CC BY
50
ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНЫХ КООРДИНАТ
УДК 371 Смолин О. Н.
ПЕРЕПОЛНЕННАЯ ПУСТОТА. ВОКРУГ НОВОГО ПРОЕКТА ЗАКОНА ОБ ОБРАЗОВАНИИ
В статье автор обосновывает критические замечания по проекту образовательного законодательства.
Ключевые слова: образование, институционализация сферы образования.
Старательно читая многостраничный текст проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», опубликованный в июне 2010 года на сайте Минобрнауки, периодически вспоминал рассказ знакомого бизнесмена «средней руки» из города Омска. Пересказываю по памяти. В пригородном районе в разгар кризиса собрали представителей администрации и бизнеса. Депутат X. от правящей партии сделал рефреном своего выступления фразу: «Кризис - это хорошо: слабые умрут, сильные останутся». Из зала возражали: «Да мы все слабые. Без поддержки государства умрет больше половины». А он свое: «Слабые умрут - сильные останутся...»
Впрочем, обо всем по порядку.
Интегрированный законопроект: кое-что об истории и особенностях
В последнее время на различных конференциях мне неоднократно доводилось слышать заявления представителей различных известных в образовательном сообществе организаций на тему первородства идеи подготовки Образовательного кодекса. Не уверен, что сейчас можно (а главное - нужно) установить автора идеи, но факт остается фактом: в начале нулевых годов ее более или менее одновременно сформулировали представители профильных комитетов Совета Федерации, Госдумы и Российского союза ректоров.
Важнее другое: идея кодекса возникла, когда наметился некоторый застой в развитии образовательного законодательства, и была направлена главным образом на попытку вернуть образованию частью уже утраченные экономические свободы, а также добиться реализации социально ориенти-
рованных положений, годами не исполнявшихся или приостанавливавшихся одновременно с принятием федерального бюджета на очередной год. Идею кодекса даже начали осуществлять, и было подготовлено несколько глав будущего законодательного акта. Однако затем работа затихла. Большинство ее инициаторов (включая автора этих строк) пришли к выводу: образовательный кодекс имеет смысл лишь в одном случае - если он увеличивает социальные гарантии для участников образовательного процесса, а также академические и экономические свободы в образовании. При существующем же раскладе политических сил в парламенте и правительстве гораздо больше шансов, что с помощью кодекса образовательное законодательство будет «очищено» от оставшихся в нем свобод и социально ориентированных норм.
Этот прогноз полностью подтвердился в период принятия Федерального закона о монетизации № 122 от 22.08.2004. Фактически оно означало разрушение действовавшего образовательного законодательства, причем по линии как социальных гарантий, так и академических, а также экономических свобод. В результате принятия ФЗ № 122 образовательное законодательство понесло значительные потери.
Во-первых, были ликвидированы государственные гарантии приоритетности развития образования - вместе с одноименной статьей 40 Закона РФ «Об образовании» (в редакции от 12.01.1996)1.
Декларация, будто государство провозглашает сферу образования приоритетной, в статье 1 Закона сохранилась, однако гарантии этой приоритетности, включая обязательства государства
выделять на образование определенную долю расходов федерального и консолидированного бюджетов, предоставлять образовательным учреждение налоговые льготы и т. п., из текста исключены полностью. Среди прочего это привело, например, к значительному повышению платы за обучена для внебюджетных студентов государственных и негосударственных вузов.
Во-вторых, из текста Закона РФ «Об образовании» изъяли положение о федеральных нормативах финансирования как минимально допустимых для образовательных учреждений нефедерального ведения2. Согласно имеющимся данным, в 2007/2008 учебном году разрыв в уровне финансового обеспечения в расчете на одного обучающегося между регионами России составлял почти десять раз3, в связи с чем легко прогнозировать дальнейший рост неравенства прав граждан в области образования.
В-третьих, подверглись «секвестру» федеральные социальные гарантии для обучающихся в нефедеральных образовательных учреждениях. Вопрос был передан на рассмотрение регионов.
В-четвертых, уничтожены федеральные гарантии финансирования аккредитованной негосударственной школы (предоставлявшиеся Законом РФ «Об образовании» (ст. 5. п. 4) в прежней редакции). В результате в абсолютном большинстве российских регионов под угрозой закрытия оказались именно негосударственные общеобразовательные учреждения (в том числе православные, учрежденные общественными организациями инвалидов), обучавшие детей из семей с низкими доходами, детей с ограниченными возможностями здоровья и т. п. В то же время элитарные школы, ориентированные на высокодоходные группы населения, просто повысили плату за обучение.
В-пятых, исключены из законодательства гарантии уровня заработной платы педагогических работников, включая главную из них - положение о средней ставке педагогов, которая не может быть ниже средней зарплаты в промышленности4. С учетом того, что в индустриально развитых странах мира зарплата педагогических работников выше средней по стране, совершенно очевидно, что и в этом отношении российские «реформы» имеют противоцивилизационный характер.
В-шестых, ликвидированы установленные статьей 25 Федерального закона «О социальном развитии села» N° 438-1 от 21.12,1990 обязательные 25процентные надбавки к зарплате сельских педаго-
гов (равно как и медиков, и работников культуры) -вместе с самим законом5. По той же причине легко прогнозировать дальнейший рост дефицита педагогических кадров в сельской местности.
И кроме того, отменены установленные с 1992 года (см. ст, 55. п. 8) Законом РФ «Об образовании» федеральные гарантии компенсаций педагогам за приобретенную ими методическую литературу (за исключением работающих в федеральных образовательных учреждениях) (см. ст. 16. п. 30), что при дефиците средств в региональных бюджетах может привести к фактическому уменьшению реальных доходов педагогических работников.
После вступления в действие ФЗ № 122 образовательному законодательству и его защитникам терять стало уже нечего или почти нечего. В таких условиях идея принятия Образовательного кодекса обрела второе дыхание, хотя и в несколько ином качестве: с его помощью сторонники социального направления в образовательной политике России решили попытаться вернуть позиции, утраченные в период так называемой монетизации. Однако вполне вероятно, что результат окажется противоположным очередным (без всякой иронии) благим намерениям.
Общая характеристика законопроекта: кому нужен «паровоз»?
Детальный анализ проекта интегрированного закона показал, что в предложенном виде он не может быть поддержан большинством российского образовательного сообщества и нуждается в принципиальной переработке.
Во-первых, с юридическо-технической точки зрения текст чрезмерно раздут и содержит многочисленные повторы одних и тех же норм применительно к различным подсистемам образования.
Как повелось в эпоху «суверенной демократии», имена действительных разработчиков проекта остаются неизвестными. Представлен, правда, состав большой рабочей группы, состоящей из весьма уважаемых людей, но это не «писатели», а первые «читатели», давшие свои имена для солидности и проведшие, видимо, предварительную экспертизу законопроекта. Интересно, что президент Российского союза ректоров В. Садовничий в докладе на конференции 5 октября 2010 года назвал законопроект справочником.
Еще интереснее в данном случае роль профильного комитета Госдумы: ни один из его депутатов не был включен в рабочую группу по
подготовке законопроекта. Обосновав этот факт на заседании комитета 17 июня 2010 года представитель Минобрнауки ссылался на делегирование председателем комитета Г. Балыхиным полномочий депутатов для работы в этой группе председателю экспертного совета по правовым вопросам развития образования Н. Гриценко.
Кстати, на том же заседании комитета часть его членов требовала представить - не более и не менее - сокращенный вариант законопроекта, а следующая фраза депутата Г Сафаралиева стала воистину крылатой: «Ну не подготовлены наши мозги депутатские на такие большие законы». В свою очередь автор этих строк заявил о намерении полностью прочесть и проанализировать законопроект и напомнил о временах, когда депутаты не только были способны читать законы, но даже их писали.
Текст большого законопроекта создает впечатление, будто каждая его глава была подготовлена отдельным специалистом или группой. В итоге многие положения повторяются по несколько раз применительно к различным подсистемам образования. Невольно вспоминается известная райкинская интермедия про сотню узких специалистов, которые шили один костюм, причем каждый выполнял свою работу безупречно: пуговицы были пришиты «насмерть - не оторвешь», но зато на месте рукавов оказались штанины. В данном случае до этого не дошло, но узкая специализация авторов глав значительно удлинила и без того запредельный текст.
Во-вторых, на добрую половину законопроект состоит из отсылочных норм, открывающих широкий простор для действий исполнительной власти. С долей шутки можно утверждать, что значительную часть его текста можно было бы изложить в двух статьях:
Статья 1. Минобрнауки РФ может почти все, если захочет.
Статья 2. Кто не понял, см. статью 1.
Справедливости ради следует заметить, что в данном случае авторы законопроекта не оригинальны: особенность «управляемой демократа заключается не только в том, что исполнительная власть формирует законодательную и управляет ею - эта законодательная власть отдает исполнительной власти функцию за функцией, причем делает это «с чувством глубокого удовлетворения».
Между тем, по убеждению автора, полученному в ходе 20-летней парламентской работы, задача законодателя состоит совсем в другом: не разрешать исполнительной власти все, что ей вздумает-
ся, а напротив - определить для нее главные ориентиры и направления деятельности, при этом расставить «флажки», за которые исполнитель выходить не вправе. Если законодатель в каждом втором пункте каждой статьи повторяет, как заклинание: «порядок... определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования», это значит, что он признает свою низкую компетентность, создает условия для будущего произвола, а возможно, и коррупции.
В-третьих, большая часть законопроекта бесполезна для участников образовательного процесса. Его чтение, подобно некоторым видам пищи в желудке, оставляет в голове ощущение «переполненной пустоты». Из предложенного текста при всем желании
- никто не узнает, в каком размере будет финансироваться отечественное образование, чему будут учить наших детей и студентов;
- родители не смогут понять, каким будет соотношение образования бюджетного и внебюджетного, в частности в вузах;
- педагоги останутся в неведении относительно собственной заработной платы, а студенты -размера стипендий и т. д.
Короче: ни на один из главных вопросов образовательной политики законопроект ответа не дает.
В-четвертых, часть предлагаемых законопроектом инноваций по меньшей мере спорна. К таким инновациям относятся, например, франчайзинг и аутсорсинг (последний без употребления термина), о которых речь пойдет ниже.
В-пятых, не предвосхищая того, что будет сказано ниже о вузах, отметим, что ряд положений законопроекта способен нанести образованию вред. Разработчики, в частности, предусматривают:
- ликвидацию начального профессионального образования как особого образовательного уровня (гл. 13 и 14 проекта);
- сокращение коммунальных льгот для сельских педагогов (см. ст. 50. п. 4. проекта). Для них вводится оплата занимаемой площади, а ответственность за предоставление льгот целиком перекладывается на региональные бюджеты.
В-шестых, отсюда следует, что законопроект написан главным образом не для учащихся, студентов, педагогов и родителей - то есть не для участников образовательного процесса, но преимущественно для управленцев системы образования.
Именно между ними он распределяет полномочия и определяет, кто и что должен делать. Данная функция для любого закона представляется безусловно необходимой, но далеко не самой важной. Иными словами, как и во многих других случаях в последнее время, мы имеем очередной «паровоз для машиниста», которого «удобство пассажиров» интересует в последнюю очередь.
Более того, этот законопроект угрожает дальнейшей бюрократизацией российской системы образования и как следствие - торможением развития. Эта мысль и высказывалась на экспертных советах по негосударственному образованию, а также вопросам электронного обучения и информационным технологиям в образовании думского Комитета по образованию, в заседаниях которых доводилось принимать участие автору. В разных вариациях эксперты утверждали: образование - по определению процесс творческий; попытка «зарегулировать» его во всех деталях неминуемо приводит к стагнации; если в 1990-х годах некоторые вузы могли работать вообще без юристов на основании прежнего весьма небольшого закона, то в настоящее время с задачами формирования отчетности и подготовкой бумаг по бесконечным проверкам не справляются целые юридические управления. Некоторые участники заседаний вспоминали эффект сороконожки, которая однажды задумалась, как ей удается слаженно двигать одновременно всеми сорока ногами, и после этого не сдвинулась с места. Пытаясь прописать всевозможные случаи жизни, авторы законопроекта рискуют поставить систему образования и каждое образовательное учреждение в аналогичное положение.
Высшее образование: lex dura?
Как принято в подобных случаях, стремясь к объективности, основные положения законопроекта, не являющиеся прямым повторением действующих законов, разделим на три группы: позитивные, спорные и потенциально вредные. При этом используем в качестве критериев расширение (либо сужение) экономических и академических свобод и социальных гарантий для участников образовательного процесса.
Порадуемся - на своем веку?
Помимо разработчиков у законопроекта есть сторонники, так сказать по определению. Это те, кто готов поддержать любое предложение, неза-
висимо от его содержания, по известному принципу «у меня есть собственно мнение, но я с ним не согласен». По мнению таких защитников, одно из достоинств законопроекта в том, что он вводит в федеральное законодательство целый ряд новелл. Вот некоторые из них, приведенные в материалах, представленных к парламентским слушаниям в Госдуме 13 октября 2010 года6:
- образовательные учреждения именуются образовательными организациями;
- федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОС) устанавливаются по уровням образования, в том числе для дошкольного образования (сейчас для образовательных программ дошкольного образования утверждаются федеральные государственные требования). При этом в ФГОС дошкольного образования не будет требований к результатам освоения образовательных программ;
- разделяется непосредственно дошкольное образование и сопровождающие его присмотр, а также уход за детьми, включая организацию их питания и режима дня;
- из числа образовательных программ исключаются и становятся самостоятельным видом программы подготовки научных кадров (докторантура);
- вводится кредитно-модульная система организации образовательного процесса при реализации профессиональных образовательных программ;
- предусматриваются сетевые формы реализации и освоения основных образовательных программ;
- виды дошкольных и общеобразовательных организаций сводятся всего к двум: с одной стороны - детский сад и детский сад компенсирующего вида (коррекционный детский сад), с другой стороны - общеобразовательная школа и коррекционная общеобразовательная школа;
- государство гарантирует бесплатность и общедоступность профессионального обучения по программам профессиональной подготовки в пределах основной общеобразовательной программы среднего общего образования, основных образовательных программ среднего профессионального образования;
- видами образовательных учреждений среднего профессионального образования вместо нынешних техникума и колледжа становятся профессиональный лицей и техникум;
- среднее профессиональное образование будет включать два уровня образовательных программ: подготовка квалифицированных рабочих и подготовка специалистов среднего звена;
- закрепляется общедоступность среднего профессионального образования, то есть отсутствие вступительных испытаний;
- отменяется лицензирование образовательной деятельности по реализации программ профессионального обучения;
- вводится еще один уровень высшего образования - подготовка научно-педагогических кадров (аспирантура, адъюнктура);
- специализированные последипломные профессиональные программы (программы ординатуры, интернатуры, ассистентуры-стажировки) отнесены к видам дополнительных профессиональных образовательных программ;
- исключаются программы профессиональной переподготовки с при освоением дополнительной квалификации, поскольку по сути они представляют собой получение второго высшего образования;
- закрепляется правовой статус обучающихся, педагогических работников (соответствующие нормы выделены в отдельные главы законопроекта).
В действительности к достоинствам законопроекта, причем почти всегда с оговорками, можно отнести лишь следующие новые (или хорошо забытые, а затем восстановленные) сюжеты.
1. Введение бессрочного лицензирования и увеличение срока аккредитации учебных заведений. Правда, при этом предполагается резко ужесточить контроль над ними, включая более частые плановые и внеплановые проверки. Учитывая некоторые особенности отечественного чиновничества, члены экспертного совета по негосударственному образованию при профильном думском комитете высказывали сомнения на счет того, не окажется ли для них новая система значительно дороже старой.
2. Возвращение к идее образовательного кредитования студентов, включая основной и сопутствующий (на жизнь в период учебы) образовательные кредиты. Речь идет именно о возвращении, поскольку впервые эта идея была сформулирована в Законе РФ «Об образовании» в редакции 1992 года. Напомню: в настоящее время власти почти всех развитых стран стремятся расширить доступность высшего образования, хотя делают это разными способами. В странах с социальной моделью экономики
(Германия, Франция) 80-90 и более процентов студентов учатся за счет бюджета. В странах с либеральной экономической моделью (Великобритания, США), где доля бюджетных студентов составляет от 30 до 40 процентов, применяется развитая система образовательного кредитования. Россия в постсоветский период, как всегда, идет другим путем: почти две трети студентов учатся за собственный счет, а системы образовательного кредитования до сих пор нет. Поэтому ее появление в законопроекте должно оцениваться позитивно.
Правда, при этом предложенный текст не отвечает на главные вопросы:
- кто сможет получить образовательные и (или) сопутствующие кредиты?
- какой будет ставка по таким кредитам?
- каким будет срок их погашения?
- будет ли это погашение обязательным или в зависимости от уровня заработной платы и других параметров?..
Ответы должна дать государственная программа образовательного кредитования, которую, как и все главное в законе, будет принимать Правительство РФ.
3. Положения об информационной открытости деятельности образовательных учреждений и органов власти. Например, предполагается, что на сайты соответствующих организаций будет выставляться методика расчета нормативов подушевого финансирования образования. Понятно, сами нормативы от этого вряд ли улучшатся, но по крайней мере образовательному сообществу будет известно, на что имеют право дошкольник, школьник или студент. Ситуация похожа на существующую в отношении минимальной потребительской корзины; корзина остается полупустой, но общество получило аргументы, чтобы требовать ее заполнения.
4 Отдельные положения социозащитного характера, отсутствующие в действующем законе. Пример - требование статьи 111 законопроекта, согласно которому дети-инвалиды в специальных интернатах должны находиться на полном государственном обеспечении. При существующей системе, когда в ряде регионов с родителей таких детей пытаются брать деньги, данное положение заслуживает безусловной поддержки.
5. Законопроект содержит ряд статей, заполняющих пробелы в действующем законодательстве. Наиболее удачной среди них представляется статья, регулирующая вопросы образования в
области искусства. Ее отличают содержательность и конкретность. Дважды выступая на парламентских слушаниях, автор приветствовал работу Мин-культуры в этом отношении и ставил ее в пример другим группам разработчиков. Если бы на том же уровне был выполнен весь законопроект, его наверняка поддержало бы большинство российского образовательного сообщества.
Инновации - о двух концах
Как и следовало ожидать, проект интегрированного закона воспроизводит изменения, внесенные в образовательное законодательство начиная с 2004 года, которые действующая власть считает проявлением модернизации этого законодательства, а значительная часть образовательного сообщества, включая и автора этих строк, - проявлением его контрреформы. В части, имеющей отношение к высшему образованию, среди таких положений следует отметить:
- введение структуры государственных образовательных стандартов, исключающих требования к содержанию образования. В будущее «общество знаний» Россия намеревается войти со стандартами, не предусматривающими знаний!
- введение единого государственного экзамена как основной формы итоговой аттестации школьников и вступительных испытаний для абитуриентов. Напомню: согласно опросу Фонда «Общественное мнение», обязательный ЕГЭ в России поддерживают 11 процентов населения, а с его добровольностью готовы согласиться 54 процента (в том числе среди лиц с высшим образованием - 70 процентов);
- принудительное введение двухуровневой системы высшего образования, которая для большинства студентов сократит срок обучения на год, уменьшит количество аудиторных занятий по специальным предметам для бакалавров по сравнению со специалистами почти на 40 процентов и введет конкурсный отбор между бакалавриатом и магистратурой. Согласно Федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в редакции 1996 года переход на двухступенчатую систему высшего образования и, соответственно, участие в Болонском процессе предусматривались исключительно на добровольной основе.
На взгляд автора, если бы содержание проекта интегрированного закона ограничивалось только перечисленными положениями, этого было бы достаточно, чтобы отказать ему в поддержке. Однако
авторы вводят очередные новеллы, последствия которых по меньшей мере неочевидны. Среди таких сомнительных инноваций отметим лишь три.
1. Пунктом 6 статьи 86 законопроекта в образовании вводится аутсорсинг (хотя этот термин и не употребляется). Цитирую:
«6. Образовательная организация вправе осуществлять образовательную, научную, административную, финансово-экономическую и иные разрешенные виды деятельности как своими силами, так и с привлечением третьих лиц на договорной основе». Стоит обратить внимание, что привлекать третьих лиц можно будет не только для ведения бухгалтерии, организации питания, медицинского обслуживания, но и для осуществления образовательной, а также научной деятельности. Когда в стране ведется бурная кампания борьбы с разного рода халтурой в области образования, подобные предложения выглядят более чем странно.
Зная, как реализуется Федеральный закон № 94, легко представить себе следующую ситуацию: приближенная к чьему-либо «телу» фирма НРОК («научные рога и образовательные копыта») выигрывает конкурс на реализацию государственного задания в области подготовки специалистов, а затем в качестве «третьего лица» привлекает реальный вуз.
Правда, при этом согласно пункту 7 той же статьи «образовательная организация несет ответственность за ненадлежащее качество предоставляемых образования и образовательных услуг, вызванное неисполнением или ненадлежащим исполнением третьими лицами своих обязательств перед образовательной организацией». Однако это ничего не меняет, поскольку реальную работу будут выполнять реальные организации, а выигрывать конкурсы смогут и фиктивные.
2. Статьей 94 законопроекта в образовании предлагается ввести франчайзинг Подобно предыдущему это предложение производит странное впечатление: как известно, все с теми же благими намерениями борьбы за качество в настоящее время федеральная власть стремится сократить число филиалов учебных заведений, особенно вузов. Но разве филиал не представляет собой законченное выражение франчайзинга в области образования? Вводить франчайзинг и одновременно закрывать филиалы по меньшей мере нелепо.
3. Пункт 5 статьи 95 законопроекта предоставляет право образовательным организациям, осуществляющим не приносящую доход деятель-
ность, «привлекать денежные средства (займы) путем эмиссии облигаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации». Вспомним:
один из первых законов 2004 года в рамках контрреформы образовательного законодательства запретил таким организациям размещать средства на банковских депозитах. В настоящее время предлагается гораздо более широкая степень экономической свободы, что по логике вещей должно быть плюсом. Однако с учетом того факта, что Федеральный закон N° 83 от 08.05.2010 лишает государственные и муниципальные учреждения субсидиарной ответственности со стороны их учредителей, этот путь может завести такие учреждения, образно говоря, в долговую яму Дальнейшая их судьба в этом случае не вполне ясна, поскольку формальное банкротство учреждений Гражданским кодексом не допускается.
Таковы лишь некоторые сомнительные инновации нового законопроекта, регулирующие экономическую деятельность в области образования. При желании их число можно умножить.
Элитаризм против равенства возможностей
Одним из достижений образовательного сообщества следует признать такой факт: первоначально намеченные властями сверхсжатые сроки принятия большого законопроекта были увеличены. Весной 2010 года предполагалось, что он будет внесен в Правительство РФ в сентябре, а в Госдуму - не позднее декабря того же года. Понятно, в этом случае все так называемое обсуждение законопроекта пришлось бы на летние месяцы, как это было с печально знаменитым законом о монетизации и некоторыми другими законодательными актами. Позднее срок обсуждения
и, соответственно, принятия законопроекта был увеличен минимум на два месяца, в течение которых прошли парламентские слушания Совета Федерации (23 сентября), Госдумы (13 октября), Общественной палаты (26 октября) и конференция Российского союза ректоров (5 октября).
Приведу выдержки из текста собственного выступления на слушаниях в Госдуме, сократив это выступление во избежание повторов и сопроводив короткими комментариями, имеющими отношение к сфере высшего образования.
«Обсуждение законопроекта «Об образовании в Российской Федерации» по крайней мере имеет
тот плюс, что оно позволяет поднять основные вопросы образовательной политики. Неточно... что в России закона об образовании не было 20 лет. Этот закон существовал в трех редакциях:
- редакция 1992 года была признана одной из лучших в Европе;
- редакция 1996 года улучшена по сравнению с 1992 годом;
- редакция 2004 года (утверждена законом № 122 «о монетизации») резко ухудшена.
Убежден, новый закон стране нужен, только если он принесет пользу образованию. Если же он принесет вреда... больше, чем пользы, пусть лучше действует старый. Принцип «не навреди» должен соблюдаться. <...>
Вот лишь некоторые вопросы.
1. Кто авторы законопроекта и сколько стоила его подготовка? Думаю, страна должна знать своих «героев» и цену их «подвига». В 1992-м и в 1996 году мы, авторы Закона РФ «Об образовании», своих имен не скрывали.
2. Почему законопроект такой большой и при этом такой «пустой»?..
3. Почему в законопроекте так много отсылочных норм?..
4. За что авторы законопроекта так не любят начальное профессиональное образование? Оно как уровень ликвидируется. При этом у меня имеется масса обращений с протестами, в том числе от работодателей (дочернее ОАО «Спецгазавтот-ранс», ОАО «Газпром», «Распадская угольная компания», угольная компания «Южный Кузбасс») и от десятков академиков. Дискуссия министра А. Фурсенко и Ю. Лужкова 31 августа 2010 года на совместном заседании Государственного совета и Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России не убедила в необходимости такого отказа.
5. За что авторы законопроекта так не любят сельского учителя? Ему предполагается отменить бесплатное жилье. За что - не знаю. У него и так зарплата нищенская.
6. За что авторы законопроекта так не любят вузы? Обращу ваше внимание на статью 134 проекта, где сказано, что основными видами вузов вместо института, академии и университета станут колледж, институт и университет. Между тем в России около 700 академий (с филиалами). Куда они денутся? Мало того, в пункте 3 той же статьи написано, что институты и колледжи смогут вести научные исследования только в одной
области деятельности. А если в академии было несколько областей? Закрывать научные школы? Зачем понижать образовательный потенциал нашей страны? Он и так не самый высокий».
В порядке комментария замечу: за этой, извините за выражение, инновацией стоит одно из двух: либо бездумное подражание искаженной англоамериканской модели без учета отечественных традиций и особенностей, либо «госзаказ» в виде пожелания министра образования и науки А. Фурсенко резко сократить число российских вузов. Напомню: летом 2008 года тот предлагал уменьшить их число примерно с 1000 до 150-200.
Дело в том, что при введении новой классификации большинство вузов будет поставлено перед выбором:
- либо понизить статус (например, из института превратиться в колледж, готовящий бакалавров, из академии - в институт и т. п.);
- либо в соответствии с известным принципом «у нас все делается по доброй воле» искать университет, к которому можно было бы присоединиться.
Обе ситуации угрожают утратой годами накопленных результатов в виде аспирантуры, докторантуры, научных школ, опыта подготовки специалистов в определенных областях и т. п. Если вузовское сообщество до сих пор этого не осознало -пора проснуться. Если же осознало и не протестует, значит, потеряло способность к сопротивлению, уподобившись герою известной истории, который перед повешением задавал только один вопрос: веревку дадут на месте или приносить с собой?
Вернусь, однако, к своему выступлению:
«7. За что авторы законопроекта так не любят инвалидов? Для инвалидов предполагается ликвидировать льготы при поступлении в высшие учебные заведения. Между тем инвалиды составляют 1 процент студентов и максимум 1,5 процента абитуриентов. Занять все учебные места они не смогут. В стране 20 лет назад 22 процента инвалидов работали. Программа “Россия-2020” ставит задачу довести эту цифру до 40 процентов. Сейчас работают 8 процентов инвалидов».
Регламент слушаний не позволил автору «озвучить» конструктивное предложение по данной проблеме, внесенное на коллегии Минобрнауки в мае 2010 года и воспроизведенное в депутатском запросе на имя министра образования и науки А. Фурсенко. Дело в том, что в условиях системы ЕГЭ абитуриенты с инвалидностью, пользуясь правом подавать документы в несколько учеб-
ных заведений одновременно, стали претендовать на обучение в наиболее престижных вузах страны. В этих вузах число абитуриентов-инвалидов, поступающих на отдельные специальности, действительно оказалось сравнимым с таковым бюджетных мест. Однако решить эту проблему достаточно просто, предоставив Минобрнауки РФ право устанавливать квоты приема абитуриентов с инвалидностью в отдельные вузы (например, МГУ и СПбГУ федеральные и исследовательские университеты) по отдельным наиболее престижным специальностям на уровне, скажем, 10 процентов (что соответствует доле инвалидов в составе населения). Это компромиссное предложение должно снять единственный сколько-нибудь серьезный аргумент в пользу отмены льготы для абитуриентов-инвалидов.
«8. За что авторы законопроекта так не любят общественные организации? В действующем законе пункт 9 статьи 12 предоставляет права образовательных учреждений общественным организациям, имеющим образование главной уставной целью. Теперь это положение ликвидируется. Хочется поставить общество “Знание” и массу других общественных организаций вне закона? За что?»
Пропускаю сказанное выше об аутсорсинге и франчайзинге и продолжу собственный текст:
«11. Почему во всех странах Европы были приняты специальные законы об образовании взрослых, а в министерском законопроекте “Об образовании в Российской Федерации” только одна статья на эту тему, и та “пустая”?
12. Зачем вводится страхование гражданской ответственности качества образования? На сколько при этом поднимется плата за обучение? Сколько на этом заработают страховые компании? Мало “автогражданки”?
13. Почему сделан шаг назад в понимании современных технологий? В законопроекте нет термина “электронное обучение”, который вошел во все международные документы. Дистанционные технологии же предполагается использовать, только когда невозможно применение обычных технологий. Этим консервируется отечественная отсталость. Президент Д. Медведев утверждает, что Россия находится на 74-м месте в мире по электронному обучению. На каком месте страна окажется теперь?»
В порядке комментария цитирую статью 67 законопроекта «Реализация образовательных
программ с использованием дистанционных и электронных образовательных технологий»:
«1. Дистанционные образовательные и (или) электронные образовательные технологии используются с целью предоставления обучающимся возможности обучения непосредственно по месту жительства обучающегося или его временного пребывания (нахождения), в том числе по медицинским показаниям в связи с ограниченными возможностями здоровья». Итак, применение электронных образовательных технологий в обычном вузе вопреки мировой практике и опыту многих отечественных вузов не предусматривается!
А вот что утверждается в пункте 6 той же статьи законопроекта:
«6. Образовательные организации, реализующие основные профессиональные образовательные программы по профессиям, направлениям подготовки и специальностям, обучение по которым в очно-заочной и заочной формах не допускается, могут использовать дистанционные образовательные технологии и (или) электронные образовательные технологии при реализации таких программ в очной форме только по общим гуманитарным, социально-экономическим и общим математическим дисциплинам». Перевожу: во Франции - стране классического образования - в электронную форму переведены программы по медицине, чтобы студент, прежде чем оперировать человека, потренировался на компьютере. Знаю российские военные вузы, где в целях тренировки и экономии бюджетных денег, условия боя первоначально моделируются в электронной форме. С принятием закона все это и многое другое в России будет запрещено. Если это модернизация» тогда что такое регресс?
«14. Почему не возвращено финансирование негосударственной школы, как это было в прежнем законе “Об образовании”? Да и негосударственные вузы смогут получать деньги только по остаточному принципу, на основе государственных заданий».
В порядке комментария вновь приведу текст законопроекта. Пункт 1 статьи 89 гласит: «Финансовое обеспечение предоставления высшего образования за счет средств федерального бюджета осуществляется в имеющих государственную аккредитацию образовательных и научных организациях независимо от организационно-правовой формы и формы собственности путем формирования государственного задания на оказание госу-
дарственных услуг физическим лицам». Эта норма представляет собой шаг вперед, поскольку формально ставит негосударственные вузы в равные условия с государственными. Однако в действительности легко прогнозировать, что негосударственные вузы получат лишь незначительную часть бюджетных средств, поскольку, с одной стороны, согласно ФЗ N° 83 от 08.05.2010 государство избавило себя от обязанности финансировать даже государственные вузы, с другой - поскольку фактически свои вузы учредителю в любом случае будут «роднее», а потому «чужие» всегда останутся в «хвосте очереди» за бюджетными деньгами.
«15. Почему законопроект направлен на усиление неравенства возможностей в образовании? Уже говорилось, что предполагается распределять финансовые средства в зависимости от результатов ЕГЭ. Это значит, что от технических вузов деньги потекут к гуманитарным, из провинции - в столицы, а здесь опять - на специальности юристов, экономистов и управленцев, где наибольшее количество абитуриентов с высокими баллами ЕГЭ».
Отметим: в данном случае в законопроекте воспроизведена давняя идея так называемой программы Грефа о введении образовательного ваучера (государственного именного финансового обязательства), однако в безваучерной форме. Понятно, что суть дела от этого не меняется. Причем усиливаться будет неравенство не только вузов, но и людей. Семьи с высокими доходами с помощью репетиторов или неформальных механизмов сначала обеспечат своим детям более высокие результаты ЕГЭ, а затем направят их в вузы, которые будут лучше финансироваться!
«16. Почему законопроект не отвечает на главные вопросы? Из него не узнать:
- какая часть бюджета будет выделяться на финансирование образования?
- какой будет зарплата учителя?
- какой будет студенческая стипендия?
- чему будут учить наших детей?
В настоящее время движением “Образование - для всех” и поддерживающей его фракцией Компартии РФ готовится альтернативный законопроект с ответами на все главные вопросы образовательной политики. Считаем, этот законопроект должен свято следовать принципу: “не ухудшить положение ни одного участника образовательного процесса”».
Разумеется, число критических замечаний в адрес законопроекта можно было бы без
труда умножить. Отмечу, например, пункт 3 статьи 95, предусматривающий передачу в доверительное управление управляющим компаниям имущества государственных и муниципальных учреждений, что фактически представляет собой скрытую форму приватизации этого имущества.
Однако пора подводить итоги. Для этого еще раз воспользуюсь стенограммой моего выступления на парламентских слушаниях. «Поклонникам англо-американских моделей, которые вводят ЕГЭ и прочие “новшества”, напомню высказывание знаменитого американского просветителя Бенджамина Франклина, сделанное в XVIII веке. У него спросили: почему Вы так много заботитесь о просвещении простолюдинов? Он ответил: простолюдин, стоящий на
своих ногах, несравненно лучше джентльмена, стоящего на коленях.
Уверен, стране нужен закон, создающий равные возможности в образовании, отвечающий принципу “Образование - для всех”, чтобы каждый гражданин России мог твердо стоять на собственных ногах».
Примечания
1 См. Федеральный закон №122-ФЗ от 22.08.2004. Ст. 16. п. 20.
2 См. там же. П.21
3 По данным годового отчета об исполнении консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации (см. www.roskazna.ru).
4 См. там же. П. 29
5 См. там же. Ст. 156. П.1.
6 Цитируется близко к тексту документа.
Smolin O. N.
OVERWHELMED BY THE EMPTINESS AROUND A NEW DRAFT LAW ON EDUCATION
The author substantiates the critical comments on the draft education legislation. Keywords: education, the institutionalization of education.
УДК 336 Смолин О. Н.
АУ, БУ И КУ: БЮДЖЕТНАЯ СФЕРА «ВЫПАДЕТ В АУТ»?
В статье сформулированы предложения по повышению эффективности организационно-правовых форм образовательного производства
Ключевые слова: бюджетная сфера, образование, государственная политика.
Новый закон фактически превращает бюджетные учреждения некоммерческих организаций в коммерческие
Российское правительство не только держит свой народ в состоянии постоянного изумления, но к тому же любит его «одаривать». Вот и на сей раз в предпраздничный день, 31 декабря 2009 г., когда народ расслаблялся у праздничных столов, в Государственную Думу правительством был внесен законопроект № 308243-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Далее мы будем именовать его законопроектом «Об АУ, БУ и КУ». АУ - это общепринятая аббревиату-
ра, обозначающая автономные учреждения; соответственно, БУ - бюджетные, а КУ - казенные учреждения.
Очнувшись после старого Нового года, российское общество далеко не сразу распознало новую угрозу и ее масштаб. Более того, похоже, не распознало и до сих пор. Вспоминаю, как бурно реагировали на законопроект об автономных учреждениях в 2006 г. Съезд ректоров, ведущие профсоюзы бюджетной сферы, профсоюз работников Академии наук, не говоря уже о политической оппозиции в лице леворадикальных молодежных организаций и образовательно-политической оппозиции, объединившейся в общественное движение «Образование - для всех». На сей раз - почти полная тишина, хотя, как увидит читатель, законопроект «об АУ, БУ
