Последнее обстоятельство по определению ставит органы местного самоуправления в зависимость от федеральных министерств, служб и агентств. Таким образом, муниципальную власть интересует концепция административной децентрализации с точки зрения проводника тех управленческих функций, которые переданы государственной исполнительной властью органам местного самоуправления для их непосредственной реализации.
Думается, что в случае с Российской Федерацией нужно говорить о так называемой разумной централизации, характерной особенностью которой является усиление присутствия государственной власти на уровне муниципального образования, направленное на укрепление принципа законности. Думается, что анализируемое Постановление Конституционного Суда РФ 2015 г. направлено на укрепление такой позиции в государстве, хотя термин «разумная централизация» там не упоминается. С учетом всего вышесказанного следует сделать вывод о том, что российскую муниципальную модель нельзя назвать реально централизованной, поскольку действуют органы местного самоуправления. Однако анализ многих положений федерального законодательства о местном самоуправлении позволяет назвать российскую модель децентрализованной с элементами централизации, иными словами, дуалистической.
Список литературы:
[1] Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: Монография. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2005.
[2] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4,5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1. статьей 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1. статьи 3 закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области «в связи с запросом группы депутатов государственной думы» // СПС «КонсультантПлюс».
[3] Чихладзе Л.Т. Административная децентрализация в контексте особенностей организации местного самоуправления зарубежных странах // Вестник Университета МВД России. 2013. № 1.
[4] Штатина М.А. Публичная администрация // Административное право зарубежных стран: Учебник. М.: Спарк, 2003.
Spisok literatury:
[1] Maxina S.N. Administrativnaya decentra-lizaciya v Rossijskoj Federacii: Monografiya. Voronezh: Izd-vo Voronezhskogo gosudarst-vennogo universiteta, 2005.
[2] Postanovlenie Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii ot 1 dekabrya 2015 g. № 30-P «Po delu o proverke konstitucionnosti chastej 4,5 i 5.1 stat'i 35, chastej 2 i 3.1. stat'ej 36 Federal'nogo zakona «Ob obshhix principax organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» i chasti 1.1. stat'i 3 zakona Irkutskoj oblasti «Ob otdel'ny'x voprosax formirovaniya organov mestnogo samouprav-leniya municipal'ny'x obrazovanij Irkutskoj oblasti «v svyazi s zaprosom gruppy' deputatov gosudarstvennoj dumy'» // SPS «Konsul'tant Plyus».
[3] Chixladze L.T. Administrativnaya decent-ralizaciya v kontekste osobennostej organizacii mestnogo samoupravleniya zarubezhny'x stranax // Vestnik Universiteta MVD Rossii. 2013. № 1.
[4] Shtatina M.A. Publichnaya administraciya // Administrativnoe pravo zarubezhny'x stran: Uchebnik. M.: Spark, 2003.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2016
