CC BY
239
Научная жизнь
демократия в современном мире. демократия versus бюрократия
По установившейся несколько лет назад традиции в первой декаде октября по инициативе кафедры социально-политические науки Финансовой академии при правительстве РФ при участии обществоведческих кафедр ряда других вузов нашей страны (МГУ им. М. В. Ломоносова, Санкт-Петербургского госуниверситета, Саратовского госуниверситета, Северо-Кавказской академии госслужбы и др.) и поддержке филиала Фонда им. Фридриха Эберта (ФРГ) в Российской Федерации проводятся российско-германские «круглые столы» по актуальной политологической проблематике. По опубликованным в журнале «Власть» в предыдущие годы обзорам наши читатели и научное сообщество, должно быть, помнят такие темы этих «круглых столов», как «Партии и партийные системы в современной России и послевоенной Германии», «Политические системы современной России и послевоенной Германии», «Парламентаризм в России и Германии: история и современность».
В 2006 г. российские и германские ученые приступили к реализации большого трехлетнего проекта, посвященного теме «Демократия в современном мире».
За прошедшие два года были последовательно проанализированы такие важные аспекты этой темы, как «Демократия versus партократия» (2006 г.) и «Демократия versus бюрократия» (2007 г.). Первую часть обзора прошлогоднего «круглого стола» мы и предлагаем нашему читателю, надеясь на его заинтересованное внимание и реакцию.
Полностью материалы этого «круглого стола» планируется издать осенью текущего года отдельной книгой.
Редколлегия
Часть 1. Современные проблемы терминологии и специфика демократического процесса в России
Дискуссия развивалась по нескольким единодержавию, и как форма политичес-направлениям. кого режима, противопоставляемая дик-
Р. П. Трофимова (д. филос. наук, проф., татуре.
Финансовая академия при правительстве В подобном аспекте демократия, под-
РФ) в докладе «Демократия и бюрократия: черкнула Р. П. Трофимова, никак не про-
цивилизационный аспект», опираясь на тивостоит бюрократии, так как истори-
историю становления и методологичес- ческий политический опыт существова-
кого развития категорий «Демократия» ния и развития всех известных локальных
и «Бюрократия», показала, что эти поня- цивилизаций, стран и государств предпо-
тия предстают в отношении друг к другу лагает организацию власти, в том числе
как разновеликие по своему теоретичес- и народа, в первую очередь в виде госу-
кому и методологическому наполнению дарственной машины. В ней ведущую
категории. В большинстве исследований, роль играет бюрократическая система
начиная с античности, демократия пони- чиновничества, без которой не функцио-
мается как власть народа. В политологи- нирует ни одна демократическая система
ческих трудах она определяется в основ- государственного правления и не может
ном как «форма политической организа- осуществляться демократия как полити-ции общества, основанная на признании ческий режим.
народа в качестве источника власти, на В сущности бюрократия — это органи-
его праве участвовать в решении госу- зация власти посредством привилегиро-
дарственных дел и наделении граждан ванного чиновничье-административного
широким кругом прав и свобод». В этом аппарата, разрастающегося в особую касту.
понимании демократия представляет Этот чиновничий аппарат власти ста-
собой особую форму как государствен- новится независимым от исполнителей
ного правления, противопоставляемую и «подавляет инициативы отдельных час-
тей организации», что приводит к формализму, крючкотворству, произволу чиновников вплоть до преступлений.
Проф. Трофимова настаивала на том, что бюрократия как общественное явление не отрицательна, не положительна, она просто необходима как форма организации исполнительной власти, без которой цивилизованное общество существовать не может. Бюрократия нейтральна по своей сущности и общественным функциям. Однако в разных общественных системах она может, как служить процветанию общества, так и стать тормозом на пути прогрессивного развития. При этом опыт развития локальных цивилизаций показывает, что диаметрально различное влияние бюрократии на развитие общественного организма не зависит от того, какую форму государственного правления имеет данное государство или локальная цивилизация в целом (например Россия). Так, чинов-ничье-административный аппарат как современной России, так и ее политических партий намного превышает все ранее существовавшие в нашей цивилизации бюрократические образования.
Дополняя аргументы против «радикального» противопоставления бюрократии и демократии, проф. Р. П. Трофимова отметила, что в начале прошлого века в мировой социальной мысли сформировалось мнение о позитивном характере бюрократии как «естественной» и «необходимой» формы социальной организации. Впервые эти идеи высказал М. Вебер, показав, что бюрократия не зависит непосредственно от демократии или от единодержавия, так как присуща им обоим. Он предложил нейтрализовать издержки бюрократических форм осуществления власти рамками политики «научного руководства», что и попыталась осуществить на практике политическая элита США. Позднее эта идея была более обстоятельно разработана и дополнена Р. Мертоном и Т. Парсонсом концепцией «человеческих отношений», согласно которой системы эффективного управления бюрократией должны быть связаны с морально-психологическим климатом, нравственными установками служения Отечеству. Эти идеи, оформленные в методологические системы, выводили изучение вопроса «демократия /бюрократия» на принципиально иной
уровень изучения и практического применения результатов этого исследования.
Иначе поставленные проблемы просматриваются и с позиций цивилизационного метода изучения общественных систем и их моделирования.
В цивилизациологии существуют четкие параметры разделения «локальных» цивилизаций на «традиционные» и «инновационные». На карте мира к «инновационным» цивилизациям можно отнести в древности античную цивилизацию, а в современном мире — западноевропейскую и две американские цивилизации. Западные цивилизациологи, в частности С. Хантингтон, объединяют их вместе и называют «атлантической» цивилизацией. К «традиционным» можно отнести остальные семь (восемь) локальных цивилизаций современного мира.
С позиций цивилизационного подхода, демократия и бюрократия не являются антиподами. Как антиподы выступают: 1) формы государственного правления: единодержавие — демократия; 2) политические режимы: диктатура — демократия. В обоих случаях присутствует и выражает себя как система организация государственной власти, государственного правления и политического режима — бюрократия как система государственных чиновников, главной сферой деятельности которых является организация функционирования государственной машины.
Изучение общества с позиций выделения в них в один и тот же исторический момент существования на Земном шаре нескольких локальных цивилизаций показывает, что в «традиционных» цивилизациях преобладают самодостаточность и всесилие бюрократической системы в связи с тем, что одним из ведущих субъектов собственности прямо или косвенно является государство.
В «традиционных» локальных цивилизациях — бюрократия — это коллективный носитель и исполнитель принимаемых единовластием решений. Как правило, бюрократия в этой ситуации не имеет независимых капиталов и средств к существованию и живет за счет обобществленных государственной машиной совокупных национальных средств. Отсутствие широкой предпринимательской деятельности у бюрократа как служителя государственной машины (чаще всего он получает гарантирован-
ное стабильное жалованье) предполагает его существование за счет перераспределения, часто неформального, казны государства. Отсюда «воровство», казнокрадство, коррупция и взяточничество. В этой ситуации подобные явления в традиционных цивилизациях объективно как бы даже не являются пороками, а выступают особой формой оплаты труда бюрократии. Нарастание этих процессов, в большинстве случаев не поддающихся контролю, неуловимых при разделе собственности и ускользающих от правоохранительных органов, приводит к явлениям, изнутри предполагающим распад культурно-экономической общественной системы.
В «инновационных» цивилизациях в системах развитых демократий как форм государственного правления, так и политических режимов наблюдается отсутствие необходимости в большом бюрократическом аппарате в силу:
доминирования частной собственности;
демократического распределения власти среди выбранных представителей (хотя некоторые из них — бюрократы);
четкого контроля над деятельностью бюрократического аппарата государственной власти со стороны гражданского общества, специальных правоохранительных организаций и самих избирателей;
сохранения частной собственности в руках отдельного бюрократа с разрешением до назначения на должность или при работе в государственном аппарате осуществлять собственную коммерческую деятельность под жестким контролем предотвращения перетекания государственных средств в предприятия правящего бюрократа, хотя, безусловно, существует множество примеров экономических злоупотреблений, часто наказанных государством.
После окончания срока своей работы, а в этих странах, как правило, бюрократ не занимает свою должность пожизненно, он может и возвращается часто к своей экономической и коммерческой деятельности.
Особое значение, как подчеркнула Р. П. Трофимова, имеет формирующийся общественный менталитет бюрократа. В «традиционных» локальных цивилизациях бюрократия стремится к сохранению для себя своего места чиновника жела-
тельно пожизненно, так как оно становится важнейшим, а иногда единственным средством существования бюрократа и кормушкой для всей его семьи. «Инновационные»системыпредполагают изначально ограниченный срок работы в бюрократических структурах с умением найти себе применение в дальнейшей жизни при условии накопления достаточных средств для обеспечения дальнейшей жизнедеятельности. Стремление к ограничению срока чиновничьей карьеры и создание условий к перемене профессии с быстрым переключением на другой вид деятельности воспитывает в бюрократе стремление к обеспечению своей экономической безопасности, создаваемой чаще всего за счет собственных средств к существованию.
Различным является и отношение членов общества к бюрократии. В традиционных системах она воспринимается как неизбывное зло, без которого просто не обойтись и в число которого хорошо бы проникнуть для пожизненного обеспечения. В «инновационных» системах с преобладающим демократическим политическим режимом бюрократия становится системой осуществления власти, требующей уважения и подчинения, но терпимой, так как сам демократический политический режим отработал амортизирующие формы борьбы с бюрократическими нарушениями. В целом же, утверждает проф. Трофимова, бюрократия не является общественным злом и как форма организации исполнительной власти может быть организована с максимальным положительным эффектом для управления страной.
Стремление уйти от упрощенных оценок категорий «бюрократия» и «демократия» поддержала и Т. Н. Митрохина (д. полит. наук, проф., Саратовский государственный университет), выступившая с докладом «Рейтинговые механизмы измерения деятельности государственных служащих в РФ». Автор подчеркнула, что бюрократия — это объективная реальность, которую нельзя оценивать в терминах «хорошо» или «плохо». Более продуктивным был назван ее анализ с точки зрения функциональности или дисфункциональности, а следовательно, высоко актуальной проблемой представляется проблема оценки эффективности ее деятельности и профессионализма.
Одним из количественных методов анализа большого массива эмпирической информации политического характера является индексный анализ, которому в политической науке довольно редко уделяется внимание как самостоятельному исследовательскому методу. Индексирование выступает в качестве количественного метода, позволяющего свести воедино разнообразные количественные показатели. Индекс выступает в роли посредника между теорией и практикой, между фундаментальным и эмпирическим уровнями исследования, а индексный анализ — это один из способов перехода от абстрактного выражения качеств явления к набору конкретных показателей. Интегративные показатели, полученные на его основе, широко используются в различных науках, достаточно универсальны, а в последние годы нашли самое широкое применение и в политической практике. Количественные показатели, полученные на основе построения индексов, широко используются для оценки динамических аспектов политических систем. Кроме того, они являются основой для прогнозирования, приобретая важность для теории и практики принятия решений.
Индексный анализ, отметила Т. Н. Митрохина, нашел колоссальное прикладное применение в политической практике в виде построения рейтингов, без которых сегодня не обходится ни одно массмедийное средство и исследовательский центр. Определяются рейтинги выживаемости губернаторов, публичности политиков, эффективности глав исполнительной власти, скандальности, цитируемости, упоми-наемости, влиятельности политиков, пресс-рейтинги олигархизации политиков, оценки популярности политиков и политических партий, а также инвестиционной привлекательности. Рейтинги несут информацию о статусе фигуранта рейтинга относительно других, поэтому являются лучшим способом демонстрации достижений политика в рейтинговом сравнении. Рост популярности рейтингового сравнения политиков сопровождается такими явлениями, как «рей-тингофобия», «рейтингомания», «война рейтингов».
Метод настолько оказался востребован практической политикой, что 20
июня 2005 г. администрация президента РФ объявила о проведении конкурса на создание компьютерной программы, с помощью которой можно было бы оценивать деятельность российских губернаторов.
Подписание президентского указа «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» состоялось лишь 28 июня 2007 года — через два года после объявления конкурса. Указом президента РФ утвержден и перечень из сорока трех показателей, на основе которых предложено осуществлять ранжирование эффективности деятельности глав исполнительной власти субъектов РФ. Действительно, важным этапом ранжирования является выделение набора критериев, максимально полно отражающих цель построения рейтинга. Но и методика, на основе которой осуществляется расчет показателей, является фактором его надежности и достоверности. Построение рейтингов может основываться на статистических данных, на результатах исследования общественного мнения с помощью социологических опросов и мнениях экспертов.
Вместе с тем автор доклада признала, что индексный анализ, являясь достаточно универсальным способом уплотнения и приведения информации в систему, все же не лишен таких недостатков, как субъективизм выбора параметров его построения, зависимость от идеологической и политической позиции экс-перта-аналитика, и пр. Еще более субъективными могут оказаться и методики оценки уровня эффективности. Нередко рейтинги составляют непрофессионально, некачественно, без соблюдения методики социологического исследования манипуляторы псевдосоциологической информацией.
Исследования часто носят заказной характер и как следствие — их результаты ангажированы. Если исследование проводит структура, финансово зависящая от власти, то об объективности и надежности результатов говорить не приходится.
Тем не менее стремление оценить эффективность российских чиновников с помощью количественных показателей
— тенденция позитивная и перспективная.
Рейтинг эффективности исполнительной власти, отметила проф. Митрохина, может быть использован в качестве инструмента политических манипуляций. Цель манипуляций может быть различной, например, снять главу исполнительной власти субъекта Федерации или переназначить на следующий срок, вывести из исполнительной сферы ненужных людей, уменьшить риск вхождения сторонников оппозиции, свести к минимуму непредсказуемость политического процесса.
Важной проблемой «прикладного» характера, затронутой в ходе «круглого стола», стало «обновление» бюрократии, ее адаптация к современным реалиям политической и социально-экономической жизни. Д. А. Силичев (д. филос. наук, проф., Финансовая академия при правительстве РФ) в докладе «Представительная и парципативная демократии: кризис первой и слабость второй» указал на то, что хотя демократия сегодня провозглашается высшим идеалом и ценностью, одним из главных критериев состоятельности общества и государства, в западных странах, которые выступают от имени демократического идеала, она подвергается острой критике. В многочисленных статьях и книгах, вышедших за последние двадцать лет, пишется о растущем абстенциониз-ме, усилении политической пассивности граждан, эрозии доверия к политическим лидерам, парламентариям, институтам, резком падении репутации власти. Общее состояние демократии определяется как недомогание, болезнь, кризис, мутация, упадок, закат и т. д. Наше время иногда определяется как эпоха недоверия, а современное общество — как общество всеобщего недоверия. Так, лишь 2,8% бразильцев полагают, что еще можно доверять большинству людей, хотя в Дании эта цифра достигает 66,5%, а во Франции
- 22,2%.
Ускорение научно-технологического прогресса и усиление его роли в экономике и обществе, отметил проф. Д. А. Силичев, приводит к тому, что само управление обществом становится все более техническим, основанным на рациональных расчетах. Вследствие этого прежняя роль власти падает, что ведет к снижению значения борьбы за власть, поскольку новое правительство вынуждено решать те же задачи и теми же методами, что и
прежнее. Эта тенденция вызывает ослабление идеи демократии.
С конца 1970-х годов демократия начинает испытывать растущее недомогание, которое переходит в болезнь и кризис. Такое состояние вызвано множеством причин. В самом общем плане оно объясняется значительным ухудшением экономической конъюнктуры и социальной атмосферы. Особое внимание проф. Д. А. Силичев уделил возникновению неолиберализма, у истоков которого стояли Маргарет Тэтчер и Рональд Рейган. Следствием неолиберализма стали кризис государства всеобщего благоденствия, падение его роли в регулировании социально-экономических отношений, пересмотр условий раздела добавленной стоимости между прибылью и зарплатой наемных в ущерб последним, усиление социального расслоения, ограничение социальных прав, рост неравенства и несправедливости и т. д.
Усложнение современного общества и мира в целом, растущее значение социального и иного комфорта, соблазна нерефлексивного потребления и наслаждения, униформизация потребностей, вкусов и менталитета, индивидуализация и атомизация общества, исчезновение коллективных форм существования, расслабляющее воздействие СМИ и рекламы - все это, подчеркнул автор доклада «Представительная и парципативная демократии», ведет к возникновению и усилению социальной атмосферы всеобщего конформизма.
Под воздействием затронутых и других факторов демократия претерпевает глубокие изменения. Она перестает быть высшей ценностью, главным инструментом и непременным условием свободы. Демократия становится одним из средств манипулирования, в результате которого у людей после выборов возникает ощущение, что ими управляют не так, как им обещали, и не так, как они хотели бы. Они чувствуют себя обманутыми, испытывают недоумение, разочарование, фрустрацию. Возникает недоверие не только к власти, депутатам и партиям, но и к миру и самому себе. Люди отказываются от ответственной свободы, от какого-либо выбора, предпочитая неучастие в политической жизни. Демократия становится демократией согласия, смирения и отречения.
Проблема политической пассивности начала привлекать особое внимание в 1980-е годы: в этот период и последующие годы число социологических исследований, посвященных выявлению причин политической пассивности в европейских странах, заметно возросло.
Как следует из доклада Д. А. Силичева, в деле оживления и обновления демократии большие надежды возлагаются на использование различных форм парци-пативной (локальной, местной) демократии. Как идея она возникла в конце 1960-х годов, после майских событий 1968 г., а в 70-е годы получила теоретическую разработку и практическое применение. В 80-е годы интерес к ней угас, но в 90-е годы он вновь оживился и в последующее время все больше возрастает, несмотря на неоднозначные оценки.
Парципативная демократия выступает одним из перспективных способов преодоления кризиса представительной демократии, поскольку означает утверждение новой концепции легитимности, которая покоится не на каком-либо высшем, трансцендентном принципе, но на демократической практике. В Германии и англосаксонских странах обоснования локальной демократии во многом опирались на политическую философию хабермаса, согласно которой норма является легитимной лишь в том случае, если она базируется на публичных основаниях, вытекающих из равноправного и свободного обсуждения, в котором могут принять участие все граждане.
Основными формами местной демократии являются квартальные и муниципальные советы, референдумы, практики опросов, интерактивные контакты с гражданами с целью их информирования или консультации с ними, системы вопрос/ ответ в прессе, вопросники, рассылаемые по почте, консультативные комиссии, специализированные советы по детям, советникам, иностранцам и т. д.
К настоящему времени накоплен большой опыт практического применения различных форм локальной демократии.
В целом же, подводит итоги проф. Силичев, парципативная демократия еще только утверждается, поэтому делать выводы о ее перспективах пока преждевременно.
В свою очередь проблему «адаптации» бюрократии к современным условиям
затронул А. В. Варбузов (канд. филос. наук, доц., Финансовая академия при правительстве РФ), выступивший с докладом «Функции бюрократии в процессе демократизации российского общества». Автор выделил несколько моделей бюрократии.
Традиционная модель бюрократии ориентирована на правление, характеризующееся бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемая его же произволом в отношении общества), отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономией, гарантией карьеры, чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого.
Модернизационная модель бюрократии ориентирована на общество, характеризуемое правовой и социальной защищенностью госслужащих, их автономностью от политической власти, организацией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа. Независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе и посредством контроля над бюджетом государственных учреждений, демократического контроля снизу).
Транзиторная модель бюрократии ориентирована на саму себя - характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством: высшие должностные лица действуют в своих личных интересах, рекрутирование носит семейственный характер, государственная служба рассматривается как синекура, в управлении доминируют формализм и человеческий ритуал.
В последнее время, отметил А. В. Варбузов, теория бюрократии все больше обращается к проблеме ценностного обоснования индивидуальных решений, а также важности существования конституционных установлений, юридических, организационных и других ограничений для нормального функционирования экономических и политических процессов.
Наконец самое пристальное внимание участники «круглого стола» уделили проблеме исследования специфики демократического процесса в России. Многие исследователи разделяют точку зрения об
«исторически сложившемся» авторитарном характере власти в России и с учетом этого дают характеристику действующему бюрократическому аппарату.
Автор доклада «Функции бюрократии в процессе демократизации российского общества» обозначил следующие основные признаки бюрократии, актуальные для современной России:
— руководство официальными делами осуществляется неизменными методами;
— решение опирается на комплекс норм и принципов, которые определяют обязанности каждого функционера в его управленческо-исполнительной деятельности;
— властные функции и ответственность каждого функционера определяются не его индивидуальными качествами, а занимаемым функционером местом в этой системе;
— средства, обеспечивающие властные функции функционера, являются прерогативой властной системы;
— весь процесс функционирования бюрократической системы (и ее подсистем) представляет собой субпроизводство документов, выражающих властную волю вышестоящей властной системы (а в производстве собственных властных документов — в пределах своих функций).
А. В. Варбузов подчеркнул, что бюрократизация общества находится в прямой зависимости от природы государственной власти конкретного государства, его особенностей, от политического режима в обществе. Последнее особенно важно, поскольку сущность политического режима определяется степенью развития демократии, предполагающей народовластие на основе всеобщих выборов; развитое самоуправление народа, находящее выражение, в частности, в сети разветвленных институтов самоуправления; реальные полномочия представительных органов власти; реализацию свободы слова, гласности; право и возможность контроля общественностью всех сторон деятельности государственных органов, государственного аппарата.
По оценкам современных социологов, государственный механизм, то есть представляющая его особая социальная группа — бюрократия руководствуется в своих действиях собственными целями, а не теми, которые изначально задаются инте-
ресами общества. Кроме того, бюрократия обладает единственной легитимной силой принуждения и поэтому располагает возможностями навязать свои интересы социуму.
Наиболее ярко это противоречие проявляется в авторитарных и тоталитарных системах государственного управления. Бюрократия в подобных случаях распоряжается огромным аппаратом принуждения. В советском государстве, например, бюрократия не была подчинена какому-либо правящему классу.
Институтом социального контроля над бюрократией является механизм «обратной связи» между властью и обществом. Демократизация общества вырабатывает следующие основные виды общественного контроля над бюрократией: контроль друг за другом разных ветвей власти, система политических партий и движений, различных общественных организаций
— профессиональные союзы, общественные движения и объединения, средства массовой информации, создание инновационной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров. Особым механизмом контроля за политической элитой стала деятельность интеллигенции, которая является общественной группой, ближе всех стоящей к власти.
Бюрократический интерес часто совпадает с интересами тех социальных групп, которые требуют расширения сфер государственного регулирования. Кроме того, во многих странах сильная корпоративная сплоченность свойственна не только отдельным министерствам и ведомствам, а административной элите в целом.
В современных условиях повышается уровень самостоятельности бюрократии, которая претендует на роль хозяина в обществе. Например, глава администрации имеет гораздо больше полномочий, чем первый секретарь райкома партии советского периода. Все больше политиками поддерживается важность вертикальной формы власти.
Попыткой навести порядок в федеральной бюрократии, напомнил А. В. Варбузов, стал указ президента от 14 октября 1996 г. «О системе структур федеральных органов исполнительной власти». хотя общее число министерств, федеральных служб, агентств и надзоров было несколько сокращено, указ не ввел четких критериев построения этих орга-
нов, не предотвратил дальнейшего дробления федеральных ведомств, не предусмотрел взаимодействия органов исполнительной власти с другими, не создал гарантий против дальнейшего разбухания федеральной бюрократии.
До сих пор в России не принят федеральный конституционный закон «О правительстве РФ» и федеральный закон «О федеральных органах исполнительной власти». Равным образом отсутствует и давно обещанное законодательство об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Принцип контроля над бюрократией должен быть как минимум двояким со стороны законодательной власти (ответственность управления структур перед парламентом, включая бюджетный контроль), парламентские слушания с приглашением высших чиновников, создания независимых парламентских комиссий для рассмотрения злоупотреблений бюрократии, возможность подать в суд на чиновников, прав апелляции к законодательным властям, возможно, через СМИ.
Указ президента РФ от 1 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» предлагает введение строгой ответственности за неисполнение и нарушение закона со стороны чиновничества. Однако до сих пор не создано действующих механизмов по практическому применению указа.
В современном бизнесе происходит прогрессирующее разделение собственности и управления. Высшие управленческие крупные компании, как правило, имеют лишь незначительную долю акций своей компании. Их основной доход определяется не дивидендами, но величиной зарплаты, где размер в свою очередь напрямую зависит от их места в бюрократической структуре корпорации. Управление частными компаниями, как и государственный чиновник, заинтересовано — в расширении полномочий и увеличении штатов своего подразделения независимо от конечной эффективности. Тем не менее везде, где только функции бюрократических структур можно передать рыночным структурам, такая передача, по мнению автора доклада «Функции бюрократии в процессе демократизации
российского общества», будет оправдана и выгодна для общества. Однако нельзя забывать, что бюрократические структуры вынуждены конкурировать друг с другом за власть, статус и финансовые ресурсы.
Кроме того, нигде в мире частный бизнес не оперирует в «стерильных» рыночных условиях. Получение контракта нередко зависит от связей, личных контактов, репутации компании, ее близости к правительству и т. д. Это также усиливает тенденции к бюрократизации и внерыночным формам организации управления корпорациями в целом и наоборот — когда сторонники свободного рынка находятся у власти, проявляют слишком много усердия, стремясь обуздать бюрократию. Результатом, как правило, становится резкое сокращение, а то и полное упразднение многих социально полезных функций, которые выполняет бюрократия. Увеличение числа управленцев, вызванное, в частности, дроблением управленческих функций, приводит не только к отчуждению чиновников от масс, но и к противопоставлению профессионалов («верхней бюрократии») рядовым служащим-управленцам, росту влияния по линии «сверху вниз» и снижению влияния «снизу вверх».
Расширяя рамки дискуссии об особенностях процесса демократизации России, В. В. Викторов (канд. ист. наук, проф., Финансовая академия при правительстве РФ) в докладе «Особенности, место и роль российской бюрократии» затронул историко-культурологический аспект проблемы. Речь шла о том, что место и роль российской бюрократии во многом определяет азиатский способ производства, который главенствовал на протяжении столетий и сохранил немало своих черт в социально-политическом облике современной России. В. В. Викторов выделил ряд устойчивых черт российской бюрократии, обусловленных особенностями историко-культурного развития нашей страны.
Одной из характерных черт управления Россией был назван авторитарный характер власти, которая не может существовать без опоры на элиту и бюрократический аппарат. Заменяя одну элиту другой, правители России делили с ней власть как с влиятельной силой, помогавшей профессионально осуществлять руко-
водство различными государственными и общественными сферами. Поэтому правители всегда избирательно занимались подбором близкого окружения, как правило, не только учитывая мнение, но и нередко следуя его правилам. Нарушение правил могло привести к потере власти (убийство Павла I, свержение Николая II, Н. С. Хрущева, М. С. Горбачева, загадочный уход с президентского поста Б. Н. Ельцина).
Опора на элиту, подчеркнул проф. Викторов, осталась характерной чертой авторитарного управления императорской, советской и современной Россией. Российские императоры опирались на придворные круги, В. И. Ленин — на созданную им партийно-советскую элиту. И. В. Сталин воссоздал по сути дела восточнодеспотическую модель управления египетско-византийского образца, окружив себя узким кругом соратников. Воспитанный на советских традициях президент России Б. Н. Ельцин по сути дела не только сохранил, но и укрепил авторитарные черты управления, законодательно закрепив их в Конституции 1993 г.
Авторитарная система управления привела к фактической ликвидации ответственности правителя, правящей элиты и бюрократии перед народом, что создало предпосылки для произвола бюрократии.
Кроме того, отметил автор доклада, бюрократический аппарат рос количественно, сохраняя многие свои черты, независимо от государственного устройства России. Николай I заложил российскую административно-бюрократическую систему, из которой выросла советская административно-командная система.
Современная российская бюрократия не пользуется доверием общества, что публично признал и президент РФ В. В. Путин, в Послании Федеральному собранию в мае 2006 г. В значительной степени это объясняется тем, что на рубеже 80-90-х годов ХХ в. правивший в СССР номенклатурно-бюрократический слой сменился «олигархически-бюрократи-ческим правящим классом». Новый класс почувствовал себя настолько свободно, что позволял себе не признавать правовых начал. В результате, в 90-х годах ХХ столетия власть оказалась в руках оли-гархо-кланового капитала, что наложило свою печать на работу и поведение российской бюрократии.
В постсоветский период, указал
В. В. Викторов, государственный аппарат приобрел немало гипертрофированных отрицательных черт. Одна из них — коррупционность бюрократии, один из символов азиатского способа производства, как ржавчина, разъедающая российскую государственность. В. В. Путин назвал ее одним из самых серьезных препятствий на пути развития России. Большинство российского общества возмущается фактами коррупции, но пассивно взирает на сложившееся положение. Оно занимает позицию приспособленчества, платя вынужденные гонорары не только государственным чиновникам, что делается в силу российской ментальности и безысходности, не веря, что можно без «гонорара» решить проблему. В связи с этим автор доклада приходит к выводу: силами только органов прокуратуры, МВД и суда коррупцию и взяточничество не изжить.
Вместе с тем появилась надежда на то, что руководители современной России намерены изменить роль и влияние российской бюрократии.
Автор доклада также поставил вопрос о том, кто сумеет в полном объеме обеспечить выполнение поставленных задач. Ныне существующей российской бюрократической системе, по его мнению, для их реализации понадобятся не годы, а десятилетия. Следовательно, речь должна идти не столько о принятии решений (они президентом определены), сколько о повышении уровня работы аппарата управления.
Иное «измерение» для дискуссии о роли бюрократии в современном политическом процессе предложил В. Т. Завьялов (канд. филос. наук, доц., Финансовая академия при правительстве РФ), выступивший с докладом «Неоинституциональный подход к исследованию проблемы «партократии и бюрократии» в России».
Автор предложил применить исторический и социальный варианты неоинституционализма для анализа проблемы партократии и бюрократии современной России. Эта проблема исследовалась автором доклада во взаимосвязи с развитием политического режима, который с 90-х годов прошлого века приобретает различные модификации после избрания президентов РФ. В настоящее время политический режим развивается как относительно самостоятельная корпора-
ция, функциями которой являются в том числе координация деятельности группы лиц, обозначаемой понятием «политический клан», формирование в различной модификации «партий власти», способы принятия режимом управленческих решений и сохранение различных привилегий.
Политический клан контролирует процесс реформирования общества, трансформацию политических институтов, политические процессы, эволюцию ФПГ и их взаимоотношение с властью, распределение ресурсов страны, внутреннюю и внешнююполитикуи национальную безопасность в условиях имеющихся внешних угроз российской цивилизации. Надо отметить и нарастание социальных угроз, порождаемых отрицательными результатами политики монетаризма: увеличение разрыва между богатыми и бедными слоями общества, несоответствие уровня зарплаты большинства населения процессу ценообразования в сфере здравоохранения, ЖКХ, торговли, различных социальных услуг и др. Возникает основа проявления латентных социальных конфликтов в различных регионах.
На этом фоне, отметил В. Т. Завьялов, возникают новые «партии власти», перехватывающие лозунги и требования ущемленных групп населения, например, партия «Справедливая Россия», в целях сохранения монопольного контроля над управлением политическими процессами и сохранением партийной системы в соответствии с моделью управления, отвечающей интересам политического клана. Вертикаль российской власти не устраняет барьеры на пути согласования различных групп интересов, скорее в этой ситуации мы видим отсутствие цивилизованной конкурентной борьбы политических партий за подлинную демократизацию политического режима и формирование состязательной партийной системы вместо возникшей авторитарной партийной системы, в которой «партия власти» в свете закона о политических партиях от 2001 г. не допускает конкуренции за власть других политических партий, контролирует все, что связано с несменяемостью власти, и отстраняет рождающееся гражданское общество от контроля над процессами принятия и реализации управленческих решений. При этой модели партийной
системы, как правило, исключаются чередование разных партий во власти, развитие политического участия населения и политическая самоорганизация общества. Партия власти — «Единая Россия» создана властью для самой себя под прикрытием лозунгов демократизации российского общества. При ее господстве, отметил автор доклада, власть верховенствует над обществом, общество в лице различных акторов пока еще не проявляет заинтересованности в изменении данной тенденции в развитии демократии, в котором преобладает манипулирование общественным мнением с помощью СМИ и телевидения.
«Партия власти» создана в различной модификации управленческим слоем — бюрократией. С 90-х годов прошлого века был брошен лозунг о ненужности идеологии в развитии в «новой» России. И тот, кто считал идеологию важным инструментом в деле создания механизмов по выводу России из системного кризиса, объявлялся противником демократии. В этой запутанной политико-идеологической ситуации отсутствовали правовые условия развития институтов гражданского общества, что и позволило бюрократии закрепить законодательно право создавать свою модель реформирования России на основе монетаризма и «управляемой демократии». В результате в политическом режиме России усилилось бюрократическое проявление корпоративизма, отражающееся на процессе принятия политических решений в российской трансформации. В этом процессе отсутствует свойственная российскому менталитету целеполагание, ожидание, что станет с обществом — будет ли оно прогрессировать или войдет в системный застой.
Бюрократия не видит своих ошибок и даже нарушения российского законодательства в «управляемой демократии», или, зная об этом, переносит собственные отклонения на поведение различных оппозиционных партий, снимая их с различных этапов избирательного процесса в центре и в регионах. Эта тенденция, подвел итог автор доклада, укрепляет связку российской партократии с бюрократией.
Данное направление дискуссии было продолжено докладом проф. В. М. Долгова (д. полит. наук, проф., Саратовский госу-
дарственный университет) на тему «Внедемократическоевоздействиепартий на формирование бюрократии в России». В условиях демократической политической системы важнейшими каналами формирования бюрократии, как отметил автор, являются органы исполнительной власти, парламент и законодательная власть в субъектах государства, политические партии, влиятельные бизнес-группы. Все это имеет место и в рамках политических систем переходного типа, здесь только более существенной представляется роль авторитетных личностей, политических лидеров. В совокупности механизмов, обеспечивающих процесс формирования бюрократии, выделяются выборность и назначение кадров. Оба эти механизма предусматривают демократические процедуры: выдвижение, альтернативность, конкурс, голосование и т. п. Это предусмотрено в Конституции РФ, во многих законодательных актах и находит применение в реальной политической практике. Однако весьма распространенными являются отступления от их демократического содержания, искажения и даже игнорирования их в целом. Такие проявления легко обнаруживаются при использовании механизма выборности и тем более в практике применения механизма назначения, который распространяется на большинство должностей государственно-управленческого аппарата. Заполнение вакансий в органах государственной власти чаще всего происходит без проведения конкурсов, тестов, аттестаций, иных испытаний. Практически не используется классическая технология кадровой политики, основанная на тщательной работе по созданию кадрового резерва, его подготовке и переподготовке, постепенному продвижению чиновников по служебной лестнице. Вместо всего этого широко используются «закулисные», теневые способы формирования кадров государственного управления на основе такой позиции, как «нужные люди» или «мой человек». В реальности это обычно — родственники, знакомые, сослуживцы по прежней работе, участники совместного бизнеса или же просто способные оплатить состоявшиеся назначения. Проф. Долгов подчеркнул, что действие таких внеде-мократических механизмов в процессе формирования современной российской
бюрократии приобрело настолько масштабный и устойчивый характер, что даже не нуждается в доказательствах. Это распространяется не только на чиновников низшего звена, но и на самых высших: региональных и федеральных министров, депутатов, судей, сотрудников прокуратуры, глав администрации городов и районов. Система формирования кадров бюрократии в современной России практически закрыта от общества.
Политические партии, как и все другие институты формирования бюрократии, широко применяют внедемократические механизмы. Вообще участие политических партий в процессе формирования бюрократии — нормальное и традиционное для многих стран явление. Особенно для стран с демократическими традициями, с парламентским типом устройства государственной власти. Но при этом всегда преобладают демократические, законодательно обеспеченные формы и методы воздействия партий на кадровое обеспечение управленческой деятельности. В современной России, напротив, партийное участие в формировании государственной бюрократии носит преимущественно внедемократический характер. Естественно, лучшие возможности участия в формировании бюрократии имеют партии, близкие к власти. В разное время это были СПС, «Яблоко», «Наш дом — Россия», «Единство». В последние годы монополистом этого процесса оказалась «Единая Россия». Активно борясь за расширение своего представительства в структурах власти всех уровней и при этом используя любые формы политического и внеполитического давления, эта партия превратила теневые механизмы в важнейший инструмент своего воздействия на государственную бюрократию. Разнообразие таких внедемократических механизмов, отметил В. М. Долгов, позволяет сгруппировать их по двум признакам: экономическому и силовому.
Группа механизмов экономического воздействия основана на широком использовании финансовых средств самого разного происхождения (бюджетных, частного бизнеса, криминальных) для приобретения государственных должностей. Она включает такие способы и методы, как подкуп начальников, влияющих на заполнение какой-то вакансии, заключение, обычно через
посредников или подставных лиц, выгодных сделок для управленческих структур с целью получения в них определенных должностей, финансирование мероприятий, проводимых властными структурами, а также многие другие. Их общая суть
— использование экономических рычагов в продвижении «нужных» людей в органы государственного управления. В этом смысле некоторые партии располагают немалыми собственными ресурсами, а также большими возможностями влиять на финансы бизнеса и государственного бюджета. Очень распространенным является, в частности, распределение денежных средств федерального бюджета в интересах отдельных представителей партии «Единая Россия». Получая по договоренности с высшими чиновниками российского правительства значительные средства под реализацию своих проектов в регионах, такие партийцы приобретают политический вес, позволяющий им проводить собственную кадровую политику в областях, республиках и городах.
Группа механизмов силового воздействия базируется с одной стороны — на противоречивости и неразработанности российского законодательства, с другой — на шантаже и угрозах. С помощью силовых механизмов (очернение, клевета, травля в СМИ, угроза следственными мероприятиями, обыски, изъятие документов, открытие уголовных дел, суды) обычно осуществляют вытеснение с должностей неугодных чиновников. Тем самым создаются вакансии для продвижения своих людей. Непосредственно операции силового характера проводят, конечно, сотрудники соответствующих органов. Их много в современной структуре исполнительной власти: МВД, ОбЭп, ФСБ, налоговые, таможенные, финансовые, миграционные, иные контролирующие органы, следственные комитеты, проку-
ратура, суды. Но за ними нередко стоит заказчик, в том числе определенной партийной принадлежности. Наибольшим влиянием в силовых структурах, отметил автор доклада, пользуется сегодня партия «Единая Россия»: многие силовые смещения чиновников производятся в ее интересах. За последние два-три года подобным образом было сменено немалое число мэров и губернаторов в различных регионах России. Их беспартийность или принадлежность к «Справедливой России», КПРФ, ЛДПР становилась основанием для организации на них силового давления. После ухода этих людей должность всякий раз занималась представителем «Единой России». Иногда сама угроза применения силы приводила к тому, что чиновник «добровольно» менял свою партийную принадлежность.
Внедемократическое воздействие партий на формирование бюрократии в России, заключил В. М. Долгов, приобрело повсеместный характер. Еще недавно в управленческих структурах федерального и регионального уровня работали представители разных партий. К настоящему времени практически все чиновники, не состоящие в партии «Единая Россия», вытеснены из государственных органов власти и нередко внедемокра-тическим путем. Огромное число людей, профессионально подготовленных, не используются в управленческой работе по партийным мотивам, хотя система государственного управления остро нуждается в специалистах. Такое положение негативно сказывается на управленческой деятельности российского государства, и без того малоэффективной.
Обзор подготовлен аспиранткой кафедры социально-политической науки Финансовой академии при правительстве РФ
гончаренко о. в.
Продолжение в № 3
