CC BY
298
СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДОВ МОСКВА И САНКТ-ПЕТЕРБУРГ: ОТ РЕФОРМЫ К ПОСТУПАТЕЛЬНОМУ РАЗВИТИЮ
А.В. Теплов
Кафедра компьютерных технологий, Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 10-2, Москва, Россия, 117198
Ю.А. Зубарев
Кафедра государственного и муниципального управления Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 10-2, Москва, Россия, 117198
Управление хозяйством на уровне территориального муниципального образования является задачей многосложной, требующей согласованных действий со стороны федеральной, региональной властей и органов местного самоуправления. В рамках разделения полномочий между уровнями управления должен быть обеспечен принцип финансовой достаточности для решения задач органами местного самоуправления на территории муниципального образования. Поиск не достающих звеньев в цепи правовых документов позволит перейти от антагонистических отношений между государственным и муниципальным уровнями власти к сбалансированным действиям указанных субъектов, результатом которых должно явиться повышение эффективности муниципального управления и как следствие повышение уровня комфортности жизни граждан страны в целом.
Ключевые слова: государственное управление, местное самоуправление, муниципальное управление, субъект федерации, региональное хозяйство, муниципальное право, территориальное муниципальное образование.
В условиях развития современной Российской Федерации в последние двадцатилетие сложился особый вид публичной власти, который реализует волеизъявление граждан в сфере управления местным хозяйством. Данное право гарантированно Законом и имеет особое преломление в городах Москве и Санкт-Петербурге, обладающими статусом самостоятельных субъектов Российской Федерации и являющихся городами федерального значения. Города федерального значения с правами самостоятельных субъектов Российской Федерации: Москва и Санкт-Петербург определены статьей 65 Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993.
Управление большими городами и особенно городами федерального значения, такими как Москва и Санкт-Петербург, является весьма сложной задачей, как с теоретической, так и с практической точек зрения.
В последние десятилетия, существует актуальная потребность в систематизации опыта местного самоуправления как составной части жизнедеятельности городов федерального значения, в которой совмещаются организационно-правовые и содержательные аспекты деятельности местного самоуправления.
Современное гражданское общество и государство, при наличии в подчинении огромных территорий, как правило, сталкиваются с возникающими из-за этого сложностями в процессе управления этими территориями. Путь решения данной проблемы имеет направленность на децентрализацию власти. И как следствие, организация местного самоуправления является одной из фундаментальных проблем функционирования местного хозяйства. В Российской Федерации постоянно идут процессы реформирования, направленные на оптимизацию, развитие и улучшение всех сторон общественной жизни. В Российской Федерации в последние десятилетия проходили кардинальные изменения гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ происхождения и становления местного управления позволяет сделать вывод о том, что в нем одновременно сочетаются две составляющие: общественная позиция и позиция государства.
Границы, в которых осуществляется местное самоуправление в Санкт-Петербурге и Москве, представлены следующим образом: с 1 июля 2012 года в Москве насчитывается 146 муниципальных образований (в том числе 21 муниципальное образование «Новой Москвы», а разделение территории Санкт-Петербурга представлено 111 территориальными единицами (8 городов, 21 поселок, 82 муниципальных округа), являющихся субъектами этих городов [7].
Регламентировано местное самоуправление в представленных городах Конституцией РФ Глава 8 «Местное самоуправление» статьи 130-133, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законом Санкт-Петербурга № 420-79 от 23 сентября 2009 г. «Об организации местного самоуправлении в Санкт-Петербурге» и Законом г. Москвы от 06.11.2002 № 56 (ред. от 11.12.2013) «Об организации местного самоуправления в городе Москве».
По уставу Москвы и Санкт-Петербурга законодательным органом этих городов является соответственно Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Московская городская Дума. Высший исполнительный орган государственной власти, возглавляемый высшим должностным лицом в Санкт-Петербурге это Правительство Санкт-Петербурга и соответственно лицо -
губернатор Санкт-Петербурга, в Москве это Правительство Москвы и мэр города Москвы [11,12].
Формирование международных базовых законов о местном самоуправлении началось 15 октября 1985 года, когда Советом Европы была принята Европейская хартия местного самоуправления (далее - Хартия), ставшая впоследствии основным международным источником правового регулирования сферы местного самоуправления. В преамбуле Хартии указаны основные цели и базовые принципы местного самоуправления: создание условий для участия граждан в управлении делами государства; демократические принципы формирования и деятельности органов местной власти; децентрализация публичной власти; а так же автономия местной власти в системе публичной власти в государстве [1]. Все страны Европы, подписавшие Хартию, взяли на себя обязательства следовать этим принципам.
Местное самоуправление в России - результат одной из важнейших демократических реформ, путь которой, на наш взгляд, можно условно разделить на несколько этапов.
Базовым (начальным) этапом реформы можно считать принятие в 1991 году Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Особенностью становления местного самоуправления в России в отличие от стран западной демократии является перераспределение властных полномочий и собственности «сверху вниз» - от государства к органам местной власти, т.е. децентрализации власти, в то время как в большинстве стран Европы местное самоуправление складывалось фактически параллельно и одновременно с формированием государства и в борьбе с ним за свои права. Принятый 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» фактически давал разъяснения тем положениям Конституции РФ, где говорилось о праве на местное самоуправление, и устанавливал, что государственные органы и должностные лица не вправе осуществлять местное самоуправление, то есть таким образом брать на себя функции, принадлежащие, согласно Закону, органам местного самоуправления. В том же законе говорилось и пояснялось, что государственные органы не могут формировать органы местного самоуправления и назначать их должностных лиц - это функция закреплялась за населением и их правом избирать им представительные органы (представительно-распорядительные).
В конце 1993 года местные Советы были упразднены указами Президента Российской Федерации. Их функции в городах федерального значения стали выполнять главы администраций, соответствующих территорий, которые в подавляющем большинстве случаев назначались мэром Москвы и, соответственно, мэром Санкт-Петербурга (в 90-х гг. ХХ в. глава Санкт-Петербурга носил титул «мэра»).
Принятие 154-ФЗ поставило города федерального значения в двусмысленное положение. Дело в том, что, в отличие от других городов Российской
Федерации, Москва, как и Санкт-Петербург не входили в состав какой-либо области, края или республики, а являлись и по сей день являются самостоятельными субъектами федерации - городами федерального значения, что прописано в Конституции Российской Федерации [6]. Из этого следует, что органы власти данных городов в лице мэра, Правительства города и городского законодательного органа - представляют собой органы государственной власти, а, следовательно, исходя из данного Закона, не вправе решать вопросы, отнесенные Законом к ведению органов местного самоуправления. Однако, большинство проблем в Москве и Санкт-Петербурге зачастую не может решаться на уровне отдельно взятого района, а порой даже целого округа. Очевидно, что организация таких жизненно важных составляющих современного общества как энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения, функционирование канализации, капитальное строительство, особенно многоэтажных застроек, содержание дорожного покрытия местного значения в надлежащем состоянии, утилизация и переработка бытовых отходов, транспортное обслуживание и обеспечение местного населения услугами связи и т.д. требуют централизованного общегородского управления, так как должны быть согласованы между собой и иметь общую концепцию. Перед московскими и питерскими властями вставала нелегкая задача: требовалось выполнять положения федерального законодательства, не разрушая при этом структуру городского хозяйства, и целостность территории, сохранить функциональность и работоспособность систем жизнеобеспечения данных городов.
Данные проблемы решались властями Москвы и Санкт-Петербурга самостоятельно.
Как следствие, для Москвы это было принятие в 1995 году Устава Москвы, которым местное самоуправление было декларировано на уровне города, то есть было, таким образом, совмещено с государственной властью субъекта Российской Федерации, что, в свою очередь, порождало довольно частые вопросы как у Московского городского, так и у Верховного Суда Российской Федерации. Авторы Устава города Москвы, разумеется, понимали двусмысленность создавшегося в то время положения. Поэтому в Уставе города Москвы (статья 5) было записано, что система органов самоуправления законодательно закрепляется по мере формирования социально-экономи-ческих, финансовых и организационных предпосылок [11].
Что касается районов Москвы, то тем же Уставом города, статьей 67 предусматривалось создание районных управ, состоящих из районного Собрания и главы управы, возглавляющего районное Собрание и администрацию этого района. Районное собрание должно было включать в себя 10-20 советников, избираемых населением этого района. А вот глава управы в свою очередь избирался советниками районного собрания, но его кандидатуру должен был выдвигать мэр Москвы, а само собрание, по сути, эту кандидатуру лишь утверждало. Мэр города Москвы имел право отстранить главу управы от должности в случае неисполнения или грубого нарушения им
своих обязанностей, а так же, что не маловажно, он имел право отменить любое распоряжение главы управы, противоречащее федеральному или московскому законодательству. В свою очередь Префекты административных округов могли приостановить исполнение распоряжения Главы управы. Решение районного собрания не было конечной инстанцией, оно могло быть отменено городской Думой.
В первоначальной редакции Устава города Москвы управы назывались территориальными отделениями городской администрации, и фактически выполняли их волю. Однако, перечень функций, входящий в их полномочия, был близок к закрепленному Законом от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечню вопросов местного значения, за исключением полномочий, осуществляемых на городском уровне [16]. Уже через год был принят Закон города Москвы от 11.09.1996 г. «О районной управе в городе Москве». В его первой же статье прямо говорилось о том, что управы осуществляют установленные законодательством функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления. Некоторое время спустя, такая же формулировка была отражена и в Уставе города Москвы. Такой двойственный статус органов власти Москвы выражался в совмещении статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления, что, в свою очередь, противоречило положению, закрепленному в статье 12 Конституции Российской Федерации [6].
Данная статья Конституции Российской Федерации, разумеется, относится к основам конституционного строя страны, а по сему, ее действия не отменяет статья 65, согласно которой Москва как и Санкт-Петербург являются городами, то есть муниципальным образованием.[6] Однако, из-за такой двойственности это вызывало некоторое противоречие, поэтому в Москве, по иску группы московских юристов Президиум Верховного суда РФ в своем определении постановил, что Устав Москвы противоречит Конституции РФ. Позднее к этим решениям добавились еще и судебные решения, признавшие избранные районные управы органами местного самоуправления. Борьба за приведение московского законодательства в соответствие с Конституцией РФ имела целью не только внесение формально-юридических изменений, а являлось реальным процессом формирования и становления местного самоуправления в Москве. Забегая вперед, следует отметить, что эти процессы становления и соответствия законам шли практически непрерывно с заседаниями московских судов, начиная с конца 2000 года и, по сути, до 2003. Это была своего рода корректировка законодательства Москвы в сфере местного самоуправления.
В 1997 году Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был дополнен специальными нормами о городах федерального значения.
Согласно положениям пункта 2 статьи 14 в городах федерального значения общегородские органы местного самоуправления могли и не создаваться вовсе. На внутригородских территориях Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществлялось согласно пункту 1 статьи 12 при сохранении единства городского хозяйства, что очень важно для сохранения единства территории города федерального значения. С этой целью предметы ведения внутригородских муниципальных образований, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов в Москве и Санкт-Петербурге определялись не Федеральным Законом, а, согласно пункту 3 статьи 6, городскими законами. То есть фактически Москва и Санкт-Петербург получили право самостоятельно определять, какие функции предавать органам самоуправления в районах, а какие оставлять в руках государственных органов власти.
Дальнейшее становление местного самоуправления в Москве продолжилось изменением редакции статьи Устава Москвы в 6 июле 1999 года, в которой определялся статус районных управ. Как следует из этой редакции, управы города Москвы из территориальных отделений городской администрации переквалифицированы в органы власти районов «осуществляющих функции органов местного самоуправления в пределах, установленных Уставом и законами города». Такая трактовка статуса управ районов в Уставе города очень важна, так как районные управы не признавались органами местного самоуправления, а только лишь осуществляли их функции. Органами местного самоуправления по-прежнему оставались городская Дума и мэрия города Москвы.
Исходя из положений части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации вопросы местного значения, а так же их решение относится ко всему институту местного самоуправления, а не к одной лишь его части - органам местного самоуправления [6]. Однако, если проанализировать все статьи Конституции на предмет вопросов местного самоуправления, то в качестве основного субъекта местного самоуправления выступают органы местной власти [2]. Получается, что, в отличие от конституционных положений, Европейская Хартия связывает существование самого института местного самоуправления, в первую очередь, с дееспособными органами местной власти, то есть способными осуществлять ту самую местную власть.
Когда мы говорим о местном самоуправлении в Российской Федерации, то подразумеваем, что федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» и Европейская хартия местного самоуправления вступили в силу соответственно 11 апреля и 1 сентября 1998 года [1, 14].
После ратификации Российской Федерацией Хартии нашей страной были приняты особые обязательства, в части воплощения в жизнь ее принципов. Об этом свидетельствуют и положения Конституции Российской Федерации. Так, например, часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации гласит, что общепризнанные принципы и нормы международного права
являются составной частью её правовой системы. Данные положения Конституции, очевидно, относятся и к Европейской хартии местного самоуправления, как международному правовому документу. А по законам Российской Федерации положения международных договоров и международного права имеют приоритет перед нормами, установленными законодательством Российской Федерации.
В Хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Т.е. в определении указывается, что:
- основной субъект местного самоуправления - это органы местного самоуправления;
- целями деятельности органов местного самоуправления являются интересы местного населения.
Из системы публичной власти выделяется определённая сфера деятельности местной власти, как сказано в части 1 статьи 3 Хартии «значительной части публичных дел». Так же в ней устанавливается статус таких органов в системе публично-властных отношений.
Как вывод совокупности закрепленных в преамбуле, части 1 статьи 3, частях 1, 4 и 5 статьи 4 позиций, устанавливающих как понятие, так и сферу компетенции, а так же принципы изменения территорий местного самоуправления, можно выделить основополагающий принцип автономии местного самоуправления в системе публичной власти.
Данный принцип прямо в Хартии не прописан, однако его довольно часто используют как в теоретическом обосновании, так и на практике местного самоуправления в странах-членах Совета Европы. На крайне важный вопрос в современной российской практике о границах подразумеваемой автономности (обособленности, самостоятельности) местной власти Хартия как раз и дает практически однозначный ответ. Самое важное, что граница такой обособленности должна определяться законом (статья 4 часть 1, часть 4 и др.). В 13 пунктах 8 статей из основных 11 статей Хартии содержится такое требование, как ограничение самостоятельности органов местного самоуправления требованиями закона. Это касается таких принципов компетенцион-ной, организационной, финансовой самостоятельности, а так же территориальной стабильности муниципальных образований. Иначе говоря, местная власть является абсолютно подзаконной властью, которая не имеет права сама себя реформировать и должна осуществлять свою деятельность строго в рамках, установленных для нее органами государственной власти через нормы закона. Данный принцип автономности (обособленности, самостоятельности) местной власти имеет именно такие границы. В Хартии предполагается так же возможность и прямого контроля со стороны органов государственной власти. Такой контроль может осуществляться за целесообраз-
ностью и эффективностью деятельности органов местного самоуправления. Но этот контроль должен вестись не произвольно, а по заранее установленной законом процедуре, то есть быть прописан в законодательстве.
Анализ статей Хартии позволяет сформулировать следующие принципы автономии местного самоуправления:
1. Компетенционной обособленности органов местного самоуправления;
2. Организационной самостоятельности органов местного самоуправления;
3. Целостности территорий муниципальных образований;
4. Финансовой и имущественной независимости органов местного самоуправления, а именно распределение финансовых ресурсов органов местного самоуправления согласно их компетенциям, установленным законом;
5. Права органов государственной власти наделять органы местного самоуправления ресурсобеспеченными государственными полномочиями и контролировать законность и социально-экономическую целесообразность их реализации;
6. Права государственного контроля за соответствием законности деятельности органов местного самоуправления;
7. Права органов местного самоуправления на образование ассоциаций;
8. Права органов местного самоуправления на реализацию судебной защиты своих прав.
В период становления местного самоуправления в Российской Федерации, по данным бюро Договоров Совета Европы, уже к марту 2008 года Хартию ратифицировали 43 из 47 государств-членов 07 Совета Европы, однако следует отметить, что в каждой из этих стран сформировалась своя система местного самоуправления, закрепленная в законах этих стран.
Так как двойственный статус города Москвы в конце ХХ века вызывал широкий резонанс в политических кругах, то и наиболее революционные изменения в законодательстве города Москвы, касающиеся местного самоуправления, происходили именно в этот момент. Так, например, руководствуясь решениями Московского городского суда и Верховного Суда Российской Федерации, в марте 2001 года Правительство Москвы утвердило Концепцию дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве, которая предусматривала в перспективе реализацию функций местного самоуправления на районном уровне, а, следовательно, и обеспечение финансовых и материальных условий, самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления, что и было утверждено постановлением Правительства Москвы от 20.03.2001 г. № 262-ПП. Формирование этой новой системы самоуправления планировалось завершить к концу 2003 года, то есть к окончанию срока полномочий районных собраний, избранных в декабре 1999 года.
В июле 2001 года Московская городская Дума законом города Москвы от 13.07.2001 г. № 32 «О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы» приняла новую редакцию Устава Москвы и поправки к Закону «О рай-
онной управе в городе Москве», обозначившие следующий этап формирования системы местного самоуправления в Москве.
Законом «О районной управе в городе Москве» районные управы были признаны полноценными органами местного самоуправления. Был так же изменен порядок выбора Главы управы. С этого момента кандидатуру Главы управы мог предлагать не только Мэр города, но и советники районного собрания. Позднее этот же Закон был дополнен положением о выборах главы управы, где говорилось, что Глава управы должен был избираться только из числа советников этого района. Управы получили новый статус. С этого момента, распоряжения Главы управы и решения районного собрания могли быть отменены только по решению суда.
Из новой редакции Устава, принятой Законом города Москвы от 13.07.2001 г., были убраны все положения о двойном статусе органов власти города. Отныне они становились органами государственной власти. Вся 9 глава Устава города Москвы посвящена организации местного самоуправления. Она вступила в силу со дня, следующего за днем истечения срока полномочий составов районных собраний города Москвы, избранных 19 декабря 1999 года, то есть была введена в действие по окончании переходного периода - в декабре 2003 года.
В связи с подготовкой проекта Закона о местном самоуправлении прорабатывались вопросы определения предметов ведения, которые будут переданы органам местного самоуправления, вопросы кадрового обеспечения, закрепления за районами части бюджетных источников, организации их учета, создания нормативной базы, в соответствии с которой москвичи, независимо от места проживания, будут иметь равные по объему услуги, предоставляемые районной властью и другие важные вопросы реформирования городского самоуправления.
6 ноября 2002 года был принят Закон города Москвы № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве». Данный Закон позволял сохранить статус Москвы и как субъекта РФ и одновременно осуществлять местное самоуправление на уровне районов. Причем, самоуправление осуществлялось с учетом особенностей городов федерального значения [3]. Стала использоваться инициатива местных жителей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопросов, обеспечение необходимой и достаточной централизации городского управления, направленного на устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие Москвы [2].
Рассматривая становление местного самоуправления в Санкт-Петербурге, следует начать с описания самого формирования структуры города. Сам город Санкт-Петербург был основан 16 (27) мая 1703 года как военная крепость на берегах реки Невы. С 1713 по 1918 гг. - столица России. С 1914 по 1924 гг. город носил название Петроград, а с 1924 по 1991 гг. назывался Ленинград. Лишь в 1991 году городу было возращено историческое название Санкт-Петербург.[10]
Первое официальное упоминание об административном делении города содержится в указе от 27 октября 1737 года, по которому он разделялся на пять частей: Адмиралтейскую, Васильевскую, Петербургскую, Выборгскую и Московскую. Были выделены и четыре пригородных участка: Шлиссель-бургский, Александровский, Полюстровский и Петергофский. В 1782 году столичный город был разделен на 10 частей. В 1796 году из них были выделены еще 2 части. Это деление просуществовало до 1917 года. К февралю 1917 года территория Петрограда делилась на 12 полицейских частей: Адмиралтейская, Александро-Невская, Васильевская (Василеостровская), Выборгская, Казанская, Коломенская, Литейная, Московская, Нарвская, Петербургская (Петроградская), Рождественская и Спасская. К ним примыкали 7 пригородных участков: Александровский, Лесной (Лесновский), Новодеревенский, Охтенский (Охтинский), Полюстровский, Петергофский, Шлис-сельбургский [8].
В феврале 1917 года на территории города были образованы 18 административных районов, которые управлялись районными Думами.
Наряду с этими районами были созданы советские районы (их возглавляли Советы рабочих и солдатских депутатов), которые не совпадали территориально с административными районами. Они и стали основной последующих изменений в административном делении города.
В 1919-1922 годах в Петрограде было 10 районов: Василеостровский, Володарский, Выборгский, 1-ый и 2-ой Городские, Московский, Нарвско-Петергофский, Петроградский, Пороховской и Смольнинский.
В 30-е годы происходит дальнейшее увеличение числа районов и в 19461959 годах в городскую черту входили уже 15 районов. Также Ленинградскому городскому Совету подчинились города Колпино, Кронштадт, Павловск, Петродворец, Пушкин и Курортный район, которые не входили в черту Ленинграда.
К 1968 году город, площадь которого значительно выросла, был разбит на 14 районов: Василеостровский, Выборгский, Дзержинский, Ждановский, Калининский, Кировский, Куйбышевский, Ленинский, Московский, Невский, Октябрьский, Петроградский, Смольнинский, Фрунзенский. В подчинении Ленсовета теперь находились города Пушкин, Колпино, Кронштадт, Петрод-ворец и Сестрорецк, а с 1973 года в состав города вошел город Красное Село, были образованы Красносельский и Красногвардейский районы [8].
С 1989 года исполкому Ленсовета были подчинены города Зеленогорск. Ломоносов и Павловск. В 1996 году город включал 20 административных районов, в том числе 13 - в черте города, а с начала 1999 года границы расширились и все 20 районов стали находиться в черте города.
Большое влияние на становление нынешней формы современного местного самоуправления в Санкт-Петербурге оказало прекращение существования с 22 декабря 1993 года последнего городского Совета России - Петербургского горсовета, когда его функции были переданы мэру Санкт-Петер-
бурга, то есть, с декабря 1993 года местное самоуправление в Санкт-Петербурге прекратило свое существование. А, следовательно, властные полномочия в Санкт-Петербурге с этого момента осуществлялись централизованно мэром и правительством города.
Однако позднее, в августе 1995 года был принят, а 1 сентября 1995 года вступил в силу Федеральный закон № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который однозначно предписывал, и более того, оговаривал сроки, в течение которых органы местного самоуправления должны были быть сформированы [16].
Суд города Санкт-Петербурга 13 марта 1997 года вынес решение о назначении даты выборов в представительные органы местного самоуправления Санкт-Петербурга 28 сентября 1997 года. Обратим внимание, что формулировка именно представительных органов власти в РФ как таковая отсутствовала.
18 июня 1997 года был принят Закон Санкт-Петербурга «О внесении изменений в законы Санкт-Петербурга «Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга» и закон «О структуре администрации Санкт-Петербурга». Нормы этого Закона закрепили разделение территории Санкт-Петербурга на 111 территориальных единиц (8 городов, 21 поселок, 82 муниципальных округа), являющихся субъектами, в границах которых осуществляется местное самоуправление в Санкт-Петербурге. Формирование муниципальных образований происходило по принципу деления территорий административных районов, которые являлись территориальными единицами государственного управления. Первый этап выборов в представительные органы местного самоуправления состоялся 28 сентября 1997 года. Однако 25-процентный барьер минимально необходимой явки избирателей был преодолен только в 32 пригородных муниципальных образованиях, в которых традиционно существовали городские и поселковые советы. Новые выборы были назначены на 8 февраля 1998 года. По итогам этих выборов были избраны все 1230 депутатов муниципальных советов первого созыва в оставшихся 79 муниципальных образованиях Санкт-Петербурга.
С принятием Закона Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 года «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» территория Санкт-Петербурга была разделена на 18 административно-территориальных единиц - районов Санкт-Петербурга. В границах районов располагаются 111 внутригородских муниципальных образований. В Санкт-Петербурге такими внутригородскими муниципальными образованиями являются муниципальные округа, города и поселки, перечисленные в статье 7 указанного Закона: 81 округ, 9 городов и 21 поселок.
С 2003 года начался очередной условный этап формирования системы местного самоуправления. С правовой точки зрения основой изменения в Уставе Москвы стали: Закон города Москвы № 56 от 6 ноября 2002 года «Об организации местного самоуправления в городе Москве» и «Положение об
управе района города Москвы». Современная система самоуправления в городе Москве основывается на нем же, но в редакции уже 11 декабря 2013. Разумеется, данные изменения вытекают из принятия Государственной Думой 16 сентября 2003 года и одобрения Советом Федерации 24 сентября 2003 года Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который вступил в силу в соответствии со статьей 83 лишь с 1 января 2006 года, за исключением главы 12, статей 11-16, 34-37 и 50, вступивших в силу со дня официального опубликования, и ряда других положений, вступавших в силу в более поздние сроки (опубликован в «Собрании законодательства РФ» от 06.10.2003 г., в «Российской газете» от 08.10.2003 г.).
Начиная с 23 сентября 2009 года, сформировалась современная система местного самоуправления Санкт-Петербурга по решению вопросов местного значения. Она устанавливалась Законом Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправлении в Санкт-Петербурге». Перечень таких вопросов оговорен в нем же, где перечислены 43 вопроса местного значения для муниципальных образований муниципальных округов, 46 вопросов для муниципальных образований поселков, 48 вопросов для муниципальных образований городов.
Весь новый этап заключался в окончательном разделении при формировании местного самоуправления функций управления территорией города между органами государственной власти, образующими вертикаль в системе управления городом, и органами местного самоуправления районов. Благодаря уже многолетнему опыту работы управ районов такое разделение стало возможным. Накопленный опыт решения проблем местного значения за это время позволил сформировать методы взаимодействия избранных населением районных собраний с главами управ, префектами административных округов, Мэром и Правительством Москвы. Большой вклад в становление работы местного самоуправления внес опыт районных управ выступавших в качестве полноправных органов местного самоуправления в течение 2002 года. А в Санкт-Петербурге на общегородском уровне организацию взаимодействия государственной власти с органами местного самоуправления в пределах компетенций исполнительной власти Санкт-Петербурга с целью её централизации и поддержки осуществляет Комитет по работе с исполнительными органами государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления Администрации Губернатора Санкт-Петербурга.
Методом наблюдения Правительству Москвы и Санкт-Петербурга удалось вычленить из общего множества круг вопросов, которые могли бы быть полностью переданы органам местного самоуправления для самостоятельного их рассмотрения и принятия решения по ним. Однако имеется еще достаточно проблем, которые не представляется возможным решить силами только лишь местного сообщества. Для их решения необходимо вмешательство общегородской власти, но для повышения эффективности их решения го-
родская власть должна иметь представительства на местах, во всех территориальных образованиях города.
Тут, однако, встает главный вопрос о разделении полномочий. За управами районов города Москвы (теперь уже являющихся органами городской исполнительной власти) закрепляется большая часть полномочий. Управа района призвана выполнять множество различных функций, таких как исполнительно-распорядительная, координирующая и контрольная деятельность в области экономики, финансов, управления имуществом, землепользования, строительства, транспорта и связи, жилищной политики и жилищно-коммунального хозяйства, охраны окружающей среды, потребительского рынка товаров и услуг.
В пункте 2 статьи 8 Закона «Об организации местного самоуправления в городе Москве» установлен перечень предметов ведения муниципальных образований. Данный список довольно сильно сокращен, как по сравнению с перечнем вопросов местного значения, закрепленным в пункте 2 статьи 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и по сравнению с перечнем полномочий управ района, прописанных в ранее действовавшем законодательстве.
По большому счету в Москве основной функцией муниципалитетов стала работа по вопросам опеки и попечительства и делам несовершеннолетних, а с 2007 года организация досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства.
В настоящее время преждевременно говорить о том, что созданы все условия для эффективного функционирования муниципальных образований, так как в каждом муниципальном образовании существуют специфические проблемы, тормозящие процесс развития местного самоуправления. Наиболее распространенными проблемами являются: отсутствие необходимой нормативной правовой базы на уровне субъектов РФ и в муниципалитетах, либо ее несоответствие нормам федерального законодательства; отсутствие четкого разграничения полномочий между уровнями власти; финансово-экономические; территориальные; кадровые и другие. Все эти проблемы существуют не обособленно одна от другой, а в комплексе. Первостепенной проблемой, влекущей за собой некоторые другие проблемы, является проблема законодательного регулирования деятельности муниципального образования.
Проведенный анализ показал, что властями Москвы и Санкт-Петербурга в общем, основная задача по управлению хозяйством городов, с сохранением их целостности вполне выполняется. Разделение полномочий между государственными и муниципальными органами, требующее высокого уровня координации взаимодействия между региональной властью и органами местного самоуправления при условии выполнения требований федерального законодательства. Выполнение условий разделения полномочий между государственной и муниципальной властью должно обеспечить целостность и работоспособность систем жизнеобеспечения городов федерального значения.
Развитие законодательной базы городов федерального значения имело двойственный характер, что выражалось в совмещении статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления, что противоречит закрепленному положению в статье 12 Конституции Российской Федерации. А следовательно, местное самоуправление в городах федерального значения будет находиться в переходном состоянии до тех пор, пока субъект управления не обретет объект.
Административно территориальное деление внутригородских территорий Санкт-Петербурга сложилось исторически, в процессе формирования города и кардинально не менялось на всем протяжении развития местного управления. В Москве же, территориальное деление было создано относительно недавно, и все еще претерпевает изменение. Новое деление учитывает специфику местной территории, то есть было осуществлено сознательное продуманное формирование границ внутригородских территорий, с учетом местных особенностей инфраструктуры. На данный момент в изменении внутригородских территории нет необходимости, однако с точки зрения законодательства это вполне возможно.
Передача дополнительных полномочий органам местного самоуправления должна сопровождаться передачей в муниципальную собственность соответствующих имущественных объектов.
Так же возможен вариант долгосрочной аренды (на девяносто девять лет) по льготным тарифам (1 рубль за 1 квадратный метр) с условием содержания данного фонда в соответствующем состоянии с правом краткосрочной субаренды (до двух лет).
При расширении полномочий внутригородских муниципальных образований образуется необходимость их соответствующего финансового обеспечения и контроля. Дополнительные финансовые потоки целесообразно выделять из бюджетов городов только с учетом реального объема расходных статей в пределах полномочий каждого отдельного муниципального образования, например в виде субсидий, субвенций и государственного кредитования для реализации целевых программ на муниципальном уровне.
К расширениям полномочий так же можно отнести возможность закрепления за местными бюджетами муниципальных образований городов федерального значения отдельных собственных источников доходов, администрирование которых может гораздо эффективнее осуществляться на местном уровне. Для осуществления этих теоретических возможностей необходимо расширить законодательную базу в муниципальном праве.
Вывод: московском и санкт-петербургском законодательстве следует уточнить, какие именно действия могут предприниматься органами местного самоуправления, и какую часть работы по управлению местным хозяйством должен выполнять орган местного самоуправления, а какую государственный орган. А так же разработать механизм передачи полномочий органам местного самоуправления, что в дальнейшем будет способствовать четкому взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Европейская хартия местного самоуправления. - Совет Европы, Страсбург, 1985.
[2] Зубарев Ю.А. Зубарев М.Ю Муниципальное управление как сфера совместной деятельности государственной власти и органов местного самоуправления // М.: РУДН. Вестник серия «Государственное и муниципальное управление». - 2014. -№ 1.
[3] Закон г. Москвы от 06.11.2002 № 56 (ред. от 11.12.2013) «Об организации местного самоуправления в городе Москве». Программа «Консультант^».
[4] Закон Санкт-Петербурга № 111-35 «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» 23 июня 1997 года (Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 18 июня 1997 года). Программа «Консультант^».
[5] Закон Санкт-Петербурга № 420-79 от 23 сентября 2009 г. «Об организации местного самоуправлении в Санкт-Петербурге». Программа «Консультант^».
[6] Конституция Российской Федерации. - М., 1993.
[7] Местное самоуправление в городе Москве. - URL: http://dtoiv.mos.ru/msu/
[8] Официальный сайт Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга. - URL: http://www.sovetmo-spb.ru/msu_v_spb.html/
[9] Официальный портал Мэра и Правительства Москвы. - URL: http://www.mos.ru/
[10] Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга. - URL: http://www.gov.spb.ru/
[11] Устав г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 19.12.2012) Закон г. Москвы «Устав города Москвы». Программа «Консультант+».
[12] Устав Санкт-Петербурга (Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 года). Программа «Консультант+».
[13] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступившими в силу с 30.01.2014). Программа «Консультант^».
[14] Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 15. - Ст. 1695.
[15] Федеральной закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Программа «Консультант+».
[16] Федеральной закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Программа «Консультант^».
REFERENCES
[1] Evropejskaya khartiya mestnogo samoupravleniya. - Sovet Evropy, Strasburg, 1985.
[2] Zubarev Уы.А. Zubarev M. YU. Munitsipal'noe upravlenie kak sfera sovmestnoj deya-tel'nosti gosudarstvennoj vlasti i organov mestnogo samoupravleniya // M. RUDN. Vestnik seriya «Gosudarstvennoe i munitsipal'noe upravlenie» №1, 2014.
[3] Zakon g. Moskvy ot 06.11.2002 N 56 (red. ot 11.12.2013) «Ob organizatsii mestnogo samoupravleniya v gorode Moskve». Programma «Konsul'tant+».
[4] Zakon Sankt-Peterburga № 111-35 «O mestnom samoupravlenii v Sankt-Peterburge» 23 iyunya 1997 goda (Prinyat Zakonodatel'nym Sobraniem Sankt-Peterburga 18 iyunya 1997 goda). Programma «Konsul'tant+».
[5] Zakon Sankt-Peterburga № 420-79 ot 23 sentyabrya 2009 g. «Ob organizatsii mestnogo samoupravlenii v Sankt-Peterburge». Programma «Konsul'tant+».
[6] Konstitutsiya Rossijskoj Federatsii. - M., 1993.
[7] Mestnoe samoupravlenie v gorode Moskve. Available at: http://dtoiv.mos.ru/msu/
[8] Ofitsial'nyj sajt Soveta munitsipal'nykh obrazovanij Sankt-Peterburga. Available at: http://www.sovetmo-spb.ru/msu_v_spb.html/
[9] Ofitsial'nyj portal Mehra i Pravitel'stva Moskvy. Available at: http://www.mos.ru/
[10] Ofitsial'nyj sajt Administratsii Sankt-Peterburga. Available at: http://www.gov.spb.ru/
[11] Ustav g. Moskvy ot 28.06.1995 (red. ot 19.12.2012) Zakon g. Moskvy «Ustav goroda Moskvy». Programma «Konsul'tant+».
[12] Ustav Sankt-Peterburga (Prinyat Zakonodatel'nym Sobraniem Sankt-Peterburga 14 yan-varya 1998 goda). Programma «Konsul'tant+».
[13] Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ (red. ot 28.12.2013) «Ob obshhikh printsi-pakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federatsii» (s izm. i dop., vstupivshimi v silu s 30.01.2014). Programma «Konsul'tant+».
[14] Federal'nyj zakon «O ratifikatsii Evropejskoj khartii mestnogo samoupravleniya» // So-branie zakonodatel'stva Rossijskoj Federatsii, 1998, № 15, st. 1695.
[15] Federal'noj zakon ot 29.12.2006 № 258-FZ «O vnesenii izmenenij v otdel'nye zakono-datel'nye akty Rossijskoj Federatsii v svyazi s sovershenstvovaniem razgranicheniya polnomochij». Programma «Konsul'tant+».
[16] Federal'noj zakon ot 28.08.1995 № 154-FZ «Ob obshhikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federatsii». Programma «Konsul'tant+».
SYSTEM OF MUNICIPAL GOVERNMENT IN MOSCOW AND SAINT-PETERSBURG: FROM REFORMS TO DEVELOPMENT
Aleksei V. Teplov
Department of Computer technologies, Department of Public Administration Peoples' Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya st., 10-2, Moscow, Russia, 117198
Yury A. Zubarev
Department of Public Administration Peoples' Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya st., 10-2, Moscow, Russia, 117198
Management at the level of a territorial municipal unit is a challenging task that requires concerted efforts of the federal, regional authorities and bodies of local self-government. Within the concept of separation of the powers between different levels of management it is necessary to ensure financial sufficiency in order for the bodies of local self-government to function. Search for the missing links in the chain of legal documents will facilitate a transition from antagonistic relationships between the federal and municipal authorities to the balanced action. This will increase the efficiency of the municipal management and, ultimately, the quality of life through-out the nation.
Key words: federal government, local self-government, municipal government, subject of the Federation, regional economy, municipal law, territorial municipal unit.
