CC BY
30
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ОБУЧЕНИЯ
УДК 37.014.15
А.П. Кошкин, Н.Н. Денисенкова
ЧТО ПЛАНИРУЕТСЯ ИЗМЕНИТЬ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТАХ РОССИИ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ НОВОГО ЗАКОНА «ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»?
Анализируются идеи, сформулированные на парламентских слушаниях в Госдуме РФ, о внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием закона об образовании.
Ключевые слова: высшее профессиональное образование, законодательные акты, парламентские слушания.
A. Koshkin, N. Denisenkova
WHAT IS PLANNED TO CHANGE IN THE ACTS OF RUSSIA IN ADOPTION OF THE NEW LAW "ABOUT EDUCATION IN THE RUSSIAN FEDERATION"?
The article presents the analysis of the some ideas formulated at parliamentary hearings in the State Duma of the Russian Federation about the modification of acts of the Russian Federation in adoption of the new law about education.
Keywords: higher education, acts, parliamentary hearings.
Сразу после подписания Президентом России закона «Об образовании в Российской Федерации» в российском обществе с новой силой вспыхнули дебаты по существу закона. Многие законодатели посвятили свои комментарии если не критике принятого закона, то желанию качественно улучшить его. Например, КПРФ обратилась в Конституционный суд, чтобы признать принятый закон об образовании не конституционным. Некоторые депутаты от Единой России сожалеют о том, что в новый закон не удалось внести поправки о восстановлении начального профессионального образования как важной ступени в общей структуре образования.
Важным элементом в системе высшего профессионального образования, в том числе и в системе образования МЧС России, является готовность любого вуза к применению в своей деятельности нового закона. Например, обеспечить выполнение конституционных норм, гарантирующих нашим гражданам получение высшего профессионального образования на конкурсной основе. При этом незыблемым фундаментом остаётся государственная система образования.
Обеспечить социальные и профессиональные права и гарантии преподавателям и студентам, которые способствовали бы стимулированию саморазвития и возможности полноценной реализации, творческих начал как в отдельно взятом профессорско-преподавательском коллективе, так и во всей системе высшего профессионального образования МЧС России. В целом речь идёт о внедрении инновационных механизмов развития в системе вузов. В законе об этом статей много, например, прописаны положения об электронном обучении. Можно смело предположить, что судьба инновационной экономики напрямую зависит от конкурентноспособности системы высшего образования, её способности эффективно реагировать на внутренние и внешние вызовы времени.
Следует учитывать, что новый закон об образовании предполагает серьёзные изменения во многих других законах Российской Федерации. Законотворческий процесс после первого голосова-
ния о внесения предложений по изменению законодательных актов Российской Федерации, в связи с принятием закона об образовании, предполагает проведение парламентских слушаний о проделанной работе. И такие слушания состоялись. Они были организованы Комитетом Государственной думы по образованию. По форме проведения парламентские слушания были открытыми с приглашением широкого круга представителей других Комитетов Госдумы РФ, Министерства образования и науки РФ, представителей федеральных министерств и ведомств, представителей органов государственной власти субъектов РФ, учёных, педагогов, представителей общественных организаций. На парламентских слушаниях присутствовали представители кафедры государственного и муниципального управления АГЗ МЧС России, доктора политических наук С.А. Мельков и А.П. Кошкин.
Председатель Комитета Государственной Думы по образованию А.Н. Дегтярёв возглавил обсуждение в качестве модератора. «Сложность проведения данных слушаний, - отметил председатель, - является специфика законотворчества на той стадии, когда необходимо вносить короткие фразы в основное тело законов, чтобы добиться согласования всей палитры нормативно-законодательных актов в целях успешной реализации замыслов на обновление образования в целом». Такая работа требует скрупулёзности от широкого круга законодателей. Например, в перечень предлагаемых к изменению в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» вошло более 180 (!) законодательных актов Российской Федерации. Из них требуют изменений только 5 федеральных конституционных законов: «О государственном гербе РФ»; «О Правительстве РФ»; «О Конституции РФ»; «О референдуме РФ»; «О судах общей юрисдикции в РФ».
В процессе дискуссии выступило 17 человек, охватив основные группы представленных на парламентских слушаниях профильных специалистов и экспертов. Многие выступления были яркими, блистали цитатами и цифрами, сравнительными примерами из истории и реальной практики производства, науки и образования. Шесть выступающих обращались к неоднозначным выражениям В.С. Черномырдина, чтобы оптимизировать аудиторию и показать, что многие трудности следует воспринимать с юмором. Создаётся некое личное впечатление о том, что Виктор Степанович - это Козьма Прутков в современном исполнении.
По результатам дискуссии сложились следующие суждения.
Во-первых, продолжается развитие закона «Об образовании в Российской Федерации». Этот закон затрагивает все стороны образовательного процесса - от определения содержания образовательных программ разного уровня до финансовых и экономических механизмов управления образовательными организациями. Поэтому вносимые изменения должны обеспечить:
- приведение норм федеральных законов в соответствие с концепцией и правовыми нормами Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», непротиворечивость и точность нормативного правового регулирования сферы образования;
- необходимую унификацию во всех федеральных законах терминологии, описывающей образовательные правоотношения в нашей стране;
- внесение в федеральные законы изменений, обеспечивающих унификацию системы предоставления мер социальной поддержки обучающимся и педагогическим работникам образовательных организаций, льгот и преимуществ, предоставляемых отдельным категориям граждан при приёме на обучение по основным профессиональным образовательным программам;
- введение в законодательство Российской Федерации новых норм, направленных на реализацию законных прав и интересов участников образовательных правоотношений, установленных Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации».
Во-вторых, сам проект принятого закона готовился несколько лет профильными специалистами совместно с экспертным сообществом страны. За три года он прошёл многочисленные экспертные обсуждения и общественные слушания, в том числе и в Интернете. Среди авторов принятых поправок числятся все партийные парламентские фракции. Такой подход широкого обсуждения законодатели пытаются сохранить и в рамках внесения изменений в закон.
В-третьих, при обсуждении нынешних поправок привлекается максимальное число депутатов, государственных органов и общественных организаций. Но во время слушаний у участников складывалось впечатление о том, что далеко не все рекомендации учитываются в силу разных обстоятельств, в том числе и потому что порой встречаются взаимоисключающие предложения.
В-четвёртых, продолжается поиск мест коррупционной составляющей во вновь формируемой законодательной базе. Например, в выступлении И.А. Яровой - председателя комитета Госдумы РФ по безопасности и противодействию коррупции, слышалась явная озабоченность возможным возникновением коррупциногенности в очередной попытке унифицировать учебную литературу. Уже началась борьба за госзаказ многими издательствами, которая порой приводит к скрытым (не честным) формам в достижении успеха.
В-пятых, в рамках возможных изменений нового отечественного закона об образовании получил новый импульс обсуждения вопрос об отсрочках студентов от призыва в армию. Представитель организационно-мобилизационного управления Минобороны РФ полковник А.Б. Князев в своём выступлении сопоставлял цифры, которые свидетельствовали о том, что при необходимости призыва около 240 тысяч молодых людей на срочную службу, 261 тысяча студентов в России получают отсрочку от призыва в армию. Он настаивал на реализации идеи о том, что следует давать отсрочку хотя бы только для студентов из эффективных вузов (хотя, на наш взгляд, пока очень сложно быть уверенным в объективности оценки эффективности того или иного вуза), на что А.Н. Дегтярев парировал заявлением, что от Минобороны РФ официальных предложений на счёт отсрочек не поступало, хотя признал, что проблема с отсрочками существует.
В-шестых, несколько представителей от Российской академии наук актуализировали необходимость продуманных изменений в законодательство об оплате труда учёных за учёную степень и учёное звание. Представители от Министерства образования и науки РФ заверили, что учёные, работающие в сфере образования и науки, свои надбавки не потеряют, деньги просто трансформируются в другие статьи дохода, например, в занимаемую должность. Подобного рода заявления несколько сняли напряжение в зале, но не успокоили российских учёных.
Считаю целесообразным, для более глубокого осмысления динамики внесения изменений в законодательные акты, привести выдержки из рекомендации парламентских слушаний, в которой обращается внимание на важность реализации следующих направлений совершенствования федерального законодательства:
1. Значительное число федеральных законов, регламентирующих деятельность отдельных федеральных органов исполнительной власти, содержат нормы, регулирующие вопросы, связанные с получением образования работниками в соответствующей сфере деятельности, кадрового обеспечения в отношении каждого отдельного ведомства. Представляется, что разработка и закрепление общих подходов, которые можно было бы отразить в Трудовом кодексе Российской Федерации, позволит упорядочить регулирование этих процессов, избежать дублирования общих норм. К указанным сферам регулирования относятся:
- вопросы организации обучения в не подведомственных данному органу исполнительной власти образовательных организациях, вопросы целевой подготовки сотрудников в профильных образовательных организациях и иных вузах, финансирование указанной подготовки;
- вопросы целевой контрактной подготовки;
- проблемы организации повышения квалификации, переподготовки, обучения на рабочем месте;
- организация и проведение стажировок работников (сотрудников) как формы обучения, дополнительного образования или совершенствования практических навыков;
- подтверждение наличия документов об образовании в рамках определения квалификации сотрудников на соответствие квалификационным требованиям;
- льготы для отдельных категорий работников (сотрудников) в отношении получения ими образования и предоставления образования для их детей.
2. Создание, реорганизация и ликвидация образовательных организаций регламентирована Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». В то же время изменение назначения объектов социальной инфраструктуры для детей осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации». Такая организация правового регулирования может стать источником правовых коллизий, когда образовательная структура ликвидирована, а назначение здания изменить не удастся. Полагаем, что указанные вопросы целесообразно рассматривать комплексно, усилиями нескольких комитетов российского парламента.
3. В ряде федеральных законов в той или иной форме (участие в разработке, экспертизе в какой-то части) устанавливается участие разных структур в разработке федеральных государственных образовательных стандартов и примерных основных образовательных программ. Так, национально-культурная автономия в соответствии с Федеральным законом от 17 июня 1996 года № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» имеет право:
- участвовать в разработке образовательных программ, осуществляемой созданными ими подведомственными образовательными организациями и учреждениями, издавать учебники, методические пособия, другую учебную литературу, необходимые для обеспечения права на получение образования на национальном (родном) языке;
- участвовать в разработке федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований, а также примерных основных образовательных программ, реализуемых на национальном (родном) языке и иных языках для государственных и муниципальных образовательных учреждений с обучением на национальном (родном) языке, иных языках.
Следовательно, целесообразно обеспечить регулирование участия различных субъектов в данном и аналогичных вопросах в одном нормативном акте, в частности в акте Правительства Российской Федерации, разработка которого предусмотрена Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации».
4. При подготовке законопроекта ко второму чтению парламенту, полагаю, уместно обратить внимание на правовое регулирование вопросов установления льгот при приёме в образовательные организации, а также системы подготовки, повышения квалификации и переподготовки работников отдельных отраслей экономики и приведению «отраслевого» законодательства Российской Федерации в этой части в соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». Весь комплекс льгот отражён в указанном законе, в связи с чем из других нормативных правовых актов его необходимо исключить.
Этот пункт важен для всех федеральных органов исполнительной власти, имеющих свои ведомственные высшие учебные заведения, так как каждое ведомство стремится создать свою систему льгот при приёме в свои образовательные организации. Это закономерно, потому что каждому органу исполнительной власти хотелось бы повлиять на способы и качество отбора в свои вузы. С точки зрения обывателя все справедливо, и после внесения изменений в соответствующие законодательные
акты такой «вакханалии» в льготах на поступление не будет. Однако следует предположить, что пострадает качество отбираемых кандидатов на будущие специальности, например, в силовые структуры. Так, для МЧС России необходимы абитуриенты с хорошей физической подготовкой и особыми морально-психологическими качествами спасателя, ради которых, естественно, необходимо создавать льготы для поступления в такие вузы.
При обсуждении вопросов предоставления отсрочек от призыва на военную службу, в условиях введения государственной аккредитации по укрупнённым группам направлений подготовки и специальностей, Минобороны Российской Федерации предлагает предоставить правительству право определять перечень учреждений высшего образования, обучение в которых будет давать право на отсрочку. Указанное сужение реализации права на отсрочку, в части ограничения количества предоставляющих её вузов, имеет дискриминационный характер, поскольку соответствие реализуемых вузами программ высшего профессионального образования подтверждается прохождением ими соответствующих процедур лицензирования и аккредитации, в связи с чем отбор вузов, имеющих, по сути, одинаковые лицензии и аккредитации может носить коррупционный характер. Данное ограничение будет, безусловно, отрицательно воспринято многими студентами, абитуриентами и их родителями.
В то же время в связи с изменением статуса учреждений начального профессионального образования, введением подготовительных отделений образовательных организаций высшего образования, установлением третьего уровня высшего образования необходимо откорректировать вопросы призыва на военную службу соответствующих категорий обучающихся. На наш взгляд, попытка создания «научных студенческих подразделений» в российских вузах проблемы не решает, так как может коснуться всего 30 высших учебных заведений по всей стране [3].
Отдельного внимания требует вопрос внесения соответствующих изменений в федеральные конституционные законы, в Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». Внесение изменений в данные законы предлагается рассматривать отдельно от законопроекта «О внесении изменений в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в связи с особым порядком внесения изменений в указанные законы.
5. Трудовым кодексом Российской Федерации предусматривается приём и перевод на должность научно-педагогического работника в высшем учебном заведении по результатам конкурса на замещение соответствующей должности, который проводится один раз в пять лет (впрочем, на практике контракты зачастую заключаются на меньшие сроки). По мнению ряда специалистов, условие о необходимости переизбрания каждые пять лет, существенно затрудняет привлечение зарубежных специалистов. Общественная палата предлагает разрешить ведущим университетам России приём педагогических работников по результатам конкурса на условиях трудового договора на неопределённый срок, без необходимости дальнейшего периодического проведения конкурсов. Полагаем, что указанные вопросы ввиду их комплексного характера следует рассмотреть отдельно в рамках самостоятельного законопроекта.
6. Статья 331 Трудового кодекса Российской Федерации содержит ряд норм, ограничивающих право на занятие педагогической деятельностью. В частности, она определяет, что к педагогической деятельности не допускаются лица, «имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконного помещения в психиатрический стационар, клеветы и оскорбления), половой неприкосновенности и половой свободы лично-
сти, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, основ конституционного строя и безопасности государства, а также против общественной безопасности».
На наш взгляд, анализ правоприменения указанной статьи свидетельствует о том, что она в данной редакции приводит к неоправданным ограничениям прав граждан на занятие педагогической деятельностью. И даже если указанная норма вытекает из общей статьи (351.1) Трудового кодекса Российской Федерации в части ограничения на занятие трудовой деятельностью в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних. Следует учитывать изложенные положения и комплексно рассматривать проблемы ограничения права на занятие педагогической деятельностью. Поэтому целесообразно решить имеющиеся вопросы самостоятельно в рамках отдельного законопроекта. Так, наша многолетняя педагогическая практика свидетельствует о том, что подход к подбору профессорско-преподавательского состава требует строгой индивидуальности с учётом особого профессионального и социального опыта.
7. Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» введено регулирование сетевых форм реализации образовательных программ, предполагающее возможность реализации образовательной программы с использованием ресурсов нескольких организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе иностранных, а также при необходимости с использованием ресурсов иных организаций. В реализации образовательных программ с использованием сетевой формы наряду с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, также могут участвовать научные организации, медицинские организации, организации культуры, физкультурно-спортивные и иные организации, обладающие ресурсами, необходимыми для осуществления обучения, проведения учебной и производственной практики и осуществления иных видов учебной деятельности, предусмотренных соответствующей образовательной программой. То есть, речь идёт о разрешении многочисленным институтам гражданского общества участвовать в организации учебно-воспитательной работы с молодёжью.
Вместе с тем взаимное использование имущества включает в себя отношения аренды либо безвозмездного пользования и требует по нормам, действующим в данный момент, проведения конкурса либо аукциона для выбора пользователя государственным (муниципальным) имуществом. Это требование существенно затрудняет для государственных (муниципальных) учреждений участие в сетевом взаимодействии. Предлагается рассмотреть вопрос расширения перечня исключений, введя в него любую организацию, если передача имущества осуществляется на основании договора о сетевой реализации образовательных программ. Получается, что в этом случае договор станет предметно -правовой основой участия институтов гражданского общества (некоммерческих организаций и бизнес-структур) в организации учебно-воспитательной работы с молодёжью. Тем более что п. 9 ст. 11 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» обязывает вузы проводить практики студентов только на основании заключённых договоров.
8. Общественная палата Российской Федерации отмечает, что законопроектом предусматривается введение разрешения проводить религиозные обряды в помещениях, специально выделяемых администрацией образовательных организаций. Вместе с тем, Конституцией Российской Федерации провозглашается светскость государства, система образования в Российской Федерации также основана на данном принципе, чему не соответствует вводимое разрешение. Действующий на сегодняшний день Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» чётко определяет, что «религиозные объединения отделены от государства и равны
перед законом». Кроме того, в ст. 4 данного закона государство обязуется «обеспечить светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях» [2].
По мнению общественных экспертов, могут возникнуть проблемы с обеспечением равного доступа к помещениям лиц различных вероисповеданий; проведение некоторых обрядов может вызвать конфликтные ситуации, что было продемонстрировано в ряде случаев публичных жертвоприношений [4]. Общественная палата предлагает исключить такую возможность, сохранив её лишь для ситуации, когда образовательная организация владеет отдельным зданием (строением) религиозного назначения.
Федеральный закон от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (ст. 13 «Право на гуманитарное и художественное образование») устанавливает, что «каждый человек без ограничения возраста имеет право на гуманитарное и художественное образование, на выбор его форм и способов в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании». Представляется, что сохранение указанных прав является излишним, поскольку дублирует уже установленные Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» общие нормы.
В качестве обобщающих выводов следует отметить, что парламентские слушания «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» являются существенным элементом законотворческой деятельности по формированию государственной политики в сфере образования. По форме организации и порядку проведения парламентские слушания характеризуют стремление депутатов учитывать мнения Министерства образования и науки РФ, представителей федеральных министерств и ведомств, представителей органов государственной власти субъектов РФ, учёных, педагогов, экспертов в области образования и представителей общественных организаций.
Вносимые изменения в законодательные акты РФ позволяют реально осуществлять парламентский и общественный контроль над деятельностью исполнительной власти в сфере образования. Такой контроль представляет собой систематическое стандартизованное наблюдение за состоянием образования и динамикой изменения его результатов. Это свидетельствует о внедрении демократических принципов формирования новой системы образования в стране, в которой должно участвовать гражданское общество.
Вносимые изменения в законодательную базу обеспечивают сетевую форму реализации образовательных программ, которая позволяет качественно использовать собственные ресурсы образовательных учреждений и эффективно привлекать ресурсы других организаций. При этом законодательно обеспечивается развитие электронного обучения и дистанционных образовательных технологий, уточняются вопросы семейного образования и самообразования, в ранг государственной политики возводятся выявление, поддержка и сопровождение лиц, проявивших выдающиеся способности.
Надеемся, что осмысление отмеченных положений парламентских слушаний поможет преподавателям, студентам и всем тем, кто интересуется проблемами образования, определить свою личную позицию в этом не простом, но очень важном для нашей страны вопросе.
Литература
1. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // http://www.consultant.ru/popular/education/ (дата обращения: 16.03.2013).
2. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" // http://base.garant.ru/171640/1/#block_ 100 (дата обращения: 16.03.2013).
3. В университетах могут появиться «научные роты». URL. http://www.tv2.tomsk. ru/news/v-universitetakh-mogut-lpoyavitsya-nauchnye-roty-l (дата обращения: 17.03.2013).
4. Пчелинцев А. Пресса и религиозные конфликты в России.URL.http://www.sclj.ru/analytics/comment/ detail.php?ELEMENT_ID=1253 (дата обращения: 17.03.2013).
