CC BY
158УДК 342 ББК 67.410.2
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10541
ДЕЛИКТНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА И ПРИЧИНЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ КОЛЛИЗИИ
Инна Юрьевна ТИМОФЕЕВА, профессор кафедры государственного и муниципального управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, доктор экономических наук
Сергей Николаевич ПЕРЕТОКИН, доцент кафедры юриспруденции Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, кандидат юридических наук
Артем Игоревич ТИМОФЕЕВ, старший преподаватель кафедры юриспруденции Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Е-mail: [email protected]
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.01 — теория и история права
и государства; история учений о праве и государстве
Аннотация. Статья посвящена проблемам деликтной ответственности государства за причиненный вред в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. Сравнительно-правовой анализ судебных решений позволил авторам систематизировать основные подходы при установлении деликтной ответственности и причины юридической коллизии. Сделан вывод о том, что суды, удовлетворяя требования по возмещению убытков, не устанавливают обязательные условия деликтной ответственности, что приводит к значительным потерям консолидированного бюджета.
Ключевые слова: деликтная ответственность, юридическая коллизия, вред, убытки, государственный орган, должностное лицо, бюджет, злоупотребление правом.
Annotation. The article is devoted to the problems of tort responsibility of the state for damage caused as a result of illegal actions (inaction) of state bodies, local governments or officials of these bodies. Comparative legal analysis of court decisions allowed the authors to systematize the main approaches in establishing tort liability and the causes of legal conflict. It is concluded that the courts, satisfying claims for damages, do not establish mandatory conditions of tort liability, which leads to significant losses of the consolidated budget.
Keywords: tort liability, legal conflict, harm, losses, public authority, official, budget, abuse of rights.
Эволюционное развитие Российской Федерации является научной основой для выявления исторических и логических связей в процессах развития права и государства, актуализации юридического мышления опытом, направленным на защиту государственных средств от их необоснованного взыскания судами в пользу физических и юридических лиц. Современная трансформация государственно-правовых отношений происходит от многообразия подходов к вопросам правопони-
мания, юридических норм и институтов, в том числе при возмещении вреда и убытков, причиненных государственными и муниципальными органами и их должностными лицами1.
В настоящее время в различных регионах России присутствует устоявшаяся судебная практика возмещения убытков и вреда, причиненного государственными органами и органами местного самоуправления, без установления всех признаков деликтной ответственности, что, по
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2019
нашему мнению, приводит к необоснованным потерям бюджетов соответствующего уровня.
Со времен классического римского права деликтная ответственность определена как вид гражданско-правовой ответственности, который возникает в результате причинения вреда2. При этом, по общему правилу, деликтная ответственность, в том числе государства, за вред, причиненный госорганами, наступает при наличии в совокупности четырех условий, три из которых носят объективный характер (противоправное поведение, вредные последствия, причинная связь между поведением правонарушителя и возникшими последствиями) и одно условие — субъективный характер, т.е. вина3. Все указанные обстоятельства в каждом конкретном случаи необходимо устанавливать.
Однако на практике возникают правоприменительные проблемы в силу наличия расхождений между нормативными актами — Кодексом об административной ответственности РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ, Кодексом административного судопроизводства РФ, затрагивающими сферу деликтной ответственности в административных и иных публичных правоотношениях, а также между актами толкования и юридическими процедурами.
Несмотря на то что, по мнению Конституционного Суда РФ, «право на судебную защиту не свидетельствует о возможности выбора гражданином по своему усмотрению того или иного способа и процедуры судебной защиты»4, проведенное исследование позволяет прийти к выводу, что данное правило не работает. Граждане или юридические лица, чьи права нарушены якобы незаконными действиями (бездействием) государственных и муниципальных органов, выбирают по своему усмотрению более щадящий для себя способ судебной защиты в порядке ГПК РФ с целью взыскания убытков и вреда с бюджетов различных уровней5. При этом эмпирические данные, полученные путем наблюдения в ходе практической работы авторов в правоохранительных органах, подтверждают наличие многочисленных фактов злоупотребления правом и недобросовестного поведения отдельных участников гражданских правоотношений.
Исходя из требований ст. 1069 ГК РФ «вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному право-
вому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет, соответственно, казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования».
Так, решением мирового судьи судебного участка № 13 г. Смоленска от 19 июня 2017 г. (дело № 2-592/17-13) требования истца, рассмотренные в порядке ГПК РФ, о возмещении вреда за незаконное привлечение к административной ответственности удовлетворены. С Российской Федерации в лице МВД России за счет средств казны были взысканы убытки. Вышестоящими судебными инстанциями данное решение оставлено без изменения.
Следует отметить, что при вынесении судебных актов о возмещении вреда суд первой инстанции и суды последующих инстанций не приняли во внимание тот факт, что вина должностного лица не была установлена.
В сложившейся судебной практике суды, возмещая убытки и вред, причиненный государственными органами и их должностными лицами, применяют процессуальное законодательство, не подлежащее применению, так как не устанавливают обязательные условия деликтной ответственности. По нашему убеждению, в современном российском праве присутствуют правовые институты, позволяющие устанавливать обязательные условия деликтной ответственности, не создавая судебные прецеденты и предпосылки для злоупотребления правом.
Например, для возмещения вреда и убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, в первую очередь, в порядке, предусмотренном КАС РФ, необходимо установить противоправность этих действий (бездействия) и вину причинителя вреда. А впоследствии, уже в рамках ГПК РФ, необходимо установить сумму вреда и причинно-следственную связь между поведением причинителя вреда и наступившими вредными последствиями.
Наличие правового вакуума, отсутствие единообразия в подходах к вопросам правопонима-ния и правоприменения приводит к различным толкованиям и подходам в решении аналогичных судебных споров со стороны высших судебных инстанций6. Сравнительно-правовой анализ судебных решений позволяет выделить три основных подхода при установлении деликтной ответственности.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2019
Первый подход состоит в том, что осуществление защиты нарушенного права путем возмещения вреда не зависит от необходимости предъявления требований о признании незаконными действий (бездействия) государственных или муниципальных органов, их должностных лиц, которыми был причинен вред7. Суд оценивает законность действий (бездействия) государственного или муниципального органа в рамках рассмотрения иска о возмещении вреда8.
Другую позицию высказал Конституционный Суд РФ, который разъяснил, что «прекращение дела об административном правонарушении не является преградой для установления в гражданском процессе незаконности действий (бездействия) государственных и муниципальных органов и их должностных лиц в целях возмещения убытков и вреда, при условии установления незаконности акта о привлечении к административной ответственности, факта наличия нравственных страданий и причинно-следственной связи между данными фактами»9.
По мнению Конституционного Суда РФ, лицо, которое требует возмещения убытков, должно не только доказать факт нарушения права, но и доказать причинную связь между нарушением права и возникшими у этого лица убытками. При всем этом обязана существовать прямая (непосредственная) причинная связь между противоправным поведением органа государственной или муниципальной власти (или его должностного лица) и возникшими убытками.
Кроме того, требование о возмещении убытков, возникших по вине незаконных действий (бездействия) органа власти или должностных лиц этого органов, может быть предъявлено только после вступления в законную силу судебного акта о признании недействительным (незаконным) акта или решения органа власти. Допускается объединение в одном иске требований о признании недействительным (незаконным) акта или решения органа власти, а также о возмещении убытков, возникших у лица в результате издания подобного акта (принятия решения), и рассмотрение уже этих требований в одном производстве. У суда в данном случае есть право рассмотреть эти требования совместно или разъединить их и рассматривать раздельно10.
Аналогичный подход содержится в действующем законодательстве, которое определяет, что признание вины является обязательным условием гражданско-правовой ответственности государства.
Наличие вины — общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права. По нашему мнению, любое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно. Исходя из этого в гражданском законодательстве предусмотрены субъективные основания ответственности за причиненный вред, а для случаев, когда таким основанием является вина, решен вопрос о бремени ее доказывания11.
Анализируя материалы дела № 2-592/17-13, мы приходим к убеждению, что прекращение производства по делу об административном правонарушении в отношении истца за недоказанностью не может служить поводом для вывода о виновности должностных лиц органа власти и незаконности действий этих лиц в причинении истцу вреда. В данном случае действия должностного лица государственного органа в отношении истца осуществлялись в соответствии со своими должностными обязанностями при строгом соблюдении норм законодательства, так как не доказано обратное. При отсутствии доказательств, подтверждающих незаконность действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц, и, как следствие, вины причини-теля вреда, при отсутствии требований истца о признании этих действий (бездействия) незаконными суд принимает решение в пользу истца, тем самым грубо нарушая принципы и гарантии законности.
Существует и третье мнение высших судов Российской Федерации о том, что в порядке КоАП РФ подлежат рассмотрению требования об обжаловании решений, действий (бездействия), в отношении которых КоАП РФ не предусматривает порядка обжалования и которые, являясь неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного об-жалования12.
Таким образом, в результате проведенного исследования и систематизации фактов, отражающих эволюцию логических, ценностных и эмпирических элементов, присущих процессам развития права и государства в конкретном историческом периоде, можно сделать следующие выводы.
В процессе правоприменения и осуществления государственными органами и должностными лицами своих полномочий возникает юридическая коллизия в административных и иных публичных правоотношениях в связи с отсутствием единообразного подхода13 при рассмот-
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2019
рении дел о возмещении вреда и убытков, причиненных государственными и муниципальными органами и их должностными лицами14.
Вопросы о признании действий государственного или муниципального органа или их должностных лиц незаконными должны рассматриваться в порядке административного судопроизводства, так как подобные судебные споры возникают из административных и иных публичных правоотношений, к которым относится защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан.
Правовая неопределенность порождает возможность недобросовестными истцами злоупотреблять правом, в том числе выбирая более щадящий для себя способ судебной защиты в порядке ГПК РФ с целью необоснованного взыскания убытков и вреда с бюджетов различных уровней. Неурегулированные правовые проблемы нарушают гарантии законности, принципы единства судебной практики, что в итоге приводит к значительным потерям консолидированного бюджета.
1 Шемелев К.С. К вопросу о возмещении убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления, как меры гражданско-правовой ответственности // Вестник СЕВКАВГТИ. 2016. № 1(24). С. 111—114.
2 Новицкий И.Б. Римское право: Учебник для академического бакалавриата. М.: Юрайт, 2019. С. 186.
3 Барков A.B., Вавилин Е.В., Голубцов В.В. и др. Гражданское право: В 2-х ч.: Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция». Ч. 1. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. С. 331.
4 Определение Конституционного Суда РФ от 04.06.2009 г. № 1005-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Уния» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 1069 и 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации» // https://rg.ru/2009/07/03/sud-dok.html
5 Бабаков B.A. К вопросу о гражданско-правовой защите интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как участников обязательственных отношений // Право и экономика: Междисциплинарные подходы в науке и образовании. 2017. С. 216—220.
6 Шемелев К.С. Взыскание убытков за счет казны. Актуальные аспекты правоприменения // Закон и право. 2016. № 3. С. 56—59.
7 Маскаева И.И. Проблемы возмещения вреда, причиненного действиями (бездействием) или решениями государственных органов и их должностных лиц в рамках административного процесса // Вестник РУДН. 2016. № 4. С. 123—147.
8 Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 г. № 145 «Обзор практики рассмотрения ар-
битражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 116799/
9 Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2009 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М.Ю. Карелина, В.К. Рогожкина и М.В. Филандрова» // https://rg.ru/2009/07/03/sud-dok.html
10 Губаева A.Ê. Возмещение государством вреда, причиненного незаконными актами власти, и векторы контен-тного развития деликатного права // Закон. 2017. № 10. С. 73—82.
11 Постановление Конституционного Суда РФ от 25.01.2001 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова» // https://rg.ru/2009/07/03/sud-dok.html
12 Определение Верховного Суда РФ от 27.12.2017 г. № 19-КГ17-33 // https://rg.ru/2009/07/03/sud-dok.html
13 Мрязева A.C., Воропаева А.А., Семенов Я.И. Правовая природа ответственности государства за причиненный вред // Экономика и социум. 2018. № 12 (55). С. 1474—1477.
14 Тимофеева И.Ю., Васильева С.В., Ягнешко М.В. и др. Актуальные вопросы права собственности на современном этапе развития общества и государства: Монография. М.: КноРус, 2019. С. 38.
Библиографический список
1. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Рос. газ. 2015. № 140. 30 июня.
2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Рос. газ. 2016. № 222. 3 окт.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2009 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2019
граждан М.Ю. Карелина, В.К. Рогожкина и М.В. Филандрова» // https://rg.ru/2009/07/03/ sud-dok.html
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.01.2001 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труха-нова» // https://rg.ru/2009/07/03/sud-dok.html
5. Определение Конституционного Суда РФ от 04.06.2009 г. № 1005-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Уния» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 1069 и 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации» // https://rg.ru/2009/07/03/sud-dok.html
6. Определение Верховного Суда РФ от 27.12.2017 г. № 19-КГ17-33 // https://rg.ru/2009/ 07/03/sud-dok.html
7. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 г. № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» // http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 116799/
8. Бабаков В.А. К вопросу о гражданско-правовой защите интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как участников обязательственных отношений // Право и экономика: Междисциплинарные подходы в науке и образовании. 2017. С. 216-220.
9. Барков A.B., Вавилин Е.В., Голубцов В.В. и др. Гражданское право: В 2-х ч. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция». Ч. 1. М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2017. 543 с.
10. Губаева A.K. Возмещение государством вреда, причиненного незаконными актами власти, и векторы контентного развития деликатного права // Закон. 2017. № 10.
11. Маскаева И.И. Проблемы возмещения вреда, причиненного действиями (бездействием) или решениями государственных органов и их должностных лиц в рамках административного процесса // Вестник РУДН. 2016 № 4.
12. Мрязева A.C., Воропаева A.A., Семенов Я.И. Правовая природа ответственности государства за причиненный вред // Экономика и социум.
2018. № 12 (55).
13. Новицкий И.Б. Римское право: Учебник для академического бакалавриата. М.: Юрайт.
2019. 298 с.
14. Тимофеева И.Ю., Васильева С.В., Ягнешко М.В. и др. Актуальные вопросы права собственности на современном этапе развития общества и государства: Монография. М.: КноРус, 2019. 208 с.
15. Шемелев К.С. Взыскание убытков за счет казны. Актуальные аспекты правоприменения / / Закон и право. 2016. № 3. С. 56-59.
16. Шемелев К.С. К вопросу о возмещении убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления, как меры гражданско-правовой ответственности // Вестник СЕВКАВГТИ. 2016. № 1 (24). С. 111-114.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2019
