CC BY
42
Научни трудове на Съюза на учените в България-Пловдив, серия Б. Естествени и хуманитарни науки, т. XV, 2013 г. Научна сесия „Техника и технологии, естествени и хуманитарни науки", 25-26 X 2012 Scientific researches of the Union of Scientists in Bulgaria-Plovdiv, series B. Natural Sciences and the Humanities, Vol. XV, ISSN 1311-9192, Technics, Technologies, Natural Sciences and Humanities Session, 25-26 oktober 2012.
ВЗЕМАНЕ НА РЕШЕНИЯ В СТО Ванина Колева Докторант, СУ „Св. Климент Охридски"
Decision-making in the WTO Vanina Koleva PhD Student Sofia University "St. Kliment Ohridski"
Abstract - the article describes the legal regulations and the practices of the decision making mechanism in the WTO. The difficulties of the process are described and analyzed. The rule of consensus is evaluated in accordance with the functions of the organization and different proposals for reform in the decision making process are described and analyzed in order to make the WTO more operational and efficient.
СТО се управлява от своите членове, или по точно от техните правителства. Всички важни решения се взимат от членовете като цяло, или от министрите, (които се срещат най-малко веднъж на всеки две години), или от техните посланици или делегати, (които се срещат редовно в Женева). Решенията се взимат от МК и ОС, който замества МК между сесиите, които образуват „общата институционална рамка за осъществяване на търговските отношения между страните членки по въпроси, свързани със споразуменията и отнасящите се към тях правни актове", по чл. II, ал.1 от СССТО. Министерската конференция има правомощията да взема решения относно всички въпроси по многостранните търговски споразумения. Решенията обикновено се взимат с консенсус. В повечето международни организации толкова широки правомощия за вземане на решения от пленарен орган, обикновено не предвиждат обвързващи решения. В СТО, която няма органи с ограничен състав, съответните разпоредби изрично препращат към текстовете от споразумението, уреждащи правилата за вземане на решения по чл. IV, ал.1 и се считат за обвързващи.
Когато СТО налага определени правила за политиката на страните, това е като резултат от преговорите между членовете. Правилата се налагат от самите членове по одобрен и договорен между страните ред, който включва и възможност за налагане на търговски санкции.
Системата на вземане на решения в СТО е основана на класическия консенсус. И в процедурните правила на Съветите, комисиите и другите помощни органи е предвидено да функционират на принципа, че всички решения се взимат с консенсус, а ако такъв не може да бъде постигнат, въпросът се изпраща за решаване на горестоящия орган, докато стигне до последната инстанция - ОС. Смята се, че съответният орган взема решение с консенсус по представения му за обсъждане въпрос, ако нито една страна членка, присъстваща физически на заседанието, на което се взема решението, не възразява официално срещу предложеното решение. Тези, които не присъстват или се въздържат не се вземат предвид. Както и ГАТТ преди това, СТО е предвидена да търси решения на предизвикателствата на световната търговия чрез преговори. Единственият начин Организацията да изпълни
мандата си е ефективното провеждане на преговори и търсенето на многостранен консенсус като изход на договарянето и по този начин да се стигне до приемане на решения. Ролята на СТО е да договаря условията за достъп до пазарите и помощни търговски правила, осигуряващи възможност членовете й търгувайки да се възползват от световната икономика. В това се състои и връзката между вземането на решения и изпълнението на функциите на Организацията. Вземането на решение се предхожда от воденето на преговори, чрез които се постига необходимият консенсус. Затова самото вземане на решения може да се погледне по два начина. От една страна то представлява процес и като такъв не може да се разглежда отделно от изпълнението на функциите, предвидени в чл. III на СССТО. За да изпълнява функциите си, особено тези по чл.1 и 2, СТО трябва да взима решение, а от своя страна функциите са свързани с постигане целите на Организацията, заявени в Преамбюла на СССТО. От друга страна, изпълнението на функциите предшестват и подготвят постигането на консенсус и вземането на решения. Поради това вземането на решения като процес, не може да бъде разглеждан и анализиран отделно от функциите на СТО, с които е свързан.
Погледнато по друг начин, вземането на решения може да се разглежда като механизъм. Това е нормативно закрепеният и изграден в практиката начин на вземане на решения. В този смисъл, той трябва да бъде изграден така, че в максимална степен да спомага за ефективната работа на СТО и постигане на целите й.
Една от положителните черти на този начин на вземане на решения е, че се избягва изключването на някои от страните членки от преговорите. Воденето на преговори в много области под една инициатива, както е дневният ред от Доха например, би дало тактическо предимство на страните, изключени от преговорите да блокират вземането на решение. Някои страни целят да блокират развитието на преговорите в определена област, защото нямат средства за въвеждане на новите договорености. Чрез консенсуса не може да бъде наложено задължение на една страна против волята й. За да се избегне това, би могло да се предприеме колективен ангажимент да се осигури нормативна възможност, преходни периоди и адекватна помощ за въвеждането им.
Постигането на консенсус между нарастващия брой членове на Организацията става все по-трудно. Поради това някои анализатори предвиждат, че ако този процес не бъде реформиран, работата на Организацията ще се възпрепятства и няма да има резултат от основната й функция - воденето на преговори. Въпреки критиките обаче след края на Уругвайския кръг и създаването на СТО през 1995г., СТО има значителни резултати: постигнат е консенсус по важни въпроси като телекомуникациите и финансовите услуги, присъединяването на Китай и Русия. От друга страна преговорите от кръга Доха протичат все по-трудно. На практика консенсусът означава да се достигне до момент, когато няма член на СТО, който да е против. Използването на консенсус е полезно, за да е сигурно, че се взимат само решения за които няма голяма опозиция и които съответно има голяма вероятност да бъдат изпълнени. Погледнато от друг ъгъл, това означава, че всеки член на Организацията, без значение колко слаб е икономически, може да наложи вето върху всяко решение. Това е начинът, по който СТО гарантира, че най-бедните и най-слабите държави няма да бъдат пренебрегнати от богатите и могъщите. Това на практика се определя като „процесуалния еквивалент на принципа на най-облагодетелстваната нация"1, който гарантира на най-слабите търговски нации, безусловно да получат най-добрите условия за достъп до пазарите, предлагани от най-силните в СТО. Консенсусът подсилва консервативните тенденции в системата, предложенията за промяна се приемат само, ако няма противници, което създава предпоставки за парализиране на такива решения.
Консенсусът обаче води и до по-силно усещане за легитимност на взетите решения, тъй като изисква да няма страна членка, която да е против. Той обаче действа в полза 1 Sutherland, Peter, The Future of the World Trade Organization - addressing Institutional Chal-
lenges in the New Millennium, Geneva, WTO, 2004
на страните, които могат да си позволят да имат представител на всяка среща, защото отсъствието или въздържанието не проваля консенсуса.
Ако се използва внимателно и предпазливо, принципът на консенсуса може да доведе до последователност и ефективност. Той е удобен начин да се избегне тромавата система на претегляне на гласовете и други количествени показатели. Той обаче изисква прозрачни и големи усилия за постигане на споразумение между всички, което е възможно само, ако е налице конструктивно сътрудничество и умереност.
Недостатък на правилото за консенсус е, че с нарастващия брой на членовете става все по-трудно да се взимат решения, дори когато голямо мнозинство от членовете желаят това. Изискването за консенсус може да доведе до това мнозинството да бъде блокирано от една единствена страна. Случвало се е и няколко страни да използват правилото за консенсус, за да изнудват Организацията за постигане на различни цели, като по някакъв начин искат да им се „плати" за въздържанието им в определени ситуации. Ако гласуването е за въвеждане на мярка, която изисква основна промяна, такава пречка вероятно може да има смисъл и да доведе до известна стабилност на основите на Организацията. Често обаче не става въпрос за фундаментални промени, а по-скоро за такива отнасящи се до съобразяване на правилата с променящите се икономически условия. Понякога, дори да не се стигне до блокиране вземането на решения, фактът, че консенсусът е единственият начин за вземане на решение в някой ситуации, кара членовете да се въздържат дори от опити за някакво развитие. Почти всички бъдещи решения се подготвят неформално и предварително и обикновено не се стига до формално предложение в решаващия орган, ако не са готови за консенсус.
Поради трудностите при постигане на консенсус между все по-големия брой държави членки, практиката е изработила механизми за намаляване броя на участниците в преговорите. Един от тях е участието само на „основните играчи", поне първоначално. До известна степен това е естествено, защото държава, която не развива селско стопанския сектор, едва ли ще се интересува от намаляването на търговските пречки в селското стопанство например. На практика големите търговски нации участват по всички теми.
По времето на Токийския и Уругвайския кръг от преговори спорните въпроси, по които трябва да се вземе решение, често се изглаждали в т. нар. „зелена стая" - конферентна зала в сградата на СТО, декорирана в зелено, непосредствено до кабинета на генералния директор. Той установява традиция да кани представители на не повече от тридесет страни членки в тази стая, за да се опитат да преодолеят пречките при воденето на преговори. Имената на поканените не се оповестяват, но обикновено включват четворката - ЕС, САЩ, Канада и Япония и други държави със значителен търговски дял с някои разлики, в зависимост от продукты или проблемът, за който се отнася решението. На тези срещи различни по размер и състав групи от представители на различни държави се опитват да постигнат компромис по важни въпроси, по които трябва да бъде взето решение от СТО. Ефективността на този метод се крие в ограничения брой на представителите, които участват, както и на практика задължителното участие на водещите търговски сили - ЕС и САЩ, както и Индия и Бразилия, като представители на развиващите се страни.
Традиционният процес в „Зелената стая", при който сравнително малък брой самоопределили се развити и развиващи се държави се събират, за да вземат решение по деликатен въпрос, като изключва повечето отскоро активни участници в преговорите на СТО, затруднява постигането на консенсус. Ограничената „зелена стая" се нуждае от осъвременяване, на практика няма обективни условия, позволяващи участие в този процес, но обикновено участват само най-активните държави, а някои от развиващите се страни, като тези от Африка, нямат средства или възможности за това. Решенията, взети от тази малка група от държави членки се разпространяват до останалите за вземане на окончателното решение. Преди Сеатъл по-голямата част от мнозинството рядко се разграничават от предложенията на малката група. Настоящата система осигурява вход 210
само на големите развиващи се страни, а изключва интересите на мнозинството на членове на СТО. Предимно точно от тези развиващи се страни се иска да поемат по-съществена либерализация на търговските им бариери и да реформират търговските си политики.
Западането на процесът на вземане на решения чрез срещи в „зелената стая" се дължи на няколко фактора: след Уругвайския кръг от преговори и включването на селското стопанство и текстила и облеклата в многостранните търговски споразумения, интересите на развиващите се страни от участие във вземането на решения значително се увеличава, тъй като те са основни износители на тези стоки. С течение на времето редица развиващи се страни стават основни износители, от което следва, че резултатите от преговорите ги засягат в много по-голяма степен от преди. На следващо място, вече по-голямата част от членовете на Организацията са развиващи се страни. Въпреки, че не са адекватно представени в Женева, тези държави са все по-съпричастни с работата на СТО поради развитието на информационните технологии и гласността, която дава гражданското общество.
За да се преодолеят негативите от правилото за консенсус и най-вече бавният и труден начин за постигането му и да се засили ефективността на Организацията се правят множество предложения за реформи в начина на вземане на решения. Така например, в доклада на бившият генерален директор Питър Съдърланд за бъдещето на СТО се предлага по-голяма диференциация на решенията и съответно, различен механизъм за вземането им, като за изцяло процедурните въпроси се предвиди облекчен ред; както и да се задължат държавите, възнамеряващи да блокират решение, по което е постигнат значителен консенсус, писмено и мотивирано да декларират, че въпросът засяга важен национален интерес.
При вземането на важни решения, консенсусът е може би единственият възможен начин, тъй като държавите членки избягват квалифицираните мнозинства и претеглянето на гласовете. Що се отнася до административните и процедурни решения трябва да бъде възприет по-практичен начин.
Използването на гласуване е предвидено в чл. IX на СССТО за някои решения. то обаче също крие някои рискове. Практиката в СТО показва, че при гласуване се формират няколко големи блока, които поглъщат членовете и борейки се за надмощие се стремят на определят резултата.
Заради начина си на вземане на решения СТО често е критикувана, че е недемократична международна организация, при която липсва прозрачност, а решенията се взимат при закрити врати като в „клуб на богатите" без широко представителство2. Формално погледнато обаче, тя е много демократична, за разлика от МВФ например. Формално всички членове имат равен глас, а тъй като няма еквивалент на Съвета за сигурност, това теоретично я прави по-демократична дори от ООН. Управителният й орган, ОС позволява еднакво участието на представители на всички най-важни държави (след присъединяването на Русия), поне формално На практика обаче „олигархията е по-близо от демокрацията до вземането на решения в СТО"3, понеже участието на страните членки в процеса на вземане на решения е предвидено само по принцип.
Важно е да се прави разлика между неучастието в срещите и систематичното изключване. Неформалните групи се срещат често, особено при подготвяне на текстове. ограниченото участие в тях е в много случаи единственият начин да се постигне напредък. Споразумение между една малка група от най-засегнатите страни, после може да бъде разширено с не толкова директни засегнатите страни. В тези случаи отсъствието е еднакво често срещано при развитите индустриални държави, колкото и при развиващите се. Проблемът се появява, когато на тези срещи не са представени всички интереси, а
2 Deutsch, Klaus Gunter, Speyer Bernhard, The World Trade Organization Millenium Round: Freer Trade in the Twenty-First Century, Routledge, London, 2001
3 Kennedy, Daniel L. M. And Southwick, James D., The Political Economy of International Trade Law: Essays in Honour of Robert E. Hudec, Cambridge University Press, Cambridge, England, 2002
резултатите не се разпространяват бързо и широко.
Навлизането на много развиващи се страни и значително по активного им участие, представляващи по-разнородни интереси и цели, затрудняват вземането на решения в СТО. С приемането на Китай - друг политически силен играч, а още повече Русия, макар и да не е развиваща се страна, нещата се усложняват още повече. Китай, вече го доказва, а Русия по всичко изглежда ще има претенции в Организацията. При очевидните размери и брой, вземането на решения в СТО става все по-сложно, а членовете й се сблъскват с все по-сложни въпроси, като правата върху интелектуалната собственост, търговията и околната среда и др. В същото време исканията на заинтересованите групи от т, нар. гражданско общество стават все по-агресивни.
За преодоляване негативите и трудностите за формиране на консенсус при над 150 държави членки, и за преодоляване липсата на демократичност в Организацията, често се предлагат промени при вземането на решения, свързани със създаване на изпълнителен орган по подобие на тези в МВФ и Световната Банка, съставен от няколко директора, представляващи различни групи от държави, който да е основният орган, вземащ решенията. Това трудно може да бъде прието от членовете на СТО, защото СТО е организация, която създава правила, обвързващи всички нейни членове. Малко вероятно е държавите да се съгласят да делегират правата си на борд, който да приема юридически задължителни търговски правила, които да ги обвързват.
МВФ предлага на СТО създаването на външен орган, който редовно да контролира работата на Организацията. Това би подобрило прозрачността и би засилило ролята на развиващите се страни при вземане на решения в СТО, но едва ли би преодоляло негативите на правилото на консенсуса
Срещат се и предложения за създаване на подгрупа от страни членки на СТО, представляваща консултативен съвет на СТО4, който да се среща, когато заседанието на зелената стая не може да подслони всички желаещи да вземат участие.
Подобно е и предложението за създаване на управляващ комитет, съставен от около двайсет члена, на които да бъде делегирана отговорността за постигане на консенсус между държавите членки по търговските въпроси5.
Тези предложения на практика представляват в основата си до голяма степен институционализиране на срещите на зелената стая, което ще доведе до нормативно закрепяне на ролята и мястото им в процеса на вземане на решения. От една страна създаването на нормативни правила, по които да протичат тези срещи, ще осигури равнопоставеност при участието на всички страни членки в тях. От друга страна обаче, така те ще загубят своята гъвкавост и няма да могат лесно да се приспособяват към конкретните обстоятелства, което може в определен момент да затрудни воденето на преговори и оттам процеса на вземане на решения
Това се отчита в някои предложения за реформи, свързани с различни форми на институционализиране на заседанията на зелената стая. Съществуват предложения такъв консултативен орган да бъде създаден не с постоянен състав, а състав променящ се според същността на разглеждания предмет на решението, което се цели да бъде взето6.
При предложенията за създаване на орган на СТО, който да подготвя вземането на решенията, така както това правят заседанията на „зелената стая" по времето на ГАТТ, трябва да се има предвид, че този орган няма да е управителен, ако не взима решения, свързани с
4 Deutsch, Klaus Gunter, Speyer Bernhard, The World Trade Organization Millenium Round: Freer Trade in the Twenty-First Century, Routledge, London, 2001
5 Kennedy, Daniel L. M. And Southwick, James D., The Political Economy of International Trade Law: Essays in Honour of Robert E. Hudec, Cambridge University Press, Cambridge, England, 2002
6 Kennedy, Daniel L. M. And Southwick, James D., The Political Economy of International Trade Law: Essays in Honour of Robert E. Hudec, Cambridge University Press, Cambridge, England, 2002
212
управлението и дейността на СТО, няма и да е изпълнителен, ако не бъде изрично оправомощен да провежда в действие решенията на управителния орган (МК, ОС). Най-вероятно е да бъде един помощен орган с консултативни функции.
Има и предложения за реформиране на процеса на вземане на решения в „зелената стая" без формално да се създава орган на СТО с функции по водене на преговори за постигане на консенсус за вземане на решение, а да се реформира съществуващата още при ГАТТ практика на неформални срещи, като се променят слабите й страни като липсата на представителност и прозрачност
От друга страна се срещат и предложения за създаване на орган, външен на СТО, който да бъде независим, международен и да защитава публичния интерес7. Задачата му да бъде да изследва техническите (икономически и научни) и нетехническите (социалните) аспекти на политиката на СТО. Той следва да действа и като средство за получаване на повече информация и разяснения относно ефектът върху националните и световната икономика от решенията на СТО.
Обобщавайки предложенията за промяна в механизма на вземане на решения в СТО ясно се очертава идеята да бъде създаден формален изпълнителен орган със справедливо представителство на всички страни членки по определени признаци, който да изпълнява досегашните функции по предварително съгласуване на позициите и оформяна на решенията, осъществявани на срещите в зелената стая.Тази ситуация води до подкопаване на доверието в организацията и засилва позициите на противниците й, които и без това я обвиняват в защита на интересите на транснационалните корпорации и големите икономически силни държави.
Въпросът за вземането на решения в СТО е от съществено значение и заема важно място при изследването на всеки въпрос, свързан с Организацията, тъй като е пряко свързан с осъществяването на функциите й и съответно с постигането на целите, за които е създадена. Един неефективен процес на вземане на решения води до блокиране работата и дискредитиране на организацията. За да бъде ефективен и полезен, той трябва да отговаря на реалната политическа и фактическа обстановка, да бъде адекватен на нуждите на държавите членки, като държи сметка за основни принципи като справедливост, достъпност, прозрачност и демократичност.
Като цяло не само механизмът на вземане на решения, но и структурата на организацията и правилата, по които действат органите й, са подчинени на идеята СТО успешно и резултатно да изпълнява своите функции. Именно за това пропуските и дефицитите в тези сфери оказват пряко влияние при изпълнението на функциите й.
Библиография:
1. Маракешко споразумение за създаване на Световната търговска организация
2. Decision- making Procedures under Article IX and XII of the WTO Agreement - General Council 15.11.1995 (WT/L/93)
3. Deutsch, Klaus Gunter, Speyer Bernhard, The World Trade Organization Millenium Round: Freer Trade in the Twenty-First Century, Routledge, London, 2001
4. Dowlah, Caf, Backwaters of Global Prosperity - How Forces of Globalization and GATT/ WTO Trade Regimes Contribute to the Marginalization of the World's Poorest Nations, Praeger, Westport, Connecticut, 2004
5. Jones, Kent, Who's Afraid of the WTO?,Oxford University Press, New York, 2004
6. Kennedy, Daniel L. M. And Southwick, James D., The Political Economy of International Trade Law: Essays in Honour of Robert E. Hudec, Cambridge University Press, Cambridge, England, 2002
7. Sutherland, Peter, The Future of the World Trade Organization - addressing Institutional Challenges in the New Millennium, Geneva, WTO, 2004
8. www.wto.org
Рецензент: проф. Румен Стаматов
7 Jones, Kent, Who's Afraid of the WTO?,Oxford University Press, New York, 2004
