CC BY
169
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ:
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ
Делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления
Абдурахимов Рустамбек Шакирбекович,
магистрант, кафедра государственно-правовых дисциплин Высшей школы правоведения Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ E-mail: r.abdurahimov@mail.ru
В данной статье рассматривается делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В настоящее время институт передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления сопровождает большое количество проблем, которые часто препятствуют выполнению муниципальными органами возложенных на них государством полномочий. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление делегированных им полномочий, но при этом бывают ситуации, когда срыв выполнения полномочий государственных органов происходит не по вине органов местного самоуправления. Отсутствие эффективного взаимодействия органов разных уровней власти в рамках наделения государственными полномочиями, передача очень большого объема полномочий, проблемы с финансированием, будь то задержка финансирования или недостаточное финансирование, обход самого института передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления подменой его «вопросами местного значения» в итоге приводит к тому, что все мы сталкиваемся с невозможностью получения государственных услуг как со стороны государства, так и со стороны органов местного самоуправления. Необходимо выявлять источники проблем в сфере передачи муниципальным органам отдельных государственных полномочий и решать проблемы до наступления негативных последствий, которые в итоге могут отразиться на интересах населения того муниципального образования, органам которого делегированы полномочия.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, органы государственной власти, делегирование полномочий, отдельные государственные полномочия.
1
см
см
см
Z
4
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляет собой один из правовых механизмов взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. Можно назвать эту форму взаимодействия самой приоритетной, так как именно муниципальная власть наиболее близка к населению. И именно органы местного самоуправления являются исполнителем, через которого представляется возможным приблизить власть государственную к определенной части населения с помощью наделения полномочиями.
Институт передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в том виде, в каком он существует в настоящее время, берет свое начало с 1993 года, когда начал действовать Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с данным Указом предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями [1, п. 5 Приложения]. Проводимая в 1993 году реформа стала основой для построения схемы взаимодействия органов государственной власти с новой тогда формой власти - муниципальной. И эта норма действует по сей день. Актуальность делегирования отдельных государственных полномочий сохраняется и сегодня, тем более в свете того, что теперь местные и государственные органы входят в единую систему публичной власти.
Делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий регулируется Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - 131-Ф3). Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации наделяются отдельными государственными полномочиями. В то же время важным условием является передача необходимых для осуществления соответствующих полномочий материальных и финансовых средств. Наряду с этим реализация переданных полномочий подконтрольна государству [2, ч. 2 ст. 132]. 131-Ф3 установле-
ны порядок наделения и осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также меры государственного контроля при выполнении таких полномочий.
Органам местного самоуправления передаются в целях осуществления полномочия, которые не относятся к вопросам местного значения и устанавливаются законодательством [3, ч. 1 ст. 19]. Такие полномочия являются отдельными государственными. Стоит принять во внимание, что эти полномочия относятся к органам местного самоуправления, но не относятся, однако, к вопросам местного значения. Ввиду этого интересно разъяснение Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. В публикации Государственной Думы РФ озвучен вопрос: «Обязаны ли органы местного самоуправления исполнять полномочия, установленные федеральными законами, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения, которыми органы местного самоуправления не наделены как отдельными государственными полномочиями?». Комитет разъяснил, что органы местного самоуправления обязаны осуществлять любые дополнительные полномочия, даже не переданные в установленном порядке, так как они рассматриваются как делегированные государственные полномочия. Местные органы могут рассчитывать на возмещение понесенных в связи с исполнением полномочий расходов, которые не обеспечены субвенциями, вне суда или в судебном порядке. Также местные органы могут оспорить в суде федеральные законы, которые закрепляют за ними государственные полномочия, не переданные в установленном порядке [4, с. 122-125]. И, хотя разъяснения не являются нормативным актом, все же стоит руководствоваться ими, так как именно законодательный орган разъясняет, как применять нормы права, не урегулированные законом.
Интересный вопрос ставит перед собой В.В. Штукин: «Остаются ли государственные полномочия, при наделении ими органов местного самоуправления, государственными?». Он сам ответил на вопрос и решил, что в действующем законодательстве преобладает подход, согласно которому природа полномочий не связана напрямую с осуществляющим их органом, однако напрямую соотносится к кругу вопросов, осуществляемых данным органом [5]. Таким образом, любые полномочия, которые не отнесены к вопросам местного значения, но которые осуществляются органами местного самоуправления в рамках наделения их такими полномочиями законами субъекта Российской Федерации, являются отдельными государственными полномочиями, остающиеся все-таки в ведении передавшего им органа.
А.З. Кучиев тоже обобщил способы наделения муниципальных органов государственными полномочиями. Так, по его мнению, полномочия можно передавать, а можно делегировать. В случае передачи переданные полномочия исключаются
из компетенции органа государственной власти, а органы местного самоуправления включаются в компетенцию по переданным полномочиям. А вот делегирование отдельных государственных полномочий происходит при разовой реализации государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органу местного самоуправления [6]. Эта точка зрения, конечно, интересна, однако все-таки представляется возможным использовать оба эти термина в одном значении. С.А. Авакьян считает, что делегирование полномочий (или делегация полномочий) -это поручение (передача) одним органом другому органу рассмотрения и разрешения вопросов своей компетенции (на постоянно, на определенное время, на один раз) [7, с. 257]. Таким образом, что делегирование, что передача государственных полномочий, по сути, имеют общий смысл, а именно наделение местных органов полномочиями.
Важнейшим фактором при наделении муниципальных органов отдельными государственными полномочиями является принятие закона субъектом Российской Федерации, независимо от того, передаются ли полномочия субъекта РФ или полномочия, находящиеся во введении Российской Федерации [3, ч. 2 ст. 19]. Единственное, в случае передачи отдельных государственных полномочий России, помимо издания регионального правового акта необходимо принятие и федерального закона. Лишь такие правовые акты являются основанием для наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Таким образом, делегирование полномочий происходит через закон субъекта России, который является нормативным правовым актом и является обязательным для исполнения органами местного самоуправления, в отношении которых такой акт принимается. Проблемой при этом является ситуация, когда неконструктивно выстроенный механизм взаимодействия органов регионального и муниципального уровней власти может привести к слишком большому объему государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления. Такая ситуация ведет к тому, что муниципальные органы перестают справляться не только с осуществлением переданных им государственных полномочий, но и непосредственно с выполнением задач, связанных с решением местных вопросов.
Также при наделении местных органов отдельными государственными полномочиями важно обеспечение финансовыми и материальными средствами, необходимыми для реализации возложенных на органы полномочий. Финансовое обеспечение происходит за счет федерального либо регионального бюджетов, в зависимости от того, орган какого уровня государственной власти делегировал полномочия, средства предоставляются в местный бюджет в виде субвенций [3, ст. 63]. Но, не смотря на закрепление в законе нормы о финансировании делегированных полномочий, муниципальные органы периодически
5 -о
сз
<
сталкиваются с недостаточным или несвоевременным финансированием.
Проблему с финансовым обеспечением деятельности по выполнению отдельных государственных полномочий исследуют давно. Органы муниципальной власти периодически сталкиваются с ситуацией, когда им приходится использовать для выполнения государственных полномочий свои финансовые и материальные ресурсы. И это при том, что не всеми местными органами внесено в их уставы условие о том, что при выполнении переданных им полномочий государства они дополнительно задействуют собственные материальные ресурсы и финансовые средства, как это разрешено 131-Ф3 [3, ч. 3 ст. 19]. Казалось бы, раз государственный орган, который наделил орган местного самоуправления каким-либо определенным полномочием, не обеспечивает финансово реализацию полномочия, то исполнитель в лице муниципального органа вправе отказаться от выполнения возложенных на него задач в связи с недостаточностью для этого денежных и материальных средств. Однако законодатель с этим не согласен. Государственная Дума на вопрос, вправе ли органы местного самоуправления не исполнять или отказаться от исполнения государственных полномочий в случае нехватки переданных для осуществления финансовых средств в виде субвенций, разъяснила, что не вправе, так как несмотря на ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий только в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, такая норма не может быть основанием для неисполнения или отказа от исполнения наделившего отдельными государственными полномочиями закона [4, с. 128-129].
Конечно, местным органам дано право в установленном законом порядке добиться пересмотра объема субвенций или своевременной их передачи. При этом муниципальный орган прежде обязан обратиться в соответствующий финансовый орган, а в случае невозможности решить возникшую проблему в досудебном порядке, обратиться с заявлением в суд. Но решение недостаточного финансирования или задержки в передаче средств -дело не одного дня, и все время, пока через государственные органы разрешается проблема финансирования, местные органы обязаны осуществлять государственные полномочия в ущерб полномочиям по решению местных вопросов.
Также многие ученые исследуют вопрос обхода передачи государственных полномочий, выведения самого процесса делегирования из установленных законодательством норм. Так, Н.В. Мото-рова утверждает, что все чаще и чаще законодатель не передает отдельные государственные пол-^ номочия муниципальным органам, а увеличивает 2 собственные полномочия органов местного самому управления. Это связано с тем, что в 131-ФЗ полеЗ номочия определены как «участие...» либо «соЦ действие.». В свою очередь это ведет к осложне-
ниям формирования бюджета. Н.В. Моторова придерживается мнения, что до бесконечности растягивать местные бюджеты невозможно, а там, где границы осуществления полномочия не обозначены, принцип соразмерности финансовых ресурсов соблюдаться не может по определению [8]. И это верно. Под навязываемыми местному самоуправлению полномочиями по решению «местных вопросов» на самом деле могут быть и вопросы, находящиеся в ведении субъектов РФ. И тогда муниципальным органам приходится за счет своего бюджета выполнять функции, напрямую не относящиеся к вопросам муниципального образования. В этом случае возникает недостаточное финансирование в решении задач, которые в соответствии с законодательством относятся к местным вопросам, так как бюджет образования приходится распределять между новыми полномочиями, что затрагивает полномочия, непосредственно относящиеся к муниципальному органу.
Таким образом, за время своего существования институт передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления показал себя как с положительной, так и с негативной стороны. Правильно настроенная система взаимодействия органов разных уровней власти, проработанность деталей и согласованность процедур делегирования государственных полномочий без сомнения ведут к достижению положительных результатов от осуществления органами местного самоуправления делегированных им полномочий. Однако не всегда удается настроить взаимоотношения органов власти таким образом, чтобы запланированный от взаимодействия в рамках наделения отдельными государственными полномочиями эффект был максимальным.
Одним из возможных решений проблемы делегирования государственными органами своих отдельных полномочий муниципальным органам может быть изменение самой формы взаимодействия соответствующих органов при наделении полномочиями. Как вариант можно на законодательном уровне разработать четкий регламент проведения процедур передачи полномочий. В настоящее время механизм передачи полномочий носит императивный характер, делегирование осуществляется через нормативные акты субъекта РФ, и наряду с этим местные органы обязаны исполнять поручаемые им государственные полномочия. Но в 131-ФЗ не прописана роль органов местного самоуправления в рамках наделения их такими полномочиями. То есть, уровень задей-ствованности их в процессе оформления делегирования полномочий никаким образом не определен. По сути, наделение может проходить без учета мнения муниципального органа, которому собираются вменить выполнение полномочий. Это как раз-таки является причиной и наделения слишком большим уровнем полномочий, и недостаточного финансового и материального обеспечения. Поэтому необходимо законодательно обязать законодательные (представительные) органы госу-
дарственной власти субъектов РФ согласовывать с представительными органами муниципальных образований, которым планируют поручить осуществление определенного полномочия, соответствующий законопроект. Это поможет избежать проблемы с возможностью выполнения таких полномочий и финансированием, а также дальнейшим обращением муниципального органа в судебные инстанции с целью решения возникших проблем.
Еще одним выходом из сложившейся ситуации может быть изменение самого механизма передачи государственных полномочий в целом, а именно вывод из системы принуждения к осуществлению полномочий нормативным правовым актом. Государственные полномочия можно делегировать органам местного самоуправления аналогично тому, как это осуществляется в соответствии с нормой из Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Там передача части полномочий от федерального органа исполнительной власти исполнительным органам государственной власти субъекта РФ и наоборот осуществляется через заключение соглашений [9, ст. 26.8]. Конечно, изменение системы передачи государственными органами местным органам своих полномочий повлечет за собой необходимость внесения поправок в многие нормативные правовые акты, в том числе и в Конституцию РФ, к тому же в такой системе будут как плюсы, так и минусы, однако при правильной организации и реализации механизма передачи полномочий такой метод будет являться действительной альтернативой тому, что мы имеем на сегодняшний день.
В рамках объединения государственных и муниципальных органов в единую систему публичной власти для обеспечения эффективного выполнения возложенных отдельных государственных полномочий в основе должны быть интересы граждан Российской Федерации, экономическая целесообразность, соблюдение финансовых гарантий местного самоуправления [10, ч. 9 ст. 17]. И действительно, именно эти принципы важны при делегировании полномочий государства органам местного самоуправления. Ведь неопределенности, вытекающие во время передачи полномочий, объем полномочий, который не по силам для выполнения муниципальным органом, игнорирование экономической рациональности и проблемы с финансированием в итоге сказываются на интересах граждан, которые так и не получают положенные им по праву ценности как со стороны государства, так и от органов местного самоуправления. Будем надеяться, что изменения в Конституцию РФ 2020 года, и ожидаемые от этого изменения в законодательстве даже если и не решат все проблемы, связанные с передачей отдельных государственных полномочий местным органам, то хотя бы минимизируют их количество.
Литература
1. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 (с изм. от 22 декабря 1993 г. № 2265) «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 1 ноября 1993 г. № 44 ст. 4188;
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ) // Российская газета от 4 июля 2020 г. № 144;
3. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с изм. от 30 декабря 2021 г. № 492-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 06 октября 2003 г., № 40, ст. 3822;
4. Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. - М.: Издание Государственной Думы, 2018. - 320 с.;
5. Штукин, В.В. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями / В.В. Штукин // Единство публичной власти в условиях современного общества: Сборник трудов Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления / Отв. редактор В.В. Балытни-ков. - Москва: Московский государственный областной университет, 2020. - С. 33-38;
6. Кучиев, А.З. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями / А.З. Кучиев // Перспективы развития АПК в современных условиях: Материалы 10-й Международной научно-практической конференции, Владикавказ, 10-11 июня 2021 года. - Владикавказ: Горский государственный аграрный университет, 2021. - С. 243-245;
7. Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь / С.А. Авакьян - М.: Юстицинформ, 2015;
8. Моторова, Н.В. Отдельные аспекты делегирования полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления / Н.В. Мото-рова // Управление социально-экономическим развитием территорий: оперативное реагирование на текущие и стратегические вызовы: материалы научно-практической конференции, Вологда, 26 декабря 2016 года / Вологодский филиал РАНХиГС. - Вологда: Вологодский филиал федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства
5 -о
сз
<
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2017. - С. 207-214;
9. Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с изм. от 11 июня 2021 г. № 170-ФЗ) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 18 октября 1999 г., № 42, ст. 5005;
10. Федеральный закон от 08 декабря 2020 г. № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 14 декабря 2020 г., № 50 (часть III), ст. 8039.
DELEGATION OF CERTAIN STATE POWERS TO LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES
Abdurakhimov R. Sh.
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
This article discusses the delegation of certain state powers to local self-government bodies. Currently, the institution of transfer of certain state powers to local self-government bodies is accompanied by a large number of problems that often impede municipal bodies to implement the powers assigned to them by the state. Local self-government bodies are responsible for the implementation of the powers delegated to them, but at the same time there are situations when the failure to implementation the powers of state bodies occurs through no fault of local self-government bodies. The absence of effective interaction between bodies of different levels of government in the field of the granting of state powers, transfer of a very large amount of powers, funding problems including funding delays or insufficient funding, bypassing the institution of transferring state powers to local self-government bodies by substituting it with «issues of local importance» leads to the fact that we all come to the impossibility of receiving public services from both the state and local self-government bodies. It is necessary to identify the sources of problems in the field of transferring state powers to municipal bodies and to solve problems before negative consequences occur.
Keywords: local self-government bodies, state bodies, delegation of powers, certain state powers.
References
1. Decree of the President of the Russian Federation of October 26, 1993 No. 1760 (with amendments of December 22, 1993 No. 2265) "On the reform of local self-government in the Russian Federation" // Collection of the Legislation of the President and the Government of the Russian Federation of November 1, 1993, No. 44, item 4188;
2. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on December 12, 1993) (with amendments of March 14, 2020 No. 1-FKZ) // Rossiyskaya Gazeta of July 4, 2020 No. 144;
3. Federal Law of October 6, 2003 No. 131-FZ (with amendments of December 30, 2021 No. 376-FZ) "On the General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" // Collection of legislation of the Russian Federation on October 6, 2003, No. 40, item 3822;
4. The practice of applying the legislation on local self-government in the explanations of the State Duma Committee on Federal structure and issues of local self-government. - M.: State Duma Publishing, 2018. - 320 p.;
5. Shtukin, V.V. Vesting of local self-government bodies with certain state powers. / V.V. Shtukin // The unity of public authority in a modern society: Collection of works of the Center for Research on Problems of Territorial Administration and Self-Government / Ex. editor V.V. Balytnikov. - Moscow: Moscow Region State University, 2020. - P. 33-38;
6. Kuchiev, A.Z. Vesting of local self-government bodies with certain state powers / A.Z. Kuchiev // Prospects for the development of the agro-industrial complex in modern conditions: Materials of the 10th International Scientific and Practical Conference, Vladikavkaz, 10-11 <h of June 2021. - Vladikavkaz: Gorsk State Agrarian University, 2021. - P. 243-245;
7. Avakyan S.A. Constitutional lexicon: State and legal terminological glossary / S.A. Avakyan - M.: Yustitsinform, 2015;
8. Motorova, N.V. Certain aspects of delegating powers of state bodies of subjects of the Russian Federation to local self-government bodies / N.V. Motorova // Management of socioeconomic development of territories: prompt response to current and strategic challenges: materials of the scientific and practical Conference, Vologda, 26th of December 2016 / Vologda branch of RANEPA. - Vologda: Vologda branch of the federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education "Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration", 2017. - P. 207-214;
9. Federal Law of October 6, 1999 No. 184-FZ (with amendments of June 11, 2021 No. 170-FZ) "On the General Principles of the Organization of Legislative (Representative) and Executive Bodies of State Power of Subjects of the Russian Federation" // Collection of legislation of the Russian Federation on October 18, 1999, No. 42, item 5005;
10. Federal Law of December 8, 2020 No. 394-FZ "On the State Council of the Russian Federation" // Collection of legislation of the Russian Federation on December 14, 2020, No. 50 (chapter III), item 8039.
S2
CM
