CC BY
145
М.В. КОРЕНЕВ, председатель комитета по законодательству, государственному строительству и правопорядку Орловского областного Совета народных депутатов
Тел. 8(4862)475096; [email protected]
ДЕПУТАТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА
В статье рассматривается место депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в системе народного представительства. Определяется круг лиц, участвующих в избрании депутата, чьим представителем в региональном парламенте является депутат, объект народного представительства.
Ключевые слова: депутат, народное представительство, законодательный орган власти субъекта Российской Федерации.
Граждане всегда могут требовать народного представительства как неотъемлемого своего права [27, с. 24]. Конституция Российской Федерации определяет, что единственным источником власти в России является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства через своих представителей. Органы государственной власти субъекта Федерации должны обеспечить реализацию данного права. Таким образом, народное представительство на региональном уровне в России закреплено в качестве важной основы конституционного строя.
Какой бы дискредитации в обществе ни подвергался институт представительных органов, сколько бы раз ни утверждалось, что наступил кризис парламентаризма, закат представительного правления, что органы народного представительства исчерпали себя, это отнюдь не означает, что современные общество и государство готовы отказаться от системы народного представительства, признав ее уже ненужным, отжившим институтом [25, с. 7].
Наличие в государстве представительных органов, состоящих из избранных народом депутатов, является одним из основных признаков демократии [8, с. 398]. Главное предназначение депутата - обеспечение режима подлинного народовластия при осуществлении представительной власти [9, с. 153]. Научная разработка идей народного представительства, поиск путей и направлений его совершенствования способствуют развитию парламентаризма, демократизации российского общества, формированию гражданского общества и правового государства [19, с. 79]. Более того, народное представительство - это связующее звено между конституционным правовым государством и гражданским обществом [20, с. 6].
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2009 году отмечено, что необходимо продолжить работу по улучшению качества народного представительства. Предложено уделить особое внимание укреплению демократических институтов на региональном уровне.
Необходимость развития народного представительства доказывал еще в царской России известный русский правовед Б.Н. Чичерин. Он писал, что представительное начало дает возможность распространять политические права на гораздо большее число людей. Огромному большинству граждан не нужно отрываться беспрестанно от
© М.В. Коренев
ПРАВО
своих занятий. Они ограничиваются участием в выборах, возлагая постоянную заботу об общественных делах на тех немногих лиц, которые по своему положению и состоянию имеют возможность посвящать себя политической деятельности. Обсуждение и решение дел предоставляется людям, которые успели приобрести доверие многих, которые своими способностями вышли из ряда и стали на виду [27, с. 2-3]. В то же время
Н.И. Лазаревский писал, что органы народного представительства приобретают независимое положение от бюрократического механизма государственного управления [14, с. 182].
В сознании населения депутат представительного органа государственной власти традиционно воспринимается как слуга народа. При обострении социально-экономической ситуации в стране депутат рассматривается избирателями как «коммунальный диспетчер», обязанный оказывать гражданам помощь в ремонте крыш, подъездов, дорог, тротуаров и т.п. Однако политически и социально активные граждане прежде всего видят в депутате регионального парламента профессионального законодателя, лицо, способное решать проблемы граждан на основе закона [18, с. 114].
Депутат получает доверие по своим политическим, деловым и личным качествам. Депутат по большому счету - это как бы «эталон» гражданина общества. Ему в равной мере свойственны и «за-земленность» на нуждах конкретных граждан, и «высокий полет» при понимании общегосударственных интересов, своей ответственности в их достижении [1, с. 31].
Депутаты играют ключевую роль в утверждении принципов подлинно народного представительства. От их общественной и нравственной позиции зависит во многом, какими в глазах народа предстают органы народного представительства, насколько они действуют в интересах человека, общества, государства, насколько полно и точно решения, принимаемые представительными органами, выражают волю народа [25, с. 8].
Народное представительство является необходимым и существенным элементом в системе функционирования публичной власти любого демократического государства [10, с 12]. Органы народного представительства - один из важнейших и необходимых инструментов, с помощью которых народ способен развивать демократический строй, обеспечивать публичный диалог народа и власти о путях и судьбах развития общества и государства, о выборе способов и средств решения возникающих задач и проблем [10, с. 10].
Традиционно представительную функцию осу-
ществляют парламенты [22, с. 382]. В России парламент существует как на федеральном уровне, так и в каждом субъекте Федерации. Как правило, для любой федерации характерно наличие общефедерального парламента и парламентов ее субъектов [2, с. 150-151]. Региональный парламент России символизирует собой законодательную ветвь власти.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации являются формируемыми путем выборов, постоянно действующими коллегиальными органами народного представительства. Они высшие и единственные органы государственной власти субъекта Федерации, призванные осуществлять законодательную власть [11, с. 503; 20, с. 53; 26 с. 380]. Их назначение на региональном уровне аналогично назначению Федерального Собрания Рос-сий-ской Федерации на федеральном уровне [12, с. 207]. Кроме регионального парламента, ни один орган государственный власти субъекта Федерации не может выступать от имени народа [17, с. 102]. Следовательно, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Федерации выступает в качестве народного представителя.
Определяя место депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в системе народного представительства, современная наука конституционного права выясняет круг лиц, участвующих в избрании депутата, круг лиц, интересы которых представляет депутат в региональном парламенте и чьим представителем является, объект представительства [15, с. 14].
Каков круг лиц, участвующих в избрании депутата?
Анализ избирательного законодательства субъектов Федерации показывает три направления в определении круга лиц, участвующих в избрании региональных депутатов. Они избираются народом (населением) субъекта, гражданами Российской Федерации или избирателями.
По нашему мнению, верным является третье направление. Нет депутатов, которые были бы избраны всем народом или всеми гражданами субъекта Федерации. Не имеют права избирать граждане, не обладающие активным избирательным правом, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» депутат - это лицо, избранное избирателями (гражданами Российской Федерации, обладающими активным избирательным правом) соответствующего избирательного округа в представительный орган государственной власти.
Кого именно представляет депутат и чьим представителем является?
Законодательство субъектов Федерации называет регионального депутата представителем, умалчивая, кого именно он представляет, представителем территории (области, автономного округа и т.п.), представителем народа, представителем населения, представителем жителей, представителем граждан, представителем избирателей.
В науке конституционного права общепризнано, что депутат может быть представителем тех, кто его избрал и наделил соответствующими полномочиями. Неодушевленная территория в виде области, автономного округа и т.п. не может быть субъектом наделения кандидата в депутаты представительскими полномочиями в парламенте субъекта Федерации. Следовательно, эту роль могут выполнять либо избиратели, либо граждане, либо народ (население, жители) субъекта Федерации [15, с. 15]. Народ, население, жители -идентичные понятия. Народ - это население, жители той или иной страны, государства [21, с. 388]. Население - совокупность жителей (области, страны и т. п.), народонаселение [там же, с. 393].
Депутата надо характеризовать прежде всего как представителя избирателей [16, с. 7]. Однако, избираясь из альтернативных кандидатов, депутат получает немало голосов «против». Довольно значительный процент избирателей может вообще не участвовать в голосовании. Тем не менее депутат, избранный законным путем, считается представителем всех избирателей округа [1, с. 34]. Уязвимость данной позиции в том, что при условии альтернативности выборов часть избирательного корпуса высказывается за других кандидатов, не получивших искомого мандата. Эта часть электората не имеет представительства в региональном парламенте [4, с. 28; 6, с. 156].
О депутате, избранном в округе, можно сказать, что он представитель населения. Избиратели и население не одно и то же. Депутат многое делает для тех в округе, кому не исполнилось 18 лет и кто, следовательно, не был в числе голосовавших. Кроме того, в округе после выборов может прибавиться население, измениться его состав. И эти люди могут прийти к депутату со своими заботами, отказать им он не вправе [1, с. 35]. В процессе осуществления своих полномочий депутат обязан
представлять интересы всего населения территории, в пределах которой действует представительный орган [9, с. 151].
Депутат может квалифицироваться как представитель части народа. Во-первых, граждане имеют разные политические взгляды и предпочтения. Во-вторых, если в избирательном округе баллотировалось значительное число кандидатов, возможна ситуация, когда соперники избранного парламентария в совокупности получили больше голосов, чем победивший на выборах кандидат. Наконец, в-третьих, членство депутата в составе представительного органа напрямую не взаимосвязано с вопросом о том, кого именно он представляет. Депутат может быть членом парламента и как представитель всего народа, и как представитель его части [5, с. 40].
О депутате можно сказать, что он является представителем всего народа, а не только избирателей округа [7, с. 535]. Хотя более правильно говорить, что только все, вместе взятые, члены регионального парламента, представители избирательных округов на территории субъекта Федерации во всей своей совокупности могут считаться представителями народа субъекта Федерации. Термин «народный представитель» применительно к отдельному депутату можно использовать только в широком смысле этого слова, имея в виду, что фактически это юридическая фикция [15, с. 16-17].
Политическое многообразие и многопартийность признается в качестве одной из основ конституционного строя России. В ряде стран Азии и Африки депутаты считаются представителями партии [3, с. 180]. Современные демократические государства - это, по сути, партийные государства, в которых политические партии являются неотъемлемым элементом системы представительной демократии, играют определяющую роль в обеспечении представительства интересов различных слоев населения в органах публичной власти [25, с. 12]. Парламент должен быть центром, где сходятся главные политические направления, успевшие приобрести силу в народе. Иначе нет возможности составить прочное большинство и управлять общественными делами [27, с 8].
Избиратели не всегда воспринимают партии как инструмент представительства. В настоящее время формирование законодательных органов в странах старой демократии и в большинстве стран молодой демократии монополизировано политическими партиями. При этом число партий, которые на деле участвуют в реализации этой монополии, невелико. Подчас приходится выбирать меж-
ПРАВО
ду плохим и очень плохим. Партии все чаще не являются связующим звеном между избирателями и властью. Но из сказанного отнюдь не следует, что нужно отказаться от народного представительства и выборного начала [23, с. 100-101].
Российское законодательство в последнее время закрепляет партийный подход при избрании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. Депутаты, избранные в составе списков кандидатов, обязаны входить в партийные фракции и не вправе выйти из них. Тем самым они должны подчиняться партийной дисциплине. Однако мнение, что депутат - представитель политической партии, в российском конституционном праве не поддерживается. Избрание депутатов от избирательного объединения в рамках пропорциональной избирательной системы, вхождение их во фракцию избирательного объединения не означает, что они утрачивают непосредственную связь с избирателями (гражданами, народом, населением), обеспечивая их право на представительство [9, с 152].
В вопросе, кого представляет депутат, представляется возможным согласиться с мнением П.А. Астафичева о том, что депутат представляет лишь ту часть избирательного корпуса, которая высказалась за данную кандидатуру посредством тайного волеизъявления на выборах [4, с. 23; 5, с. 42; 6, с. 155].
Представителем народа субъекта Федерации депутат парламента является в силу норм федерального и регионального законодательства о выборах. Кандидат в депутаты становится народным представителем в соответствии с тем, что совокупность проголосовавших за него избирателей, в свою очередь, представляет весь народ соответствующего избирательного округа.
Объект представительства предполагает выяснение вопроса, что делегируется - воля, потребности и интересы, общественное мнение или власть.
Чужую волю представлять нельзя, потому что она заранее неизвестна. Никто не может знать заранее, какова будет его воля. Тем более не может этого знать представитель [24, с. 66]. Еще Б.Н.Чи-черин указывал, что на депутата возлагается не исполнение частной воли доверителя, а обсуждение и решение общих дел. Он имеет в виду не выгоды избирателей, а пользу государства. Призванный к участию в политических делах, он приобретает известную долю власти и становится выше своих избирателей. Иногда он даже обязан поступать несогласно с их волею и с их интересами, ибо
их частные желания и выгоды могут противоречить общему благу [27, с. 4].
Ни у одного избирателя нет права «диктовать» волю своему депутату; защищая интересы избирателей, депутат прежде всего должен быть сам убежден в обоснованности и справедливости соответствующих заявлений граждан [5, с. 42]. Воля, выражаемая представителями народа в законодательном органе, есть не что иное, как воля этих лиц. Что касается воли народа субъекта Федерации, то она может формироваться только им самим. Она существует как независимое от представителей социальное явление [15, с. 18]. Наглядное тому подтверждение - непосредственная демократия, вынесение особо значимых вопросов для населения региона на всенародное обсуждение (референдум).
Многие региональные законодатели декларируют, что региональный депутат выражает или представляет интересы избирателей. Можно также считать депутата представляющим в парламенте не особые интересы голосовавшего за них корпуса избирателей, а интересы народа. Однако ещё С.А. Котляревский считал, что представительство интересов противоречит идее национального представительства [13, с. 111].
Интересы и потребности населения динамично меняются. Они не являются общими, стандартными и едиными. Депутату трудно представлять потребности и интересы социальной общности, даже если они имеют относительно постоянный характер. Есть группы граждан, которые преследуют деструктивные цели (например, преступные сообщества). Такие социальные слои не должны иметь представительства в региональных парламентах [4, с. 19-20; 6, с. 148].
Широко представлена в теории народного представительства идея о том, что депутат представляет общественное мнение. Б.Н. Чичерин доказывал, что представительное устройство имеет целью возвести общественное мнение на высшую ступень, откинув от него все личное, случайное, и оставить одно существенное [27, с. 7-8]. Однако, увлекаясь сложившимся общественным мнением, которое изменчиво, депутат может принять решение, идущее вразрез с действительными потребностями и интересами населения. Пытаясь же выявить «действительные» потребности и интересы электората без учета сложившегося общественного мнения, депутат может прийти к еще более ошибочным выводам [4, с. 19-20; 5, с. 48; 6, с. 148].
Б.Н. Чичерин справедливо указывал, что в народном представительстве собираются разноречащие и часто противоположные мнения, направ-
ления, интересы, и все они должны быть приведены к одному знаменателю, все они должны соединиться в одно верховное решение [27, с. 71]. Представляется возможным согласиться с мнением Л.А. Нудненко, что объектом отношений представительства является государственная власть. Народ субъекта Федерации формирует выборные органы, передает им принадлежащее право на власть для осуществления программы, которая более других отвечает воле, интересам избирателей [15, с. 19].
Подводя итог, необходимо отметить, что право на участие в управлении делами государства через своих представителей является конституционным правом граждан России. Народное представительство на региональном уровне осуществляется через депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти. Ре-
гиональные парламенты являются единственными органами государственной власти субъекта Федерации, выступающими от имени народа.
В избрании депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации участвуют избиратели соответствующего избирательного округа. Парламентарий представляет ту часть избирательного корпуса, которая высказалась за его кандидатуру посредством тайного волеизъявления на выборах. Он становится народным представителем в соответствии с действующим законодательством, т.к. совокупность проголосовавших за него избирателей, в свою очередь, представляет весь народ соответствующего избирательного округа. Таким образом, народ субъекта Федерации, формируя представительный орган, передает депутатам право представлять власть, принадлежащую народу.
Библиографический список
1. Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность [Текст] / С.А. Авакьян. - М.: Политиздат, 1991. - 288 с.
2. Автономов А.С. Процедуры парламентского контроля в Российской Федерации [Текст] // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: Издательство МГУ, 2003. - С. 150-158.
3. Аристов А.М., Саломаткин А.С. Парламент России и законодательный процесс [Текст] / А.М. Аристов,
А.С. Саломаткин. - М.: АС Плюс, 2003. - 216 с.
4. Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России [Текст] / П.А. Астафичев. -Орёл: Издательство Орловского государственного университета, ОГУП Орловская областная типография «Труд», 2003. - 292 с.
5. Астафичев П.А. Народное представительство и парламентаризм: конституционные проблемы [Текст] / Под ред. Г.Н. Комковой. - Орел: Издательство Орловского государственного университета, ОАО «Типография «Труд», 2004. - 364 с.
6. Астафичев П.А. Социально-правовая природа народного представительства [Текст] // Теоретические и практические вопросы становления и развития публичной власти / Под общ. ред. В.И. Савина. - Орел: Труд, 2001. - С. 142-162.
7. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации [Текст] / М.В. Баглай. - М.: Издательская группа «ИНФРА-М-НОРМА», 1997. - 741 с.
8. Глухов К.А. Правовые основы осуществления законодательными органами субъектов Российской Федерации контрольных полномочий [Текст] // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: Издательство МГУ, 2003. - С. 398-404.
9. Карасёв А.Т. Депутатский мандат: конституционно-правовая характеристика [Текст] / А.Т. Карасёв // Вестник Калининградского юридического института МВД России. - 2009. - № 2. - С. 149-153.
10. Ковшуро Ю.Д. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук [Текст] / Ю.Д. Ковшуро. - М., 2004. - 26 с.
11. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России [Текст] / Е.И. Кутафин, О.Е. Козлова. - М.: Проспект, 2009. - 608 с.
12. Кокотов А.Н. Конституционное право России [Текст] / А.Н. Кокотов. - М.: Проспект, 2009. - 296 с.
13. Котляревский С.А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора [Текст] / С.А. Котляревский. - СПб.: Издательство Г.Ф. Львовича, 1907. - 250 с.
14. Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе государственных установлений [Текст] / Н.И. Лазаревский // Конституционное государство. - СПб.: Типография Товарищества «Общественная польза», 1905. - С. 179-252.
15. Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа власти в Российской Федерации [Текст] / Л.А. Нудненко. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. - 475 с.
ПРАВО
16. Нудненко Л.А. Понятие и классификация гарантий депутатской деятельности депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации [Текст] / Л.А. Нудненко // Конституционное и муниципальное право. - 2003. - № 6. - С. 7-10.
17. Павличенко Н.М. Статус депутата Московской областной Думы: правовой, политический и этический аспекты [Текст] // Парламентаризм в современной России: 15 лет становления: материалы межвузовской научно-практической конференции / Под ред. А.М. Ляпина, В.И. Звонникова, С.И. Некрасова; науч. ред. Х.Д. Чеченов; Государственный университет управления. - М.: ГУУ, 2009. - С. 102-106.
18. Полянский В.В. Публичная служба как функция депутата представительного органа власти [Текст] / В.В. Полянский // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Право. - 2003. -№ 2. - С. 114-118.
19. Садовникова Г.Д. Некоторые направления развития институтов российского парламентаризма [Текст] // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва 21-23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: Издательство МГУ, 2003. - С. 74-79.
20. Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации [Текст] / Г.Д. Садовникова. - М.: Издательство гуманитарной литературы, 2008. - 240 с.
21. Словарь русского языка: В 4-х т. [Текст] / АН СССР, Ин-т рус. яз. Под ред. А.П. Евгеньевой. Т. 2. - М.: Русский язык, 1986. - 736 с.
22. Степанова А.А. К вопросу о контрольных полномочиях парламента [Текст] // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21 - 23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: Издательство МГУ, 2003. - С. 382-389.
23. Страшун Б.А. Народное представительство и вопрос о некоторых его перспективах [Текст] / Б.А. Страшун // 100-летие выборов Государственной Думы: история и современность. Журнал о выборах. - 2006. -Специальный выпуск. - С. 99-102.
24. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность [Текст] / Л.А. Тихомиров. - М.: ГУП Облиздат, 1998. -672 с.
25. Фадеев В.И. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы [Текст] /
В.И. Фадеев, М.В. Верлен. - М.: Норма, 2008. - 448 с.
26. Червонюк В.И. Конституционное право России [Текст] / В.И. Червонюк. - М.: ИНФРА-М, 2003. - 432 с.
27. Чичерин Б.Н. О народном представительстве [Текст] / Б.Н. Чичерин. - М.: Типография Товарищества И.Д. Сытина, 1899. - 810 с.
M.V. KORENEV
THE DEPUTY OF A RUSSIAN FEDERATION REGION’S LEGISLATIVE AUTHORITY IN THE REPRESENTATION OF THE PEOPLE SYSTEM.
The article considers the roie of a deputy of a Russian Federation region’s legislative (representative) authority in the representation of the people system. It points out the circle of people taking part in the election of a deputy, who is their representative in a regional parliament. And the article also points out an object of representation of the people.
Key words: deputy, representation of the people, legislative authority of a Russian Federation region.
