CC BY
156
Птвчвстввнный опыт
Софья КУРАС
ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
Статья посвящена вопросам ведения делопроизводства в правоохранительных органах царской России. В частности, рассмотрены основные недостатки ведения документационного учета во второй половине XIXв., этапы реформирования системы, а также проведен сравнительный анализ с проблемами делопроизводства современной России.
The article is devoted to the questions of office work’s conducting in law enforcement system of tsarist Russia. Particularly, the basic deficiencies of conducting of documentary registration in the second half of the 19th century and the stages of system's formation are shown, and comparative analysis with problems of office work in modern Russia is conducted.
Ключевые слова:
делопроизводство, реформирование, судебное решение, бюрократизация; office work, reformation, judicial decision, bureaucratization.
КУРАС
Софья
Леонидовна —
к.и.н., доцент
кафедры
правоведения
Иркутского
государственного
университета путей
сообщения
kuras@list.ru
Последнее десятилетие в нашей стране проводится поэтапная административная реформа во всех ведомствах исполнительной власти, в т.ч. и в правоохранительных органах. Сегодня федеральными органами исполнительной власти для каждого ведомства определены концепции (стратегии) и программы развития на ближайшие 5 и 10 лет. Для современной структуры управления в них определены следующие основные критерии: открытость для общества, эффективность и качество управления, системный подход в решении проблем граждан и организаций, активное использование новых информационных технологий.
В русле данного реформирования стоят и вопросы усовершенствования системы делопроизводства как для внутреннего пользования, так и для удобства взаимодействия с населением. Проведение системной реформы является абсолютно обоснованным этапом, потому что в последнее время выявляется все больше несовершенства в работе государственных органов власти. Хотелось бы подчеркнуть, что проблемы бюрократизации, излишней волокиты в оформлении бумаг, с которыми наше общество и государство сегодня столкнулись, не являются совершенно новыми. Так, на рубеже Х1Х—ХХ вв. государственная власть, а в особенности система судоустройства, следствия и тюремного ведомства, претерпели существенные изменения.
Как в современной России, так и в дореволюционной России второй половины XIX в. задачи по проведению либеральных реформ ставились очень масштабно. В большей степени они были направлены на демократизацию всех институтов власти и общества, реализацию прав и свобод населения, отказ от излишней бюрократизации аппарата управления и др. С определенной долей уверенности мы можем констатировать, что отмеченные направления реформ сохраняют свою актуальность и сегодня.
Система делопроизводства и документоведения в царской России менялась параллельно структурным преобразованиям центральной, а за ней и местной власти. От частых преобразований государственных органов, а также отсутствия единых требований к форме и содержанию ведомственных документов создавалась неразбериха в их заполнении, волокита в предоставлении необходимых государству и обществу сведений, а для современных исследователей
этого периода возникает проблема качества источника и его информативности при изучении.
Все большую централизацию и структурность система делопроизводства начинает приобретать с первой трети XIX столетия, когда законодательно была закреплена система министерств и подчиняющихся им управлений и департаментов. Именно тогда был поднят вопрос об отсутствии четкой структуры в заполнении документов. Особое значение вопросы делопроизводства имели для судебного ведомства, а в дальнейшем — и для работы Министерства внутренних дел.
Данное обстоятельство подтверждается тем фактом, что со второй половины XIX в. в отчетах министра юстиции за прошедший календарный год есть постоянный раздел, посвященный состоянию и проблемным вопросам делопроизводства в России. Необходимость таких отчетов возникла в связи с проведением Судебной реформы 1864 г. Однако и после введения основных ее преобразований такие формы отчетности обсуждались на страницах «Журнала министерства юстиции».
Результаты отчетов являются уникальным источником, поскольку позволяют проследить этапы формирования данных о делопроизводстве в судебном ведомстве всей страны, рассмотреть особенности сбора статистических данных. Раздел о состоянии делопроизводства в судебном ведомстве представлял собой таблицы, в которые вносились данные о количестве поступивших, рассмотренных и оставшихся без разрешения судебных дел в прошедшем году. Эти данные собирались со всех ведомств, подчинявшихся Министерству юстиции. Особое внимание в отчетных исследованиях статистических данных по делопроизводству обращалось на количество нерассмотренных споров. При этом Министерством юстиции производился анализ причин не уменьшающегося числа нерассмотренных дел. К таким причинам, как отмечалось в анализе, относились недостатки судоустройства страны, а также отсутствие средств на их рассмотрение.
Уже после проведения Судебной реформы и введения в действие Судебных уставов 1864 г. ревизии делопроизводства становятся постоянными, и не только в центральных ведомствах, но и в губерниях. Так, в Государственном архиве Иркутской области (ГАИО) имеются данные о прове-
дении ревизии делопроизводства окружного полицейского управления начальником Иркутской губернии в 1878 г.1
Проблемы ведения дел в центральных и местных ведомствах волновали не только власть, но и общественность. Так, в исследованиях юристов начала XX столетия отмечалось, что до введения в действие Судебных уставов 1864 г. имела место излишняя волокита вследствие того, что «дореформенные следователи и иные чиновники, заведовавшие уголовным процессом, были совершенно поглощены формою»2.
Так, ведущие юристы царской России, авторы научных статей в «Журнале министерства юстиции», отмечая значимость судебных резолюций второй половины XIX столетия, в то же время констатировали некоторые недочеты таких актов. Во-первых, отсутствие единой формы судебных и полицейских документов. В каждом ведомстве был свой набор данных, способ подсчета, что затрудняло работу центральных ведомств, создавало трудности в производстве статистических расчетов по движению дел по всей правоохранительной системе. (Вопрос введения унифицированного документооборота в ведомствах исполнительной и судебной властей остается актуальным и по сей день.) Во-вторых, недостаток необходимой информации в резолюции суда, например отсутствие записи статьи закона, по которой обвиняемый был подвергнут наказанию, либо наоборот — излишнее нагромождение статей закона и их подробное описание, что, несомненно, информативно перегружало документ.
Все обозначенные выше неточности приводили к неоднозначному пониманию сути судебной резолюции, а также к излишней трате времени на слишком подробное заполнение бумаг для судебного процесса. Для современных исследователей такие неточности в оформлении судебных решений создают трудности в систематизации информации о структуре и работе правоохранительных органов, об уровне преступности в дореволюционной России и других сведений, касающихся личности преступного элемента.
1 ГАИО, ф. 90, оп. 2, д. 91.
2 Давыдов Н.В. Значение формы в уголовном процессе по Судебным Уставам Императора Александра II // Журнал министерства юстиции, 1900, № 10, с. 83.
Эти и иные выявленные недостатки в судебном делопроизводстве послужили основанием для издания 17 октября 1895 г. циркуляра министра юстиции «О сокращении и упрощении в судебных местах их делопроизводства, путем уменьшения письменности». Документ определял, что такое нововведение в документопотоке должно быть установлено в должностной переписке судов с вышестоящими инстанциями и внутриведомственной переписке судебных установлений между собой, а также с частными лицами. Кроме того, изменения вносились в существовавший порядок ведения различного рода канцелярских книг, реестров, ведомостей, указателей, целью которых была регистрация и отчетность судебного ведомства. Нововведения касались и судебных актов, составляемых по гражданским, уголовным и иным видам дел1.
Дореволюционные специалисты отмечали значимость ведения протокола в судебном процессе, рассматривая его как «средство приготовления дела к слушанию и словесному состязанию тяжущихся, исполнения решений, приговоров и определений суда», а также как «средство сохранения на письме того, что происходило на суде словесно»2. Нововведения в делопроизводстве, не умаляя значимости стенографирования, все же определяли рамки его использования в судебных установлениях. Закреплялось правило, что «письменность» устранялась в случаях, если она не содействовала целям судопроизводства и контролю за делопроизводством, а также если трудозатраты на нее значительно превышали результаты, которые ожидались от данных документов.
Помимо вышеозначенных проблем делопроизводства в царской России, на страницах столичных юридических журналов обсуждался вопрос о сокращении слишком громоздких формулировок в документах судов. Так, например, в начале прошлого столетия специалисты по уголовному праву предлагали заменить в употребляемых судами формах оправ-
1 Демкин Д.И. Об упрощении и сокращении делопроизводства мировых судебных установлений // Журнал министерства юстиции, 1897, № 3, с. 269.
2 Там же, с. 270.
дательных резолюций формулировку: «признан по суду оправданным» и указывать одно слово: «оправдать»3. Благодаря этому можно было избежать многословия в документопотоке и увеличить производительность труда чиновников.
Сегодня в работе правоохранительных органов также прослеживается тенденция к сокращению слишком сложных и запутанных формулировок. Кроме того, предписано названия всех ведомственных подразделений, служб, отделов писать полностью без сокращений для точного и единообразного понимания содержания документов.
Еще одной важной проблемой дореволюционного делопроизводства, которая остается актуальной и для современного российского документопотока, была необходимость дублирования отчетов и их отправки по нескольким инстанциям. Несмотря на подробные числовые выкладки в этих отчетах, в них не содержалось главного — информации о характере, содержании и, как отмечалось в исследованиях дореволюционных юристов, «напряженности деятельности подлежащего органа и ее колебания»4.
Сегодня проблема дублирования отчетности в правоохранительных органах уже не является столь сложной и неразрешимой ввиду обеспечения подразделений соответствующей компьютерной и копировальной техникой, однако до сих пор затрачивается большое количество времени на документационный обмен между структурами власти.
Таким образом, вопросы усовершенствования, систематизации и унификации документов были актуальными в период проведения структурных реформ власти во второй половине XIX — начале XX вв. и не потеряли своей значимости по сей день. Хотелось бы надеяться, что современные преобразования делопроизводства в правоохранительных органах наилучшим образом скажутся на их работе.
3 Элленбоген А. О форме резолюций по уголовным делам // Журнал министерства юстиции, 1904, № 3, с. 186.
4 Витунский С. О ежемесячной отчетности судебных следователей // Журнал министерства юстиции, 1901, № 10, с. 238.
