CC BY
113
17. Aston T.H. The Origins of the Manor in England // Transactions of the Royal Historical Society. - 5-th Series, 1956, Vol. 8. - P. 70.
18. Aethelbert, 6; 17-21; 27-31; 33-72.
19. Ine, 14, 30, 51.
20. Stenton F. M Anglo-Saxon England. - Oxford, 1944. - P. 279.
21. Гуревич А.Я. Из истории имущественного расслоения общинников в процессе феодального развития Англии. - Средние Века. - Вып. VIII. - М., 1955.
И.В. Тимошенко
ДЕФИНИРОВАНИЕ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА КАК ОДИН ИЗ СПОСОБОВ МИНИМИЗАЦИИ ОЦЕНОЧНЫХ КАТЕГОРИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Эффективность борьбы с административными правонарушениями и соблюдение законности в административно-юрисдикционном производстве во многом зависят от степени научной проработанности понятий и терминов, содержащихся в нормах законодательства об административной ответственности, являющейся фундаментальной базой для его совершенствования и дальнейшего развития. Идеальных законов нет и не может быть, поэтому и возникает вечная проблема совершенствования законодательства, перманентного приближения его к идеалу, хотя достичь последнего, видимо, невозможно.
Кодекс РФ об административных правонарушениях - это единственный в настоящее время акт федерального законодательства, содержание которого охватывает собой весь комплекс основополагающих правовых норм, составляющих институт административной ответственности в Российской Федерации. И хотя законодательство об административной ответственности и не ограничивается лишь нормами КоАП РФ (о чем прямо сказано в ч. 1 ст. 1.1 этого закона), именно КоАП РФ закрепляет принципиальные позиции, общие для всех возможных вариантов установления и применения административной ответственности как на федеральном, так и на региональном уровнях. Поэтому в рамках обозначенной выше темы интерес представляет именно Кодекс РФ об административных правонарушениях как объект исследования.
Законотворчество как вид социальной деятельности характеризуется органическим единством трех его основных компонентов: познания, собственно деятельности и ее результата, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл. Итогом законотворчества выступает его результат - сам закон как таковой. «Но этот итог лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании общественных отношений. Изучение действия закона позволяет определить его эффективность, целесообразность, научную обоснованность и т.д., что, в свою очередь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом и совершенствовать» [1. С. 25].
Как и любая специальная область знаний, правовая сфера оперирует сложными, многогранными и нередко весьма специфическими понятиями, которые выражаются соответствующей терминологией. И без нее ни законодательство, ни юридическая наука обойтись не могут.
«Термин (юридический) - слово или словосочетание, имеющее юридическое значение, выражающее правовое понятие, применяемое в процессе познания и освоения явлений действительности с точки зрения права» [2]. Любой термин выражает
качественную и количественную характеристику стоящего за ним юридического понятия. Следовательно, как удачно отметил В.М. Савицкий, «с помощью не в последнюю очередь терминов достигается важнейшее свойство права - его формальная определенность» [3. С. 49]. При этом трудно переоценить также и значение стиля языка для законотворчества, «ибо вряд ли можно назвать какую-либо иную область общественной практики, где ошибочно построенная фраза, разрыв между мыслью и ее текстуальным выражением, неверно или неуместно использованное слово способны повлечь за собой такие тяжелые, иногда даже трагические последствия, как в области законотворчества. Нарушение логики закона, неточность его формулировок, неопределенность использованных терминов порождают многочисленные запросы, влекут дополнения, толкования и разъяснения, вызывают непроизвольную трату времени, сил и энергии и вместе с тем являются питательной почвой для бюрократической волокиты, позволяют извращать смысл закона и неправильно его применять» [1. С. 89]. Написать двусмысленное предложение и ввести его в законодательный текст довольно просто, а вот устранить эту двусмысленность - сложная задача [4. С. 63].
КоАП РФ, несмотря на свои многочисленные достоинства по сравнению с ранее действовавшим, во многом разрозненном законодательстве об административной ответственности, к сожалению, не свободен и от целого ряда недостатков, одним из которых является наличие большого количества оценочных категорий, смысл и содержание которых законодатель не раскрывает и которые весьма неоднозначно трактуются правоприменителями на практике. Это и «общественный порядок» (ст. 1.2 КоАП РФ), и «вредные последствия» (ст. 2.2 КоАП РФ), и «малозначительность административного правонарушения» (ст. 2.9 КоАП РФ), и «тяжелые личные или семейные обстоятельства» (п. 1 ч. 3 ст. 4.2 КоАП РФ), и «другие чрезвычайные обстоятельства» (п. 5 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ), и «моральный вред, причиненный административным правонарушением» (ч. 3 ст. 4.7 КоАП РФ), и «значительный ущерб» (ст. 7.17 КоАП РФ), и многие другие. При этом оценочные категории применяются законодателем при конструировании тех или иных норм КоАП РФ, главным образом, для более полного обеспечения соответствия между регулятивным воздействием (право) и постоянно изменяющимся в той или иной мере объектом регулирования (общественные отношения, подлежащие правовому регулированию). Они необходимы для включения в сферу правового регулирования достаточно большого числа разнообразных явлений, имеющих правовое значение и характеризующих способы совершения административных правонарушений, цели и мотивы их совершения, общественно вредные (опасные) последствия и пр. Использование оценочных категорий способствует наиболее полному охвату этого рода явлений и тем самым способствует выражению принципа полноты законодательства об административной ответственности, поэтому недостатком Ко-АП РФ, о чем упомянуто нами выше, их можно назвать весьма условно.
Наличие в законодательстве об административной ответственности оценочных понятий попросту неизбежно и объективно обусловлено динамизмом общественных отношений, изменчивостью экономической и социальной обстановки в стране, многообразием форм человеческого поведения и его результатов. Оценочные категории представляют собой специфическую форму отражения правовых явлений, посредством которых в ряде случаев создаются оптимальные условия для реализации воли законодателя; в них закрепляются наиболее общие признаки, свойства, качества, связи и отношения разнообразных предметов, явлений, действий, процессов [5. С. 1]. При этом, однако, в ситуации законодательной неопределенности
решение вопроса о наказуемости или ненаказуемости того или иного деяния, его преступности или непреступности (для смежных составов преступлений и административных правонарушений) и степени его общественной опасности находится в полной зависимости от воззрений и субъективной оценки правоприменителя.
Когда «до запятой» вчитываешься в приведенные выше и многие другие положения анализируемого закона, возникают вопросы его толкования, которые так или иначе связаны с правовой квалификацией того или иного противоправного деяния и принятием законного и обоснованного решения по делу об административном правонарушении. А ведь общеизвестно, что законодательство должно отличаться точностью формулировок и терминологии, «ибо иной вариант - путь к нарушению законности и фактор, порождающий всякого рода схоластические теоретизирования» [6. С. 24].
Оценочные категории представляют собой достаточно сложную и практически не исследованную (в отличие от уголовного права) проблему современной теории административно-деликтного права. В Генеральной прокуратуре РФ в рамках положений ст. 24.6 КоАП РФ были проанализированы и обобщены материалы прокурорского надзора по применению КоАП РФ. Изученные материалы свидетельствуют о том, что многие государственные органы столкнулись с трудностями при применении некоторых норм КоАП РФ. В основном эти затруднения связаны не только с отсутствием практики применения ряда новых по сравнению с ранее действовавшим законодательством положений КоАП РФ, но также и с неточностью и неопределенностью их формулировок. Этим, собственно, и был обусловлен интерес автора к описываемой проблематике.
Наличие правовых дефиниций создает благоприятные условия для одинакового понимания и толкования правовых норм, единообразного их применения и реализации в иных формах. Однако ученые-правоведы весьма неоднозначно оценивают потребность в нормативных определениях различных терминов. Так, в частности, одни из них полагают, что юридические определения должны даваться всем терминам, имеющим решающее значение для правового регулирования, а также понятиям, не имеющим общераспространенного употребления или употребляемым в более узком или существенно ином значении по сравнению с общеизвестными [7. С. 126128]. Другие убеждены в том, что в законе, обращенном ко всему обществу или значительной его части (а КоАП РФ относится именно к таковым законам) каждый юридический термин должен найти свое разъяснение [1. С. 99]. Третьи же, наоборот, предостерегают от чрезмерного увлечения определениями, поскольку они делают правовую норму негибкой [8. С. 279]. Единство мнений на этот счет отсутствует.
Нормы-дефиниции, коих, на наш взгляд, в КоАП РФ явно недостаточно, не только расширяют и углубляют профессиональное и обыденное правосознание как юристов, так и простых граждан, но и имеют большое практическое значение для осуществления правоприменительной деятельности на незыблемых началах законности, поскольку подобного рода нормы позволяют органам и должностным лицам, их применяющим, четче и полнее уяснить волю законодателя, а также точнее истолковывать соподчиненные и корреспондирующие с ними правовые нормы и, как следствие, применять или реализовывать закон в иной форме действительно надлежащим образом.
В юридической литературе отмечается, что «приемы формулирования дефиниций в нормативных актах могут быть различны: в виде развернутой характеристики термина при первом его упоминании; в скобках после первого употребления термина; без скобок через тире; с помощью выражения «т. е.»; в виде отдельной части (абзаца) в статье или пункте закона» [7. С. 130]. При этом все перечисленные приемы - это проявление так называемого «традиционного» (традиционного для
отечественного законодательства советского периода) способа закрепления нормативных дефиниций - способа определения термина при его первом упоминании в законе. Данный способ, безусловно, наиболее удачен как с точки зрения визуального восприятия правовой информации, так и в аспекте постепенного усвоения заинтересованным в этом лицом (в процессе последовательного чтения им масштабного нормативного акта) того специфического понятийного ряда, который законодатель использует в той или иной отдельно взятой отрасли. И мы в целом разделяем позицию тех авторов [9. С. 11], которые отстаивают именно этот способ законодательной техники при формировании понятийного аппарата в текстах нормативных актов. Однако применительно к законодательству об административной ответственности (в особенности - к административно-деликтному законодательству, т.е. к нормам Особенной части КоАП РФ) этот способ «в чистом виде» вряд ли применим (да и не применяется законодателем), поскольку административно-деликтное законодательство устанавливает санкции за нарушение норм и правил в различных сферах общественной жизни, в силу чего одни и те же термины в нем могут носить различную смысловую нагрузку (так, например, понятие «транспортное средство» применительно к нормам главы 12 КоАП РФ и нормам главы 16 КоАП РФ трактуется по-разному). Поэтому определение того или иного термина при его первом упоминании в законе может не совпадать с его последующими определениями. Да и заинтересованное лицо (причем, как обыватель, так и правоприменитель), как правило, не читает такого рода законы «сквозняком» (т. е. «от корки до корки»), а ищет интересующие его именно в данном конкретном жизненном случае нормы.
Путей решения проблемы понятийного аппарата в законодательстве об административных правонарушениях несколько. Можно, например, как предложил В.С. Устинов применительно к уголовному законодательству [10. С. 206] (а еще ранее - В.М. Савицкий [3. С. 286-287]), создать некий «словник или словарь», который бы прилагался к КоАП РФ, не исключая и такие варианты: разъяснение понятий и отдельных терминов в отдельной статье, специально посвященной терминологии, или в примечании к статье закона, или в самой статье, формулирующей ту или иную норму. Примеры последних двух вариантов в КоАП РФ встречаются. Так, в частности, в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ содержится определение понятия «должностное лицо» как субъекта административной ответствености, в примечании к ст. 12.1 КоАП РФ - понятия «транспортные средства» применительно к этой статье КоАП РФ, в примечании к ст. 13.3 КоАП РФ - понятий «радиоэлектронные средства» и «высокочастотные устройства» применительно к законодательству об административной ответственности и т.д. Некоторые статьи КоАП РФ, формулируя ту или иную норму, заодно раскрывают и соответствующий понятийный аппарат. В качестве примеров можно привести ст. 2.7 (состояние «крайней необходимости»), ст. 3.4 («предупреждение»), ст. 3.6 («возмездное изъятие») и многие другие. В полном же объеме такой подход к понятийному аппарату законодателем в КоАП РФ, к сожалению, пока не проработан. Но принципиально важно здесь лишь то, что в любом случае дефиниро-вание понятийного аппарата (и это касается не только законодательства об административной ответственности) должно осуществляться исключительно на законодательном уровне, а не посредством издания всевозможных методических документов ведомственного характера, как это предлагают отдельные авторы [11. С. 94; 12. С. 76].
В большинстве своем содержащиеся в законодательстве об административной ответственности примечания носят дефинитивный характер, т.е. раскрывают смысл и содержание тех или иных используемых законодателем терминов и поня-
тий применительно к конкретному правовому случаю или их совокупности. С помощью примечаний-дефиниций законодатель нередко выводит те или иные термины из разряда оценочных. В качестве примера здесь можно привести примечание к ст. 12.24 КоАП РФ в редакции Федерального закона от 22 апреля 2005 г. № 38-ФЗ [13], формализовавшее понятия причинения легкого и средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, также относимых нами ранее к разряду сугубо оценочных [14], да и по сути так и оставшихся таковыми.
Встречаются также:
• примечания-оговорки (например, примечание к ст. 6.13 КоАП РФ содержит оговорку о том, что не является административным правонарушением распространение в специализированных изданиях, рассчитанных на медицинских и фармацевтических работников, сведений о разрешенных к применению в медицинских целях наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах);
• примечания, выполняющие функции нормативного дополнения и конкретизации (например, абзац второй примечания к ст. 12.1 КоАП РФ закрепляет положение о том, что правоприменителям запрещается проводить дополнительную инструментальную проверку и повторный технический осмотр транспортного средства, прошедшего его в установленном порядке, и совершать ряд иных действий);
• примечания-отсылки (например, примечание к ст. 8.40 КоАП РФ для определения понятия грубого нарушения условий того или иного лицензируемого вида деятельности отсылает правоприменителя к соответствующему правительственному акту).
И хотя примечания не являются необходимым «спутником закона», в целом же, использование примечаний в законодательстве об административной ответственности, на наш взгляд, весьма практично в аспекте расположения специальной правовой нормы в непосредственной «связке» с общей правовой нормой, к которой оно относится. Но оправдан этот способ технико-юридического оформления нормативных правовых актов, на наш взгляд, только тогда, когда в примечании либо содержится или конкретизируется нормативная дефиниция применительно к той или иной сфере государственного управления, охраняемой мерами административной ответственности, или ее отдельному аспекту, либо когда законодатель желает изменить объем действия правовой нормы.
Законодательство об административной ответственности достаточно объемное и многоаспектное, что усложняет проблему дефинирования его понятийного аппарата. В значительной степени это касается норм Особенной части КоАП РФ. Ведь известной особенностью административных правонарушений, как справедливо отмечает И. В. Максимов, «является их многочисленность, проявляющаяся, в частности, в неоднородности преследуемых действий, различии применяемых понятий и терминов. И это, несомненно, затрудняет понимание и применение законодательства и, в конечном счете, снижает его эффективность» [15. С. 52]. Отсюда и большое количество примечаний конкретизирующего характера. А ведь известно, что унификация юридической терминологии - это одна из важных предпосылок повышения однозначности и эффективности нормативных документов [7. С. 133]. Поэтому представляется вполне, на наш взгляд, обоснованным, что законодателю следует в этом вопросе пойти по пути постранично-ссылочной системы закрепления понятийного аппарата, когда определение того или иного специфического термина или понятия происходит при первом его упоминании, но не в самом тексте закона, а с помощью сноски (ссылки) на соответствующей странице. В этом случае определение того или иного термина фактически выносится за пределы законодательного текста и вся совокупность построенных таким образом норматив-
ных дефиниций будет составлять некую пояснительную записку, сопровождающую сам закон. Ссылки создают компактность нормативно-правового акта, ликвидируют ненужные и удлиняющие текст повторения, избыточные элементы [16. С. 69].
Использование постранично-отсылочного способа закрепления в законе понятийно-категорийного аппарата будет, безусловно, новеллой и вызовет как поддержку, так и критику со стороны ученых-административистов. Но ведь пошел же законодатель в КоАП РФ по пути нетрадиционной схемы общей нумерации его статей, у которой есть как свои сторонники [17. С. 15], так противники [18. С. 524-525]. А почему бы и нет? Ведь использование постранично-отсылочного способа закрепления в законе понятийно-категорийного аппарата - это еще и своеобразное разрешение спора о том, загромождают и удлиняют ли нормативные дефиниции текст закона или нет.
Еще один достаточно распространенный в законодательстве способ дефиниро-вания его понятийного аппарата - это определение содержания понятия через использование соответствующего перечня признаков, действий, лиц, предметов или явлений, его раскрывающих. Бывают случаи, когда необходимость определить тот или иной термин с помощью перечня диктуется задачей придать определению особую конкретность, исключив всякую возможность его произвольного толкования, т.е., как говорится, «поставить все точки над 1». Примером здесь может служить ст. 28.3 КоАП РФ, структура которой позволяет исчерпывающе раскрыть все сложные содержательные элементы такого термина, как «должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях», и тем самым устранить и предотвратить всевозможные споры, разногласия и кривотолки в этом вопросе.
Для перечня, как способа дефинирования понятийного аппарата, нередко характерно и расчленение абстрактного (т.е. слишком неопределенного и весьма расплывчатого) понятия, чтобы применять его только к конкретным жизненным случаям. К такому приему законодатель прибегает для установления неких особых (исключительных) правил - либо благоприятных, либо, наоборот, сужающих (ограничивающих) возможности определенных лиц или органов. Так, например, термин «меры обеспечения производства по делам об административном правонарушении» раскрывается в ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ не только через собственно перечень таких мер, но и через перечень ограничений (целей) по их применению: для пресечения административного правонарушения, установления личности правонарушителя, составления протокола об административном правонарушении (при невозможности его составления на месте выявления правонарушения), обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения вынесенного по делу постановления. Закрепляя такой перечень ограничений (целей), законодатель как бы оговаривает, что все эти меры применяются не только в связи с административным правонарушением, но и только в строго оговоренных случаях, конкретизируемых при дальнейшей характеристике каждой из этих мер.
В настоящее время правоприменительная практика имеет уже немалый опыт применения многих оценочных категорий КоАП РФ. Поэтому своевременным, на наш взгляд, будет поставить вопрос о необходимости (на основе систематизации этого аспекта правоприменительной практики) включения в законодательство об административной ответственности наиболее распространенных и типичных явлений, составляющих содержание и объем того или иного используемого в нем оценочного понятия. Причем содержаться такие перечни могут и должны как в институтах Общей части КоАП РФ, так и в нормах Особенной части КоАП РФ либо в нормах, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях.
В целом же, подводя некий итог описания способов дефинирования понятийного аппарата, следует отметить, что достаточно сложно разработать какие-либо рекомендации, пригодные для выбора того или иного характера определения термина и выбор способа закрепления в законе того или иного понятия, как и, собственно, разработка правовых дефиниций - это задача весьма непростая, и решать ее следует комплексно, принимая во внимание не только результаты научных исследований в сфере юриспруденции как науки (ибо нельзя отрывать деятельность по технической разработке права от научного подхода к раскрытию механизма его социальной обусловленности), но также элементарные законы логики и лингвистики. И последнее слово в этом вопросе останется, без сомнения, за законодателем.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Керимов Д. А. Культура и техника законотворчества. - М., 1991.
2. Ивакина Н.Н. Профессиональная речь юриста. - М., 1997.
3. Савицкий В.М. Язык процессуального закона (вопросы терминологии). - М., 1987.
4. Грязин И. Текст права: опыт методологического анализа конкурирующих теорий. - Таллинн, 1983.
5. Питецкий В.В. Оценочные понятия в советском уголовном праве: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Свердловск, 1979.
6. Емельянов В. Есть ли в УК РФ составы преступлений, непосредственно посягающие на общественный порядок? // Законность. 2002. № 12. - С. 24-25.
7. Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. - М., 1990.
8. Кнапп В., Герлох А. Логика в правовом сознании / Пер. с чешск. - М., 1987. - С. 279.
9. Туранин В.Ю. Место для дефиниций в гражданском законодательном тексте: определяем позицию // Юрист. 2004. № 4. - С. 11-12.
10. Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. - Нижний Новгород, 2001. Т. 2.
11. Личное страхование в России. - М., 2001.
12. Шахтарина Н. Договоримся о понятиях // Закон. 2002. № 2. - С. 75-77.
13. Федеральный закон от 22 апреля 2005 г. № 38-ФЗ «О внесении изменения в статью 12.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 17. Ст. 1484.
14. Тимошенко И.В. Оценочные категории законодательства об административной ответственности и их классификация // Юристъ-Правоведъ. 2005. № 1 (12). - С. 29-33.
15. Максимов И.В. Терминология как первичный элемент системы науки административного права: основные свойства и предъявляемые требования / Состояние и перспективы развития науки административного права (Шестые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2002. № 11. - С. 50-52.
16. ЧерданцевА.Ф. Вопросы толкования советского права. - Свердловск, 1972.
17. Хаманева Н.Ю. Вступительная статья // Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Постатейный комментарий. - СПб., 2002.
18. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. - СПб., 2004.
