CC BY
203
_________________Научная жизнь_________________
демократия в современном мире. демократия versus бюрократия
часть 3. государственное управление в современной россии: антидемократический характер бюрократии
Ключевыми проблемами, обсуждаемыми в ходе дискуссии в рамках научно-практического круглого стола «Демократия в современном мире. Демократия vs бюрократия», стали исследования основ и характерных черт функционирования бюрократии в современной России в соотношении с мировым опытом, что непосредственно связано с проблемами повышения качества и эффективности государственного управления. Участники круглого стола разделили мнение о том, что развитие российской бюрократии (количественное и качественное) не соответствует интересам страны на современном этапе, не способствует динамике развития и адекватному решению возникающих задач. Более того, в своем нынешнем виде бюрократизм, преследующий корпоративные интересы, противостоит демократическим принципам «прозрачности» работы властных структур и подотчетности чиновников гражданскому обществу.
Обращаясь к истории развития бюрократии, Г.Н. Долгова (д.п.н., проф., Саратовский госуниверситет) выделила две закономерности развития государственной бюрократии. Во-первых, она подчеркнула объективную необходимость этого института как обязательного элемента современного государства. Во-вторых, характер развития бюрократии, масштаб ее полномочий и деятельности определяется потребностями государства, интересами общества или конкретно -историческими целесообразностями. Ее количественные параметры задаются типом политической системы, набором управленческих механизмов, суммой функциональных обязанностей, масштабом государства.
Основным предметом интереса автора доклада стало экономическое положение бюрократии. Как правило, оно напрямую зависит от уровня экономической развитости страны, благосостояния общества (платят столько, сколько могут позво-
лить); от эффективности управленческой системы (знают, за что платят); от занимаемой должности и меры ее ответственности в управленческой иерархии.
Эти положения, указала проф. Долгова, типичны для мировой практики, отчетливо проявляются в странах европейской и американской демократии. Бюрократия там представляет собой мощный, но не всесильный фактор государственной власти. В рамках демократических традиций ее действия контролируются парламентом, СМИ, политическими партиями, законодательством, «прозрачностью» отношений между чиновниками и гражданским обществом.
Реализуются ли эти типические характеристики бюрократии в современной России? Как объективно необходимый и важный элемент государственного управления со всеми необходимыми полномочиями, да, считает Г.Н. Долгова, но как целесообразно развивающийся элемент, — нет. В количественном плане ситуация парадоксальна: в России сегодня чиновников больше, чем в СССР конца 80-х гг., хотя население меньше вдвое, территория — на одну треть. Государство значительно сократило свои функции, в связи с приватизацией госсобственности, с изменением социальной политики, а количество чиновников постоянно растет. Этот рост не остановили ни реорганизация структуры Правительства РФ 2004 г., ни административная реформа.
На этом аспекте остановил внимание и заведующий кафедрой государственной службы Финансовой академии Е.Д. Богатырев (д.ф.н., проф.), который выступил с докладом «Бюрократизм в государственном управлении». Правительство РФ составляют 16 министерств, 33 федеральные службы, 34 федеральных агентства, 2 федеральных комитета. У многих ведомств имеются территориальные органы, у каждого субъекта РФ есть свои исполнительные органы власти: правительства,
год социологии
25-26 марта в Москве прошли юбилейные торжества, посвященные 50-летию социологии в России и 40-летию института социологии РАН. Было проведено заседание Российской социологической ассоциации и юбилейная сессия, посвященные возрождению расширенного Президиума Российской социологической ассоциации (Президент РОСА профессор Добреньков В.И.), и юбилейная сессия, посвященная возрождению социологии в России и 50-летию создания первой отечественной социологической ассоциации (ныне Российское общество социологов, Президент РОС профессор Мансуров В.А.).
Юбилейную сессию вступительным словом открыл вице-президент РАН, академик РАН А.Д. Некипелов. В его выступлении были обозначены этапы развития отечественной социологии за последние 50 лет, высказаны пожелания творческих успехов российской социологической науке.
Затем с докладом выступил академик РАН, директор Института социально-политических исследований РАН, Осипов Г.В. В содержательном докладе был дан анализ становления развития социологии в России с момента ее зарождения в конце XIX в. и до наших дней.
Перед участниками сессии была развернута многообразная и порой полная драматизма история отечественной социологии. Докладчик, академик Г.В. Осипов, убедительно показал основное назначение социологической науки — беззаветное служение государству российскому на благо российского народа.
В докладе члена-корреспондента РАН, директора института социологии РАН М.К. Горшкова были подчеркнуты роль и значение института социологии для развития социологической науки в советском и постсоветском обществе. Докладчик проанализировал те уроки, которые вытекают из сложной истории отечественной социологии за прошедшие 50 лет. Горшков М.К. охарактеризовал основные направления социологии, ее место в современном общественном развитии, роль ученых социологов — в социальной жизни.
Оба доклада были выслушаны с огромным вниманием и получили всестороннюю поддержку у участников юбилейной сессии, что прозвучала в их приветствиях и выступлениях.
С приветствиями от различных организаций выступили: академик РАН Степин
В.С. (ин-т философии РАН), профессор
Бурлацкий Ф.М. (Ин-т госправа РАН) и профессор Егоров В.В. (Академия гос-службы при Президенте РФ), Добреньков
B.И. (социологический факультет МГУ), Скворцов Н.Г. (социологический факультет СПбГУ), Мансуров В. А. (РОС), Чепуренко А.Ю. (социологический факультет ГУ-ВШЭ), Малышев М.Л. (РГСУ), Зборовский Г.Е. (Уральское отд. РОС),член-корреспондент РАН Елисеева
C.И. (СИ РАН), доктор Р. Крумм (Фонд им. Ф. Эберта в РФ).
В настоящее время в рамках объявленного Президиумом РАН 2008 г. «Годом социологии в России» ведется подготовка к III Всероссийскому социологическому конгрессу, который состоится 21—24 октября 2008 г. в Москве. Оргкомитетом разработана структура подразделений конгресса, утверждена программа и программный комитет конгресса (Вестник РОС №1—2 (25) зима-весна 2008 г.). Осуществляя программные мероприятия, региональные отделения проводят циклы публичных лекций, круглые столы, презентации журналов, социологические чтения, специальные семинары, олимпиады для школьников, социологические школы для студентов и аспирантов. В этой работе принимают участие все отделения РОС и РОСА на период до конца 2008 г.
Дальнейшую информацию о проведении юбилейных мероприятий можно будет получить из наших публикаций в последующих выпусках журнала.
Ведущий рубрики, д. ф. н., профессор А.Л. МАРШАК
ф
министерства, управления и комитеты. Их взаимодействие регулируется множеством законодательных норм и регламентов. При этом основная цель преобразований в этой сфере — сокращение избыточных и лишних функций госорганов, барьеров для предпринимательской деятельности и повышение качества предоставления государственных услуг — не достигнута. Это признано, как подчеркнул докладчик, и на высшем уровне власти: В.В. Путин отметил, что «сегодняшний госаппарат является в значительной степени забюрократизированной, коррумпированной системой, не мотивированной на позитивные изменения, а тем более на динамичное развитие»1.
Каковы причины создания столь неблагоприятной ситуации? Проф. Е.Д. Богатырев отметил, что одна из ключевых проблем современной России — сохранение «индустриальной» административной системы, не соответствующей требованиям эпохи информационного общества. Г.Н. Долгова указала на два основания — политическое и экономическое. Первое состоит в том, что политические институты, режим власти, традиции общества абсолютно не препятствуют разрастанию бюрократических структур на всех уровнях, а нередко даже способствуют этому процессу. Демократические институты слабы для эффективного противодействия бюрократии, тем более что при существующей централизации управления государством реальных рычагов для такого противодействия у большинства институтов просто нет. Экономическое основание заключается в том, что в современной России чиновником быть выгоднее, чем кем-либо еще. Персональная ответственность как мера оценки и тем более наказания в системе отечественного государственного управления на протяжении уже многих лет практически не используется.
Такая бюрократия не сотрудничает с демократией, а напротив, подавляет демократические институты, принципы и ценности, — эта мысль Г.Н. Долговой нашла отражение и в докладе Е.Д. Богатырева «Бюрократизм в государственном управлении». Автор охарактеризовал бюрократизм как социальную
1 Выступление В.В. Путина на заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года». «Известия». 2008. 8 февраля
болезнь, присущую управленцам, имея ввиду в первую очередь государственных служащих. Отмечая положительный смысл понимания бюрократии в теории М. Вебера, проф. Богатырев подчеркнул, что принципы господства общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет, равенства всех перед единым порядком, обезличенности и унификации носили идеалистичный характер. В действительности же достоинства веберовской бюрократии «переродились» в недостатки, такие как формализм и равнодушие. Чиновник в принципе не может быть абсолютно беспристрастным исполнителем, как полагал Вебер, он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. Это, по Богатыреву, приводит к тому, что «групповые интересы, цели и воля выдаются за общие и получают от последних как бы освящение».
Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии, согласно Е.Д. Богатыреву, является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющий за «простыми» людьми лишь роль просителей, ходатаев.
Еще одна предпосылка для развития бюрократизма содержится в организационно-технических условиях деятельности чиновников. Во-первых, обязанность государственных служащих обеспечивать единые для всех формальные правила приводит к подмене содержания формой, что снижает уровень понимания проблем. Во-вторых, стремление бюрократической организации, согласно «закону Паркинсона», к расширению своего влияния, к саморазрастанию. При этом отнюдь не наблюдается стремления к повышению результативности и эффективности ведения дел, ответственности за их состояние, скорее наоборот.
Тезис об антидемократичном характере функционирования российской бюрократии поддержал и Н.Н. Седых (канд. филос. наук, доц., Финансовая академия при Правительстве РФ), выступивший с докладом «Бюрократизм — антипод демократии». По его мнению, бюрократия по сути своей является господствующим сословием современного российского общества,
причем сословием кастового характера. При отсутствии развитого гражданского общества, представительной партийной системы, в условиях, когда политика превратилась во взаимодействие государства с несколькими неконкурентными группами, созданными или разрешенными властью, наделенными ею же монопольным правом на представительство интересов и контроль за принятием решений, бюрократизм приобретает особенно негативный оттенок. Бюрократизм, отмечает Н.Н. Седых, превращается в жесткую власть аппарата, стоящую над законом и волей членов общества, в механизм продвижения корпоративных интересов бюрократического сословия в рамках политической системы. Ситуация усугубляется тем, что данная группа интересов, в отличие от всех других, постоянно «во власти». Бюрократия, «фильтрующая информацию», поступающую из общества, готовящая проекты политических решений, принимающая решения исполнительного характера и организующая их исполнение, — это и есть по сути своей государственная власть. При этом бюрократия в большей своей части не избирается и не подотчетна обществу. Но в ее руках — мощнейшие ресурсы, которые она стремится направить и направляет на реализацию собственных корпоративных интересов.
Политическая суть бюрократизма, резюмировал Н.Н. Седых, — отчуждение народа от власти, и в этом его главная опасность. Это относится и к партийному строительству (в России создана «искусственная партийная система» в составе нескольких «партий власти» — партий господствующей бюрократии), и к созданию всевозможных «общественных палат», настолько заорганизованных бюрократами, что даже формирование их состава осуществляется «сверху» и без какого-либо участия граждан. В условиях отсутствия какой-либо идеологии, которая определяла бы цели российской модернизации, российское общество, отметил докладчик, действительно и психологически, и поведенчески адаптировалось к созданной бюрократами ситуации «отсутствия выбора». Общество играет по правилам, установленным бюрократией. При этом создается видимость использования демократических процедур при принятии антидемократических по своей сути решений. Отсюда — ненависть рос-
сиян ко всему демократическому, так как демократия идентифицируется ими с крайним по своей циничности бюрократизмом. Таким образом, делает вывод Н.Н. Седых, современная российская бюрократия искажает сущность процесса модернизации российского общества.
Иной аспект взаимодействия бюрократии и общества затронула Т.В. Долгова (аспирант, Саратовский госуниверситет), представившая на круглом столе доклад «Российская бюрократия и молодежное движение». Несмотря на то, что основы политической социализации молодежи закладываются и развиваются преимущественно в пределах гражданского общества, роль государства в этом процессе исключительно ответственна. Во-первых, государство создает правовую базу и тем самым обеспечивает легитимацию общественной деятельности молодежи; во-вторых, государство создает и поддерживает социально-политические условия, позволяющие молодежи реализовать свою общественную активность. Конкретную реализацию государственной политики в отношении молодежных организаций осуществляют чиновники федерального, регионального и муниципального уровня. Как показывает политическая практика, их управленческая роль столь значительна, что они способны, невзирая на характер государственной позиции, либо существенно активизировать, либо стагнировать молодежное движение.
Проблема молодежного движения в период президентства В.В. Путина, отметила Т.В. Долгова, находилась в сфере политического внимания государства. Однако российское законодательство о молодежных организациях пока разработано в общих чертах. Сегодня большинство субъектов РФ приняли законы «О молодежи», а на их основе — другие правовые акты, в том числе связанные с поддержкой молодежных организаций. Однако федерального закона «О молодежи», проекты которого обсуждаются в различных инстанциях уже несколько лет, до сих пор не существует.
Вторым (после законодательного) важным направлением государственного участия в развитии молодежного движения, по мнению Т.В. Долговой, является создание необходимых условий организованно -управленческого характера. Государство предоставило реальные кана-
ф
лы вхождения молодежи в общественную деятельность. Сюда можно отнести становление многопартийной системы, развитие местного самоуправления, контакты власти с молодежными аудиториями, в первую очередь со студенчеством, создание молодежных парламентов, дискуссионных клубов, проведение научнопрактических конференций по молодежной тематике, школ молодого лидера и т.д. Но использование этих возможностей для развития молодежных организаций страдает слабостью целевых установок, формализмом, бюрократизацией, низким качеством управленческого процесса со стороны государственных структур власти. Это подтверждает сложная судьба таких инициатив, как создание молодежных парламентов (в т.ч. в регионах) и управленческого органа по делам молодежи на федеральном уровне.
В итоге, заключила Т.В. Долгова, существующая организационно-управленческая инфраструктура молодежного движения в России малоэффективна. По ряду направлений государство строит свои отношения избирательно, выделяя из довольно большого количества действующих молодежных организаций лишь некоторые. Подобный подход порочен, он лишь «вносит негативные настроения в молодежные организации, в российскую молодежь, и без того расколотую по многим параметрам». Российское государство пока не создало такой правовой и организационной базы, которая обеспечивала бы активность молодежных организаций, их реальное и эффективное участие в жизни общества.
Наконец, расширению контекста обсуждения проблематики круглого стола способствовал доклад А.В. Загородникова (д.п.н., проф., Финансовая академия при Правительстве РФ) «Современная теория и практика либеральной демократии на Западе». Историческая реальность, отметил докладчик, демонстрирует, что в большинстве индустриальных капиталис -тических стран либеральная демократия в целом оказалась устойчивой. Однако вследствие потери власти либералами в США, ее ослабления в Великобритании, ФРГ и других государствах, возникла необходимость усовершенствовать теорию и практику либеральной демократии: с одной стороны, придать ей новое качество, с другой, сделать непротиво-
речивой существующим общественным институтам, сохранив преемственность с классической традицией.
«Корень зла» видится автору доклада в том, что новейшие представления о природе демократии были сформулированы в экономических терминах рыночных отношений, основа которых сложилась еще в 30-х гг. под влиянием Нового курса Рузвельта. Однако у раннего рынка была своя мораль, основанная на христианской этике. Экономические законы рынка и религиозная мораль были конкуриру-юще-сосуществующими системами. Но исторически рынок вытеснил религию. Экономическая теория демократии была в этом плане и симптомом, и стимулятором такого процесса. Демократическое участие оценивалось количественно, рыночно.
Демократическое участие без справедливой политической экономии — не существенно. Ведь демократия — это не процедура, а тип общества с определенной социальной моралью. При этом либерально-демократические политические системы, подчеркнул проф. Загородников, росли вместе с западным капитализмом. Они расцвели только в странах развитого капитализма и не прижились в «третьем мире».
Автор доклада обратился к истории либерализма, отмечая, что термин «капитализм» в значительной мере скомпрометирован и заменен «свободным предпринимательством», «смешанной экономикой». Это во многом связано с критической для либерализма проблемой соотношения свободы и равенства. Социальное неравенство ассоциируется с социальной несправедливостью. Справедливость же — не менее сущностное понятие, чем свобода и демократия. Из этого противоречия либерализм выходит с помощью компромиссного тезиса о «равенстве возможностей.
В процессе эволюции идеологии либерализма, отметил А.В. Загородников, выделились три модели демократии.
В середине XX в. сформировалась концепция «плюралистической демократии», рассматривающая социально-политическую жизнь общества как сферу проявления социальных конфликтов между различными общественными группами, временно объединяющимися или разобщающимися в зависимости от текущих задач.
В соответствии с таким подходом политика понимается как процесс борьбы элит, в первую очередь во время выборов с целью утверждения своего права выражать интересы тех или иных групп давления. Таким образом, перманентно воспроизводится сложившаяся властная структура.
«Пирамидальная модель» общественного устройства предполагает сочетание прямой демократии на местном уровне с делегированной демократией на региональном и национальном уровнях. При этом сохраняется возможность подотчетности вышестоящих органов нижестоящим. «Демократия участия», воплощенная в деятельности коммунитар-ных групп и органов рабочего контроля на производстве, могла бы реализовать более радикальные эгалитарные проекты в области социальной политики, чем это могла себе позволить бюрократия «государства всеобщего благосостояния».
«Комбинированная модель» представляет сочетание «демократии участия» с существующей плюралистической партийной системой. Эта модель позволила бы обществу лучше справляться с возникающим в нем социальным напряжением, надежнее гарантировать «национальное согласие» в переходный период слома традиционных политических структур.
Подводя итог, А.В. Загородников отмечает, что либеральная демократия исторически оказывается приемлемой в большей мере для просвещенных буржуа и буржуазной интеллигенции. В индустриальном западном обществе это средний (основная масса населения), высший средний и высший классы. То есть это большая часть общества, объединенная сходными взглядами на социальное устройство, распределение, потребление, политическую культуру.
В завершении обзора обратимся к рекомендациям участников круглого стола по преодолению антидемократичного характера функционирования современной российской бюрократии. Е.Д. Богатырев связал предлагаемые меры с основными направлениями стратегического развития России до 2020 г. Чертами завтрашней системы госуправления, подчеркнул автор, должны стать самостоятельность и ответственность, динамичное движение вперед, следование общей идеологии развития страны, эффективное использование ресурсов, неординарные решения,
поддержка инициативы и инноваций, сменяемость кадров, и их компетенции, и кругозор. Перспективы достижения этих целей докладчик связал с приходом на президентский пост Д.А. Медведева, в выступлениях которого прослеживаются сходные установки.
По мнению Н.Н. Седых, помешать столь комфортному (как сегодня) положению российской бюрократии может только реальная демократия. Она предусматривает демократические механизмы формирования государственной власти, контроль гражданского общества за деятельностью госаппарата, наличие механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, возможность легального сопротивления бюрократизму, когда он противоречит интересам общества и государства. Важно также совершенствовать правовую базу. Однако практика последних лет, по мнению докладчика, показывает: чем больше решений, регламентирующих госслужбу, принимается, тем пышнее процветает бюрократизм.
Чем авторитарнее политический режим, тем большие масштабы и влияние приобретает бюрократизм, подчеркнул Н.Н. Седых. В связи с этим гражданам, осознающим порочность развития России по бюрократическому типу, нужно начать оппонировать бюрократии, «используя все легальные возможности для такого оппонирования, которых в законодательстве РФ довольно много». Это и судебные процедуры, и возможность создавать организации гражданских инициатив и оказывать давление на властные структуры (такие как «Комитет солдатских матерей»), использование неангажирован-ных средств коммуникации (таких как Интернет) и т.д.
Участники круглого стола разделили мнение о том, что борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте демократического обновления, который предусматривает достаточно длительный процесс формирования демократической политической культуры у граждан, построение и развитие гражданского общества, активное политическое участие людей в политических процессах.
Обзор подготовлен аспиранткой кафедры социально-политических наук Финансовой академии при Правительстве РФ О.ГОНЧАРЕНКО
