CC BY
257
Д. В. Малкин*
компетенция регионального депутата при осуществлении представительной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации
Ключевые слова: конституционное право, субъект федерации, избирательное право, депутат, законодательная власть.
Аннотация: в статье рассматриваются вопросы компетенции депутатов представительных органов власти субъекта федерации с точки зрения ее соответствия полномочиям депутатов Федерального собрания (по вертикали) и с позиции урегулирования компетенции депутатов законодательных органов власти субъектов федерации (по горизонтали).
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года явилось важнейшей вехой на пути становления российского парламентаризма. Именно Конституция 1993 года впервые ввела в обиход термины «законодательный» и «представительный» орган. Особенно это характерно для субъекта Российской Федерации, где в обиход вошел термин, примененный частью 2 статьи 66 Конституции - «законодательный (представительный) орган» государственной власти субъекта Российской Федерации. Впоследствии этот термин надежно закрепился в большом числе нормативных актов.1 И это, очевидно, не случайно, так как такое название наиболее полно отражает двойственность природы этого органа власти.
Как справедливо отмечает В. А. Лебедев, при характеристике выборного органа субъекта Российской Федерации Конституция не разделяет термины «законодательный» и «представительный». Она определяет их, не разграничивая содержательной стороны и функциональной направленности
* Соискатель кафедры государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы.
1 Например, Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов го сударственной власти субъектов Ро ссийской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» (в редакции Федерального закона от 5 апреля 2009 года № 41-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004, № 50, ст. 4950; 2009, № 14, ст. 1576.
в деятельности рассматриваемого органа.2 Такой же подход наблюдается и в законодательных актах субъектов Российской Федерации, закрепляющих статус органов государственной власти.
Представляется, что, несмотря на единство содержательной стороны и функциональной направленности, в данном случае оба термина несут самостоятельную смысловую нагрузку. Эти термины используются для обозначения характеристики и основных целей создания выборного органа власти. С одной стороны, термин «законодательный» определяет функциональное назначение органа, призванного осуществлять законодательное регулирование, а, кроме того, он позиционирует данный орган в системе разделения властей на ветви: законодательную, исполнительную и судебную. С другой, термин «представительный» характеризует, прежде всего. природу и источник образования органа государственной власти и указывает на его функцию по представительству интересов народа (населения). То есть в данном названии органа нашли свое отражение две основные его функции.
С. А. Авакьян, рассуждая о представительной функции Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, указывает: «Если представительной природе органа корреспондирует избрание его членов непосредственно населением, тогда придется констатировать, что этим признаком представительности Совет Федерации не обладает».3 Таким образом, иногда представительную функцию законодательного (представительного) органа связывают с процедурой его формирования. Причем основными принципами такой процедуры формирования органа должны быть прямые, всеобщие, равные выборы.
Однако это усеченное понимание представительной функции законодательного (представительного) органа. Порядок формирования, безусловно, важный, но не основной фактор, определяющий функции органа, так как законодательный (представительный) орган одновременно является и органом государственной власти, и элементом представительной демократии. Это означает, что и в правовых отношениях, и прежде всего при осуществлении власти, он представляет народ, является его легитимным представителем. Представительная функция парламента является производной от взаимоотношений между народом как субъектом, обладающим
2 Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. С.112.
3 Авакьян С. А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 62.
всей полнотой власти, и его представителем (депутатом) в государственном органе власти.
Кроме того, представительная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является не только «статичной» характеристикой порядка его формирования, элементом его статуса, позволяющим законодательному (представительному) органу занимать соответствующее положение в системе народного представительства. Представительная функция законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации должна «пронизывать» все сферы его деятельности, все его органы, быть повседневным элементом жизни этого государственного органа. То есть представительность законодательного (представительного) органа это и способ его формирования как органа законодательной власти, и способ деятельности, и императив функционирования,4 это совокупность способов, мер, правомочий, направленных на обеспечение реализации властной воли народа. Народное представительство законодательных (представительных) органов должно отразиться в их организации, деятельности и их компетен-ции.5
Таким образом, представительная функция парламента превалирует над другими его функциями и проявляет себя в той или иной мере через все направления парламентской деятельности. Не подвергая сомнению значимость законодательной функции, как и любой другой, следует признать, что представительная функция является основой основ. Как справедливо отмечает В. Е. Чиркин, законодательная власть рассматривается как выражение воли всего народа, его интересов, народного суверенитета. Поэтому законы имеют высшую юридическую силу.6 Издание законов, безусловно, является основным видом деятельности любого парламента, но только представительная функция придает законам высшую юридическую силу, так как в их основу закладывается воля народа, носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.7
В свою очередь, основой осуществления представительной функ-
4 См.: Котелевская И. В. Современный парламент // Государство и право. 1997. № 3. С. 9.
5 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995года № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации».
6 Чиркин В. Е. Государствоведение: Учебник. М., 1999. С. 268.
7 Часть 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации.
ции законодательного (представительного) органа должно быть выражение этим органом мнения избирателей, их социальных интересов, согласование усилий всех политических сил в этих субъектах Российской Федерации, формирование гражданской позиции. Как указывалось, представительный орган должен являться трибуной для выражения своего мнения представителями избирателей, для обсуждения жизненно важных вопросов региона.8
И здесь становится очевидным не только значение представительной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации для существования этого органа, но и огромная роль депутатов в реализации и осуществлении этой функции. Очевидным является и то, что представительную функцию реализует как представительный орган, так и каждый депутат в отдельности. Ведь депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является связующим звеном между народом как субъектом, обладающим всей полнотой власти, и институтами государственного управления. Именно посредством депутатов народ реализует свою властную волю.
Реализовать данную роль депутат может только через свою компетенцию, так как именно компетенция является тем инструментом, с помощью которого депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут реализовать поставленные перед ними задачи - быть представителями населения во властных структурах, реализовывать волю и интересы избирателей. В компетенции не только фиксируются образцы, стандарты поведения, которые государство считает обязательными, полезными, целесообразными для нормальной жизнедеятельности как представительной системы в целом, так и отдельных ее элементов - депутатов, но и раскрываются основные принципы взаимоотношений между обществом и государством, представителями и представляемыми.
Однако что представляет собой такое понятие, как «компетенция депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации»? На практике этому вопросу в нормативном регулировании субъектов Российской Федерации не уделяется внимание. Так, ни в одном нормативном акте субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-
8 Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001. С. 97-98.
Западный Федеральный округ, нет специальной нормы, регулирующей вопросы компетенции депутата. Очевидно, это отчасти связано с тем, что на уровне Российской Федерации, в федеральных законах, регулирующих вопросы статуса депутатов всех уровней и основы формирования органов государственной власти, понятие компетенции депутата не раскрыто. Поэтому определение понятия компетенции депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации на сегодняшний момент является важным вопросом парламентского права.
В энциклопедии компетенция определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях.9 То есть в самом общем виде под компетенцией понимают совокупность полномочий, при этом считается, что полномочия депутата состоят из его прав и обязанностей.10 Подобная конструкция впервые возникла в советский период развития отечественного государствоведения. Так, Б. М. Лазарев еще в 1972 году отмечал, что компетенция органа управления - это система его полномочий, т. е. субъективных прав и обязанностей особого рода.11 Некоторые современные авторы так же понимают компетенцию. Например, по мнению О. Г. Румянцева и В. Н. Додонова, компетенция - это совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления).12
Следует также отметить, что современная юридическая литература по государствоведению полна разнообразных формулировок, обозначающих деятельность тех или иных органов и должностных лиц: «функция», «компетенция», «полномочия». При этом предполагается, что эти термины употребляются как элементы определенной конструкции, согласно которой компетенция есть юридическое выражение функций, а ее структура складывается из полномочий. Наиболее полно такое понимание «компетенции» раскрыл М. В. Баглай, говоря о компетенции парламента. Он дал этому по-
9 Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1998. С. 205206.
10 Там же. С. 301.
11 Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 26-33.
12 Румянцев О. Г., Додонов В. Н. Юридический энциклопедический словарь. М., 1996.
С. 137.
нятию следующее определение: «компетенция парламента - это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа
13
государственной власти».13
Если принять данную позицию, тогда под компетенцией депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации следует понимать объем полномочий депутата, через который раскрываются основные его функции. При этом очевидно и то, что основной функцией депутата, так же как и законодательного (представительного) органа, является представительная функция.
Какие же полномочия депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации направлены на реализацию представительной функции?
Традиционно признанным считается мнение, что основной формой деятельности депутата является участие его в заседаниях парламента, комитетов и комиссий и других органов парламента, а также в парламентских слушаниях.14 При этом очевидным является и то, что все решения парламента должны приниматься на заседаниях, а наличие всевозможных органов должно способствовать подготовке, выработке и принятию решения на заседании парламента.
Л. А. Нудненко, исследовав полномочия депутата по участию в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, условно классифицировала их на организационные, контрольные и учредительные.15 При этом «организационные полномочия депутата имеют целью обеспечение деятельности парламента, формирование его структуры и избрание должностных лиц». «Контрольные полномочия депутата имеют своим назначением осуществление контроля за исполнением законов Российской Федерации и ее субъектов, деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений в сфере компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». «Учредительные полномочия депутата предназначены для
13 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1997. С. 472.
14 Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Законодательные органы ...
С. 248.
15 Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004. С. 162.
участия в подготовке, рассмотрении и принятии решений по вопросам компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации».16
Из данной классификации полномочий депутата на сессии законодательного (представительного) органа государственной власти видно, что предложенные группы полномочий депутатов, собственно говоря, направлены на реализацию других функций законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации и, на первый взгляд, не имеют своей целью реализовать его представительную функцию.
Так, организационные полномочия призваны реализовать функцию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по формированию органов власти и назначению должностных лиц. Контрольные полномочия депутатов направлены на реализацию контрольной функции законодательного (представительного) органа. Учредительные полномочия направлены на реализацию законодательной функции, так как любые решения по вопросам компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляются принятием либо законов, либо постановлений.
Вместе с тем нельзя не признать того факта, что все полномочия депутата имеют целью в конечном счете реализовать властную волю народа. Вышеуказанные характеристики данных групп полномочий описывают своего рода «тактические» цели, на решение которых эти полномочия направлены, вместе с тем «стратегической» целью деятельности депутата в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации неизменно остается представление воли избравших его избирателей. Именно поэтому представительная функция любого парламента является первоочередной, из которой вытекают все остальные его функции.
Таким образом, все указанные полномочия депутатов направлены, в первую очередь, на реализацию представительной функции законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, а уже потом на реализацию законодательной, контрольной функции или функции по формированию органов власти и назначению должностных лиц.
Вместе с тем, если исходить из классификации полномочий депута-
16 Там же. С. 162-163.
та на сессии, предложенной Л. А. Нудненко, может сложиться впечатление, что ни одно из полномочий депутата в законодательном (представительном) органе не направлено на реализацию непосредственно представительной функции законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Данный вывод, безусловно, ошибочен, так как реализовать основную функцию законодательного (представительного) органа без специальных полномочий депутат не сможет. Депутат должен обладать полномочиями, которые позволяли бы ему быть полноценным членом высшего органа государственной власти и представителем воли народа. Это те полномочия депутата, которые «пронизывают» всю его деятельность в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации, вне зависимости от того, на какие «тактические» цели они направлены в каждом конкретном случае. Это те полномочия, которые были бы первоочередными, из которых бы вытекали все остальные полномочия депутата, также как представительная функция любого парламента является первоочередной, и из нее вытекают все остальные функции парламента.
Полномочия депутата, осуществляемые им в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации и направленные на реализацию представительной функции этого органа, должны, кроме прочего, способствовать тому, чтобы представительный орган, состоящий из нескольких десятков депутатов, работал эффективно, не тратил впустую «высокооплачиваемое налогоплательщиками время, чтобы каждый участник заседания имел возможность внести вклад в решение обсуждаемой проблемы»,17 тем самым способствуя деятельности представительного органа как постоянно действующего органа с широкой представительностью различных интересов при решении им возложенных на него задач.
Из анализа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ, можно сделать вывод, что к числу таких полномочий относятся: право и обязанность участвовать в заседании представительного органа; право голоса при обсуждении и решении вопросов на заседаниях представительного органа и его постоянных и временных органов; право вносить предложения по повестке дня заседания представительного органа; право выступать с докладом и содокладом; право участвовать в прениях; обязанность соблюдать этические нормы и регламент; право на объединение.
17 Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б. А. Страшуна. М., 1995. Т. 2. С. 174.
Представляется, что именно эти полномочия позволяют депутату быть полноценным членом высшего органа государственной власти и представителем воли народа. Без наличия этих полномочий депутат не сможет реализовать и другие функции законодательного (представительного) органа, будь то законодательная, контрольная или любая иная функция.
Вместе с тем, исследуя компетенцию регионального депутата при осуществлении представительной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, нельзя обойти вниманием деятельность депутата вне стен законодательного (представительного) органа. Как уже отмечалось выше, безусловно основной формой деятельности депутата является участие его в заседаниях парламента и его рабочих органов. Именно для этого депутата и избирают в парламент. Однако немаловажной, в том числе и для более качественной деятельности депутата в парламенте, является его работа в избирательном округе, особенно при осуществлении представительной функции, так как она направлена на поддержание связи с избирателями.
Законы многих субъектов Российской Федерации ограничиваются наличием одной статьи, посвященной работе депутатов среди избирателей, в которой полномочия депутата перечисляются вскользь, без подробной характеристики содержания, процедуры реализации, в то время как законы о статусе депутатов советского периода всегда содержали главу о деятельности депутата в избирательном округе с широким объемом полномочий.18 Так, в Северо-Западном федеральном округе только в законе о статусе депутата Вологодской области существует целая глава, посвященная деятельности депутата в избирательном округе.19 В остальных субъектах Российской Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ, данные отношения регулируются одной статьей.20
Таким образом, и количественно, и качественно полномочия депутатов, осуществляемые им в избирательном округе, проработаны законодательством субъектов Российской Федерации недостаточно, что является существенным пробелом нормативного регулирования субъектов Российской Федерации.
18 НудненкоЛ. А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа ... С. 279 - 280.
19 Закон Вологодской области от 03.02.2005 года № 1224-ОЗ «О статусе депутата Законодательного собрания Вологодской области».
20 См., например: статья 8 Закона Ненецкого автономного округа от 10.01.1996 года № 15-ОЗ «О статусе депутата Собрания депутатов Ненецкого автономного округа».
Как правило, в статьях, регулирующих деятельность депутатов в избирательном округе, речь идет о закреплении общих начал взаимоотношений депутатов с избирателями, находящих воплощение в следующих полномочиях: изучать общественное мнение; осуществлять прием граждан, рассматривать предложения, заявления и жалобы; принимать меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей; информировать избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через СМИ.
Представляется, что все эти полномочия депутата направлены на реализацию представительной функции и вытекают из обязанности депутата поддерживать связь с избирателями, которая предусмотрена в подавляющем большинстве специальных законов субъектов Российской Федерации о статусе депутата. При этом следует отметить, что обязанность поддерживать связь с избирателями своего округа есть не только у депутатов, избранных по одномандатному округу, но и у депутатов, избранных по пропорциональной системе. В этом смысле определенный интерес представляют нормы законов Ленинградской, Калининградской и Псковской областей о статусе их региональных депутатов,21 в соответствии с которыми депутат, избранный по пропорциональной системе, поддерживает связь с избирателями в порядке, определенном соответствующим избирательным объединением, по списку которого он был избран.
В заключение следует еще раз отметить, что значение представительной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации сложно переоценить. Реализовать эту функцию депутат может только через специальные полномочия, которые входят в его компетенцию, и являются юридическим выражением представительной функции. Однако как нормативному закреплению, так и теоретическому, комплексному изучению компетенции регионального депутата при осуществлении представительной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в настоящее время уделяется еще недостаточно внимания.
21 См.: часть 1 статьи 17 Областного закона Ленинградской области от 24 апреля 2007 года № 62-оз «О стетусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области», часть 1 статьи 7 Закона Калининградской области от 18.09.1995 года № 21 «О статусе депутата Калининградской областной Думы»; часть 1 статьи 9 Закона Псковской области от 6 мая 2007 года № 670-оз «О статусе депутата Псковского областного Собрания депутатов».
