CC BY
210
демократия в современном мире. демократия versus бюрократия
часть 2. демократия в эпоху глобализации.
Способности государства и место бюрократии в рамках «режима Путина»
Важными проблемами, обсуждаемыми в ходе дискуссии в рамках научно-практического «круглого стола» «Демократия в современном мире. Демократия vs бюрократия», стали поиск идеологических ориентиров для современной России, соотношение административных и демократических тенденций в государственном управлении и деятельности политических партий, а также возможность политического контроля действий бюрократии. Участники «круглого стола» разделили мнение о том, что демократия, как и любой социально-политический феномен, относительна и возникает там, где есть для этого необходимые условия. Несомненна и важность управленческих механизмов в их создании — на уровне как отдельной политической организации (партии), так и целого государства.
С докладом «Суверенная демократия — новый концепт партии власти» на «круглом столе» выступил заведующий кафедрой социально-политических наук Финансовой академии Я. А. Пляйс (д. и. н., проф.). Он отметил, что осенью 2006 г. в отечественном идейно-политическом пространстве вспыхнула продолжающаяся до сих пор масштабная и весьма острая дискуссия по поводу новой дефиниции
— «суверенная демократия»1.
Продолжая тему создания условий для эффективного функционирования демократической системы, А. И. Соловьев (д. полит. н., проф., МГУ им. М. В. Ломоносова) подчеркнул, что правление режима Путина качественно повлияло на характер экономической и политической эволюции общества.
А. И. Соловьев отмечает, что политическое влияние и администрирование в сфере государственного управления всегда приме-
1 Полностью этот материал будет опублткован в №5 журнала «Власть»
няются либо совместно, либо параллельно. Соотношение этих двух регулятивных субсистем государственного управления отражает и российский контекст. Базовым основанием их взаимосвязей являются (относительно завершенное) решение вопроса о власти, укоренение в верхах позиций элитарных групп, контролирующих основные (финансовые, информационные, сырьевые и проч.) ресурсные потоки. В отличие от бурных 90-х годов сложившееся положение вещей, по мнению Соловьева, «создает фундамент для более органичной трансформации властных статусов в сугубо управленческие формы регулирования общественных связей». Эта мысль созвучна идее, высказанной в докладе проф. Л. В. Сморгунова: «Российская административная реформа является не совсем концептуально проработанной, но вместе с тем направлена на решение задачи повышения способностей государства управлять общественными процессами».
А. И. Соловьев признает, что достижение —даже за счет весьма сомнительных средств
— относительной политической стабильности оказало положительное воздействие как на общественную систему в целом, так и на систему государственного управления. Так, создание жестко централизованной конструкции управления позволило ставить вопрос о разработке государственных стратегий в социально-экономической сфере, внедрять методы программно-целевого управления, начать реформирование административной системы, осуществлять среднесрочное планирование бюджетных показателей, применять другие естественные для современного управленческого формата регулятивные технологии. Возникновение политически доминантных сил, четкое позиционирование властвующих и подвластных дало возможность оздоровить и активизировать управленческие способности государства.
ф
В то же время автор критически подходит к анализу современной политической ситуации в России, отмечая, что сформировавшаяся властная конструкция выхолостила публичность из системы государственного управления, качественно снизила представительство гражданских интересов, свела жизнедеятельность государства исключительно к работе исполнительных органов. Административный рынок вытеснил рынок политический, а административная рента стала механизмом политического регулирования социальных процессов. Поддерживая сложившееся положение дел, государственная администрация даже стала «играть» на партийном рынке (под видом партий «Единой России» и «Справедливой России»), при этом жестко ограничивая деятельность неправительственных организаций и независимых СМИ. Самолегитимация властей и обеспечение организационного единства общества стали для режима основными способами политического позиционирования и поддержания общения с обществом. Составной частью такого курса стало и широкое применение земляческих приоритетов при селекции и продвижении государственных и политических кадров.
А. И. Соловьев констатировал, что перспективам интеграции общества в интересах прав и свобод человека, постепенного выстраивания социума на принципах конкуренции различных сил и направлений, поощрения гражданской инициативы и иных привычных для демократического общества критериев развития, нынешние власти предпочли идеалы организационно-принудительного единения социума и управляемой плюрализации. Эпицентр внутриэлитарной конкуренции переместился в сферу латентных межкорпоративных контактов. Все формы активности оппозиции и ее претензии на завоевание хоть каких-то властных полномочий пресекаются масштабным применением административного ресурса, хорошо отлаженным контролем за судебной системой, постоянным изменением избирательного законодательства, негласной цензурой в СМИ и другими методами.
При таком формате социально-политической сферы бюрократия стала мощным политическим актором, способным (за счет действия «вертикали власти»)
оказывать властное влияние на все сферы жизни. Причем бюрократы выступают не как носители общесоциальных, а как представители сугубо корпоративных интересов — в пример докладчик привел бюрократическую селекцию государственных проектов и «откаты» как «едва ли не основной механизм программноцелевого планирования в экономическом пространстве». Правительственная повестка, отметил Соловьев, все больше уходит в тень, а коррупция, несмотря на ее риторические бичевания, сохранила (и даже укрепила) статус связующего механизма между различными корпусами политико-административной и экономической элит, государством и обществом в целом. В рамках политического проекта «пангосударственности» административные ресурсы бюрократии превратили ее из служебно-вспомогательной структуры макроэкономического регулирования общественных связей в ведущего актора российской политики. Влияние бюрократии достигло положения, при котором политический режим (с учетом сохранившихся публичных контактов) стал подчиненным от деятельности режима административного (основанного на использовании механизмов централизации).
Под давлением чиновничества административные механизмы выхолащивают деятельность основных политических структур публичного толка; формализация и организованность общественных связей становятся ориентиром, замещающим общественную самодеятельность и конкуренцию; стабильность компенсирует все поисковые формы общественного развития; дисциплинарный дискурс вытесняет коммуникации внутренне ответственных граждан; массовая легитимация уступает место административному контролю и надзору за активностью населения и т. д. Эти контуры эволюции правящего режима, подчеркнул Соловьев, находятся в полном соответствии с интересами бюрократии. Последняя ограничивает свои политические функции сферой внутригосударственного политического мониторинга, контроля за ситуацией, сохранением баланса сил. Задача при этом ставится одна — обезопасить сложившиеся условия перераспределения общественных ресурсов как в центре, так и на местах.
Вопросы, связанные с ролью государства в процессе управления общественными процессами, более подробно рассмотрел Л. В. Сморгунов (д. ф. н., проф., Санкт-Петербургский государственный университет) в докладе «Способности государства и соотношение административных и демократических режимов правления». Отметив многообразие трактовок и широту использования понятия «способность государства» (state capacity), докладчик отметил, что использование термина «способности государства» связано с рядом концептуальных движений в публичном управлении.
Во-первых, способность государства управлять первоначально рассматривалась в рамках концепции развития стран. Всемирный банк стимулировал исследования способностей государства для развивающихся стран, обращая прежде всего внимание на институциональные способности, позволяющие государству эффективно проводить свою политику развития. Этот же подход применяется для стран «третьей волны» демократизации для оценки экономических реформ и консолидации демократии.
Во-вторых, широкому распространению термина «способности государства» послужила и трансформация методологических установок публичного управления: последовательный переход от концепции нового государственного менеджмента к концепции политических сетей и интеграция этих двух концепций в теории нового способа (режима) управления — «governance». Новый государственный менеджмент попытался включить в публичное управление элементы управления бизнесом, но оказалось, что публичное управление, хотя и восприняло некоторые его компоненты, стало сопротивляться узкой рыночной направленности изменений в публичном секторе и государственном управлении.
Теория политических сетей восстанавливала в новых условиях взаимосвязи гражданского общества, бизнеса и государственного управления, подчеркивая тот факт, что эффективность и справедливость последнего определяется новыми сетевыми отношениями, сотрудничеством и ответственностью. Однако, как отметил Л. В. Сморгунов, она слабо откликалась на вопросы о том, как осуществляется публичное управление, как
взаимодействуют его участники и каков механизм этого сотрудничества. В этом отношении теория «governance» была направлена на то, чтобы подчеркнуть и описать способы и методы нового управления. В этом контексте публичное управление связано с выбором и осуществлением политики, не случайно «governance» трактуется через понятие политико-административного режима с его сложным и многоуровневым характером. Понятие режима не сводится к наборам правил, регуляций и практик, но важно то, что новая парадигма публичного управления акцентировала динамический его характер и связывала с деятельностью. Это отразилось также и в использовании концепта «способности». Новый термин публичного управления был направлен также против идеи кризиса национального государства. Возрождение идеи государства подразумевало в том числе и его способности осуществлять управление в новых условиях.
В-третьих, способность государства теснейшим образом связана с его действенностью, включая его различные смысловые значения — качественность, производительность, эффективность. Эти характеристики, подчеркнул докладчик, зависят от многих обстоятельств, в том числе и от национально-государственных особенностей. Многие уровни и структуры государственного управления, направленные на реализацию различных политических и управленческих задач, дифференцированы по необходимым способностям. Не случаен интерес к различным их видам: институциональным, техническим, административным, политическим, фискальным способностям и др.
Существует множество подходов к определению того, что собой представляют эти способности и какую позицию они занимают в отношении роста действенности государственного управления. Ясно одно: без четкого понимания существа и дифференциации способностей государства невозможно определиться с результативностью его деятельности. Следовательно, сделал вывод Л. В. Сморгунов, проблема способностей публичного управления приобретает прикладной характер, ее конкретное изучение и измерение позволяют осуществлять более тонкую настройку государственных функций и способов их эффективного
ф
осуществления. Российскую действительность докладчик оценил сдержанно: отметив положительную роль стабилизации, он отметил, что России пока не достает понимания того, что способности государства управлять неотделимы от способностей гражданского общества включаться в публичное управление, и только интеграция способностей всех субъектов публичного управления повышает общую его результативность. Рационализация бюрократического управления, экономическая эффективность возникающих институтов управления и стремление сделать ассоциации гражданского общества более влиятельными сдерживаются представлением о нейтральности административных режимов по отношению к политическому режиму.
Б. А. Исаев (д. с. н., проф., Балтийский государственный технический университет им. Д. Ф. Устинова, Санкт-Петербург) в докладе «Природа антидемократических тенденций в организации и деятельности политических партий и возможности их демократизации» рассмотрел проблему бюрократизации современных политических организаций.
Отметив вклад в исследование проблем бюрократизации и олигархизации партий таких исследователей, как А. де Токвиль, Дж. Брайс, Р. Михелс, М. Вебер, М, Дюверже, докладчик резюмировал: «В условиях разрыва руководства партий и партийных масс возникает возможность партийного бонапартизма, когда возвысившийся до заоблачных вершин харизматический партийный вождь время от времени спускается с этих вершин, напрямую обращаясь к партийной массе. Делается это отнюдь не для демократизации отношений партийных верхов и низов, а для искусственного создания и поддержания своей харизмы или для завоевания массы на свою сторону в случае ожесточения верхушечной схватки за власть.
В центре внимания Б. А. Исаева оказались также различия авторитарного и демократического стилей руководства, их преимущества и недостатки (по мотивам американского теоретика Дугласа Мак-Грегора). Докладчик пришел к выводу о том, что современная теория организаций подтвердила гипотезу Дюверже о большей эффективности авторитарного руководст-
ва по сравнению с демократическим, особенно когда следует добиться не самоудовлетворенности «низов» демократия -ностью организации, а строго определенного результата, например, захвата власти путем вооруженного восстания. Вот почему системные партии, защищающие интересы своих членов в рамках определенного политического режима, предпо-читаютдемократический стильруководст -ва, а антисистемные партии, ставящие целью своей деятельности политический переворот, культивируют авторитаризм.
Таким образом, заключил Б. А. Исаев, контрверза «партийная демократия versus партийный авторитаризм» имела и всегда будет иметь место. Возникает вопрос: «Что следует делать, чтобы максимально сместить соотношение демократии и авторитаризма в пользу первой?». Готовых ответов нет, хотя определенные рецепты для лечения болезни авторизации политических партий существуют. Это нормативное закрепление демократического характера деятельности партий, принятие комплекса мер на уровне гражданского общества (контроль за их деятельностью, развитие конкуренции и специальных исследований), стимулирование демократических тенденций внутри партий (в первую очередь под давлением партийных низов и только во вторую — по инициативе сверху).
Практика показывает, что процесс оли-гархизации и коррумпирования партийного руководства чаще и острее протекает в больших, централизованных, правящих партиях, с развитой структурой центральных органов и большим количеством партийных бюрократов, имеющих развитые связи с государственными структурами и государственной бюрократией. Именно сращивание партийной и государственной бюрократии в процессе долгого и бессменного нахождения партии у власти представляет собой наиболее опасное явление в процессе олигархиза-ции современных партий. Обращаясь к российским реалиям, докладчик отметил, что две партии — «Единая Россия» и «Справедливая Россия» довольно тесно срослись со структурами исполнительной власти. «ЕР» при этом порой берет на себя несвойственные партии государственные функции: благоустройства городов, помощи сельскому хозяйству и др. Это служит олигархизации и корруп-
ции правящей партии. По прошествии нескольких десятилетий нахождения у власти, по мнению Б. А. Исаева, эти процессы неизбежно примут опасные размеры и будут чреваты партийным и политическим кризисом.
Другие участники «круглого стола» также критически оценили перспективы развития демократических тенденций в России. А. И. Соловьев отметил, что сохранение стабильности общества в краткосрочной перспективе (с учетом механизмов передачи власти) и сохранение некоторого потенциала развития страны в будущем «однозначно препятствуют выражению творческого потенциала общества, интересам жизнеспособных групп населения». Это накладывает ограничения на деятельность нынешнего политического режима. Учитывая же негибкость и ограниченность мотивационного потенциала чиновничества, докладчик предположил, что и в актуальном контексте какие-то нестандартные вызовы могут серьезно поколебать и стабильность административного режима,
и его механизмы оперативного управления государством. И тогда политические позиции бюрократии окажутся недостаточными для отражения внешних и внутренних угроз (требующих помимо административного давления и использования технологий политического маневрирования), а устойчивость тяготеющего к закрытости внутренне неконкурентного общества окажется под вопросом. В свою очередь Л. В. Сморгунов отметил, что после неудачи прежней модели административной реформы режим «суверенной демократии» уже модифицирует когнитивные установки, определяющие особенности институционального построения и действия административных режимов и их ориентации на проявление соответствующих способностей государства, и этот вопрос нуждается в дальнейшем исследовании.
Обзор подготовлен аспиранткой кафедры социально-политической науки Финансовой академии при правительстве РФ ГОНЧАРЕНКО О. В.
