CC BY
48
Гадельшина Л. И.
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
2. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
2.1. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЛЕГИРОВАННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
Гадельшина Лиана Ильгизовна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин
Место работы: ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия», Казанский филиал
Аннотация: Задача: исследовать возможность законодательного закрепления за органами местного самоуправления полномочий, направленных на защиту их финансовых интересов в отношениях с органами государственной власти, складывающихся в процессе наделения отдельными государственными полномочиями.
Методология: при выполнении исследования использованы методы дедукции, структурный и функциональный методы, метод правового моделирования и иные общенаучные и специальные методы научного познания. Выводы: выделены право на принятие отдельных государственных полномочий, право на отказ от исполнения отдельных государственных полномочий, право на получение компенсации дополнительных затрат при осуществлении отдельных государственных полномочий, право на согласование размеров финансового обеспечения делегированных государственных полномочий, право на судебную защиту финансовых прав при наделении отдельными государственными полномочиями.
Оригинальность: результаты научной работы могут быть использованы в процессе научного исследования проблем правового регулирования института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. Отдельные выводы работы могут быть применены в практической деятельности органов государственной власти в процессе совершенствования законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Ключевые слова: местное самоуправление, делегированные полномочия, органы местного самоуправления, наделение полномочиями, финансовое обеспечение.
TOPICAL ISSUES OF LEGAL REGULATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT POWERS IN THE
SPHERE OF FINANCIAL PROVISION OF THE DELEGATED STATE POWERS
Gadelshina L., Mndidate of Juridical Sciences, а senior lecturer of the State legal disciplines Department
Work place: the Kazan branch of Russian State University of Justice
Annotation: Objective: to explore the possibility of legislative recognition of powers for local self-government aimed at protecting their financial interests in relations with state authorities, developing during vesting of separate state powers.
Мethodology: in research are used such methods as deduction, structural, functional, method of legal modeling, and other General scientific and private scientific methods of scientific cognition.
Conclusions: There were selected the right to adopt separate state powers, a right to reject certain state powers, a right to get compensation for additional costs for the implementation of certain state powers, a right to match the sizes of financial provision for implementation of the delegated state powers, the right of judicial protection of the financial rights during vesting of certain state powers.
Originality: the results of scientific work can be used in research of problems of legal regulation of institute of vesting local self-government of separate state powers, guarantees of financial independence of local self-government. Separate conclusions of work can be applied in practical activities of state authorities in the process of improving legislation on local self-government in the Russian Federation and vesting local governments of separate state powers.
Keywords: local self-government, delegated state powers, the local authorities, empowerment, financial provision.
Круг полномочий органов местного самоуправления в сфере финансового обеспечения делегированных государственных полномочий весьма широк, однако это не позволяет избегать ситуаций, когда органы местного самоуправления осуществляют переданные полномочия без надлежащего финансирования или осуществляют государственные полномочия некачественно из-за недостатка финансовых средств. Возникает вполне закономерный вопрос: какие полномочия можно отдельно закрепить за органами местного самоуправления в целях защиты их финансовой самостоятельности в правоотношениях в сфере делегирования отдельных государственных полномочий?
Во-первых, предлагаем проанализировать право на принятие делегируемых полномочий. В науке предложение о его введении было внесено М.А. Кузьминым [1, С. 47]. В его основу была положена следующая аргументация: статьей 132 Конституция Российской Федерации [2] предусмотрено, что «органы местного самоуправления могут наделяться», следовательно, передача отдельных государственных полномочий предполагает определенное согласие на то органов местного
самоуправления. Данное положение согласуется с нормами Европейской Хартии местного самоуправления [3], частью 5 статьи 4 которой закреплено, что «в процессе... принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами.». Вместе с тем в науке есть иное мнение по данному вопросу. Так, Н.В. Ханов считает, что «принцип добровольности» в ситуации делегирования полномочий не уместен, поскольку действие закона - это публично-правовая сфера отношений, основанных на власти и подчинении, и неисполнение закона (даже по мотивам ущербности для прав муниципальных образований) не может быть оправдано, так как этим нарушается конституционные принципы о верховенстве закона, равенстве всех перед законом и обязательности его исполнения [4, С. 135136]. По мнению указанного автора, для учета интересов муниципального образования следует предусмотреть возможность привлечения органов местного самоуправления на стадии внесения законодательной инициативы или стадии ее обсуждения, а также ввести безусловное право муниципального образования на законодательную инициативу по внесению изменений и дополнений в действующий закон о делегировании полномочий с обязанностью внеочередного рассмотрения по упрощенной процедуре и правом опротестовать этот закон в судебном порядке [4, С. 136]. На наш взгляд, право органа местного самоуправления на принятие государственных полномочий фактически ведет к договорным отношениям, что противоречит порядку наделения отдельными государственными полномочиями. Здесь уместнее говорить не о праве, а об обязанности органа местного самоуправления по принятию государственных полномочий, которое, как логично заключить, корреспондирует праву органа государственной власти на передачу государственных полномочий. Муниципалитет проверяет правильность наделения полномочиями и при отсутствии нарушений не может уклониться от их принятия. В таком случае принятие государственных полномочий целесообразно удостоверять актом приема-передачи государственных полномочий, подписываемым двумя сторонами. Предварительная проверка стороны, принимающей государственные полномочия, снижает вероятность нарушений в процедуре делегирования. Выявление же нарушений дает право органам местного самоуправления не подписывать акт о передаче полномочий и тем самым отказаться от их передачи. Данный вопрос требует детальной проработки, поскольку затрагивает процедуру наделения отдельными государственными полномочиями.
Еще одно полномочие, выступающее своеобразной мерой воздействия органа местного самоуправления на орган государственной власти с целью получения финансовых средств на осуществление отдельных государственных полномочий, является отказ от исполнения отдельных государственных полномочий. Согласно части 2 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] (далее - ФЗ № 131-ФЗ) органы местного самоуправления вправе отказаться от исполнения отдельных государственных полномочий, если закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, признан в судебном по-
рядке несоответствующим требованиям, предусмотренным статьей 19 Фз № 131-ФЗ. Как справедливо отмечается в литературе, в данной норме не определено, каким именно требованиям должен не соответствовать закон о наделении полномочиями, чтобы он был признан таковым судом [6, С. 78].
Право на отказ от исполнения отдельного государственного полномочия в случае выявлении нарушения процедуры его делегирования по вине государственного органа власти является конституционной гарантией самостоятельности местного самоуправления. Вместе с тем, представляется, что правила ФЗ № 131-ФЗ об отказе органов местного самоуправления от исполнения делегированных государственных полномочий требуют существенной доработки. Так, необходимо расширить перечень оснований возникновения у органов местного самоуправления права на отказ от исполнения делегированных государственных полномочий. Это обусловлено тем, что, во-первых, соответствие закона о наделении отдельными государственными полномочиями предъявляемым требованиям не гарантирует неукоснительное соблюдение его положений со стороны органов государственной власти. Во-вторых, процедура наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями имеет не только формальную сторону - принятие закона о наделении, но и предусматривает совершение пошаговых действий, к числу которых относится своевременное, полное финансирование делегированных государственных полномочий. Таким образом, предлагаем включить в число оснований следующее: признанное судом незаконное действие (бездействие) органа государственной власти, выразившееся, например, в непредоставлении финансовых средств, достаточных для осуществления передаваемых отдельных государственных полномочий, либо в предоставлении финансовых средств с нарушением установленного срока.
Заслуживает поддержки позиция М.В. Тарханова о необходимости установления в целях защиты прав муниципальных органов возможности досудебного разбирательства возникших разногласий, например, путем создания согласительных комиссий. Такие меры, по его мнению, будут способствовать защите от необоснованного давления на органы местного самоуправления со стороны государственных чиновников [7, С. 21]. На наш взгляд, согласительная комиссия способствует скорейшему разрешению споров по сравнению с претензионным или судебным порядком его урегулирования. При этом представляется необходимым установить процедуру такого разбирательства, определив следующее: из представителей каких органов власти создается согласительная комиссия, сроки урегулирования спора, документы, оформляемые в процессе досудебного разбирательства, сроки исполнения решения согласительной комиссии.
В соответствии с п. 6 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Согласно п. 6 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся». Согласно ст. 13 Модельного закона СНГ от 7 декабря 2002 г. «Об общих принципах и порядке наделения органов местного
Гадельшина Л. И.
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
самоуправления отдельными государственными полномочиями» [8] уполномоченные органы местного самоуправления представляют уполномоченным органам государственной власти обоснование потребностей в финансовых средствах и расчет финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий в следующем финансовом году, в порядке, установленном законом, которым органы местного самоуправления наделены соответствующими государственными полномочиями. Исходя из вышеназванных положений, муниципальные образования, наделенные отдельными государственными полномочиями, должны обладать правом на согласование вопросов финансового обеспечения указанных полномочий. Данной позиции придерживается Конституционный Суд Российской Федерации. По его мнению, органы местного самоуправления должны иметь возможность проконтролировать методику расчета финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления, а также возможность согласовать с субъектом Российской Федерации вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта Российской Федерации о региональном бюджете [9]. Вопрос о финансировании, в силу его особой значимости, либо разногласия по нему могут быть рассмотрены Советом глав муниципальных районов и городских округов субъектов Российской Федерации, как, например, предусмотрено в Республике Татарстан [10].
Представляется, что право органов местного самоуправления на согласование размеров финансирования делегированных государственных полномочий должно быть закреплено в ФЗ № 131-ФЗ, а порядок согласования регламентирован законом субъекта Российской Федерации, которым органы местного самоуправления наделены соответствующими государственными полномочиями.
Модельным законом СНГ предусмотрено право органов местного самоуправления на получение компенсации дополнительных затрат в случае, если расходы на реализацию отдельных государственных полномочий превысили размер переданных в местный бюджет финансовых средств, исчисленных исходя из действующих нормативов. Для получения такой компенсации представительный орган местного самоуправления представляет уполномоченному органу государственной власти обоснование перерасхода финансовых средств и требование о возмещении дополнительных затрат на реализацию отдельных государственных полномочий. В случае неудовлетворения указанного требования спорный вопрос может быть решен в судебном порядке (ч. 3 ст. 13 Модельного закона СНГ). Думается, что разрешение указанной ситуации следует закрепить и в законодательстве Российской Федерации.
Важным и необходимым условием развития местного самоуправления является создание системы судебных гарантий прав местного самоуправления [11, С. 219]. Совершенно справедливо указал В.А. Щепачев, говоря о значении института судебной защиты местного самоуправления: «судебная защита является наиболее действенным и быстрым способом решения имеющихся проблем, несравнимым с правотворчеством, недостатки которого устраняются годами» [12,
С. 22]. Судебная защита является одной из важнейших гарантий местного самоуправления. Согласно ст. 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления устанавливает, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией или внутренним законодательством страны принципов местного самоуправления. В ФЗ № 131-ФЗ отсутствует отдельная статья, посвященная судебной защите. При этом анализ текста Закона свидетельствует, что большое количество процедур может быть реализовано только при наличии судебного решения, а в некоторых случаях возможно прямое обращение в суд. В ч. 2 ст. 20 ФЗ № 131-ФЗ предусматривает возможность обращения в суд за обжалованием федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как противоречащих требованиям, предусмотренным ст. 19 ФЗ № 131-ФЗ. Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Ч. 3 ст. 21 ФЗ № 131-ФЗ предоставляет органам местного самоуправления право обращения в суд по вопросу об обжаловании предписаний уполномоченных государственных органов об устранении нарушений в сфере осуществления отдельных государственных полномочий.
Вместе с тем, считаем, что данные положения недостаточны для защиты прав муниципальных образований. Представляется необходимым в ФЗ № 131-ФЗ отдельно закрепить за органами местного самоуправления право на судебную защиту финансовых прав местного самоуправления при наделении отдельными государственными полномочиями по аналогии с Модельным законом СНГ (ч. 3 ст. 14): «в случае задержки поступления финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, более чем на один месяц от установленного срока уполномоченные органы местного самоуправления имеют право обратиться в суд с требованием о принудительном взыскании с уполномоченного осуществлять платежи органа причитающейся суммы и пени, а также возмещения иных убытков, возникших в результате задержки».
Резюмируя вышесказанное, необходимо заключить, что в целях защиты финансовых интересов местного самоуправления при наделении отдельными государственными полномочиями, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо:
во-первых, предусмотреть процедуру принятия органами местного самоуправления передаваемых отдельных государственных полномочий;
во-вторых, расширить перечень оснований возникновения у органов местного самоуправления права на отказ от исполнения делегированных государственных полномочий включив в него признанное судом незаконное действие (бездействие) органа государственной власти, выразившееся, в том числе, в непредоставле-
нии финансовых средств, достаточных для осуществления отдельных государственных полномочий;
в-третьих, закрепить за органами местного самоуправления право на согласование вопросов финансового обеспечения делегируемых государственных полномочий, и предусмотреть, что порядок реализации такого согласования определяется законом субъекта Российской Федерации о наделении соответствующими полномочиями.
в-четвертых, предусмотреть право органов местного самоуправления на получение компенсации дополнительных затрат в случае, если расходы на реализацию отдельных государственных полномочий превысили размер переданных в местный бюджет финансовых средств;
в-пятых, отдельно закрепить за органами местного самоуправления право на судебную защиту финансовых прав местного самоуправления при наделении отдельными государственными полномочиями.
Список литературы:
1. Кузьмин М.А. Основы правового регулирования финансово-экономической деятельности муниципальных образований: дис. .канд. юрид. наук: 12.00.02 / Михаил Александрович Кузьмин. Казань, 2000. 190 с.
2. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
3. Принята 15 октября 1985 г.; подписана Российской Федерацией 28 февраля 1996 г.; ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Российская газета. 1998. 15 апреля.
4. Ханов Н.В. Конституционно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Николай Валериевич Ханов. М., 2008. 198 с.
5. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
6. Кочеткова Н.В. Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: проблемы оптимизации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Наталья Владимировна Кочеткова. Саратов, 2004. 186 с.
7. Тарханов М.В. К вопросу об особенностях правового регулирования передачи отдельных государственных полномочий для осуществления на уровень местного самоуправления / М.В. Тарханов// Пробелы в российском законодательстве. № 2011. № 1. С. 19 - 22.
8. Принят Постановлением № 20-11 на 20-ом Пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 2003. № 30 (ч. 2). С. 230-249.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суд» // СЗ РФ. 2003. № 46 (часть II). Ст. 4509.
10. Пункт 15 Регламента взаимодействия органов исполнительной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления, утв. Указом Президента Рт от 08 августа 2006 г. № УП-290 // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2006. № 8-9 (II часть). август-сентябрь.
11. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: Конституционализация муниципальной демократии в России. / Н.С. Бондарь. - М.: НОРМА, 2008. 592 с.
12. Щепачев В.А. Институт судебной защиты местного самоуправления / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 24. С. 20-22.
РЕЦЕНЗИЯ
на научную статью Гаделыниной Л.И. на тему: «Актуальные вопросы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере финансового обеспечения делегированных полномочий субъекта Российской Федерации»
Рецензируемая статья посвящена правам органов местного самоуправления в аспекте защиты их финансовых интересов в процессе делегирования отдельных государственных полномочий и их осуществления. Актуальность темы представленного исследования обусловлена тем, что финансирование в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является первоочередной и зачастую трудно решаемой задачей. Как правильно отмечает автор статьи, несмотря на конституционное закрепление принципа финансового обеспечения делегированных полномочий, в реальной действительности можно наблюдать многочисленные нарушения, связанные с недостаточным, несвоевременным обеспечением финансовыми ресурсами переданных полномочий. Поэтому для органов местного самоуправления важно обладать такими правами, которые бы защитили их финансовые интересы в отношениях по наделению отдельными государственными полномочиями Следовательно, избранная автором тема исследования является актуальной.
В работе проведен научный анализ правового регулирования права на принятие отдельных государственных полномочий, права на отказ от исполнения отдельных государственных полномочий права на получение компенсации дополнительных затрат при осуществлении отдельных государственных полномочий, права на согласование размеров финансового обеспечения делегированных государственных полномочий, право на судебную защиту финансовых прав местного самоуправления при наделении отдельными государственными полномочиями.
В целях исследования автором были изучены многочисленные труды ученых правоведов; подвержены глубокому осмыслению точки зрения многих ученых и дана им обоснованная научная оценка. Кроме этого в работе проанализирован достаточный объем нормативных правовых актов, включая международные, и материалы судебной практики. Это делает работу весьма интересной широкому кругу читателей.
В результате проведенного исследования автором выработаны предложения по совершенствованию российского законодательства в части регулирования прав местного самоуправления в сфере финансового обеспечения делегированных государственных полномочий. Выводы автора в достаточной степени аргументированы и теоретически обоснованы. Все это наделяет работу высокой научной ценностью и практической значимостью.
Полученные результаты являются, безусловно, новыми и отличаются оригинальностью в связи с тем, что рецензируемая работа является результатом самостоятельного научного осмысления правовых норм и литературы.
Положения и выводы настоящей статьи имеют научное и практическое значение. Отдельные положения работы и некоторые выводы автора могут использоваться как в научной, так и практической деятельности, а также могут быть интересными и полезными всем, кто интересуется проблемами муниципального права.
Работа выполнена на высоком научном уровне, юридически грамотным языком, в котором четко прослеживается логическая структура. Материал статьи оформлен в соответствии с действующими требованиями, не содержит сведений, не разрешенных для опубликования в открытой печати, и не содержит научных материалов, принадлежащих другим авторам.
Таким образом, настоящая статья соответствует необходимым требованиям и рекомендуется к опубликованию в открытой печати.
Рецензент:
Начальник юридического управления
ООО «ИНВЭНТ-Технострой»,
кандидат юридических наук, доцент
К.Д. Шаймарданов
