CC BY
16DOI 10.47643/1815-1337_2023_9_10 УДК 340.1
ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ: СУТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ EMERGENCY LEGAL REGULATION: THE ESSENCE AND CONTENT OF THE CONCEPT
БОГАТЫРЕВ Магомед Резванович,
декан факультета среднего профессионального образования
Грозненского государственного нефтяного технического университета имени акад. М.Д. Миллионщикова, научный сотрудник НОЦ правовых исследований
ФГБОУ ВО «Кабардино-Балкарский государственный университет им Х.М Бербекова», г. Нальчик. 360004, Кабардино-Балкарская Республика, г. Нальчик, ул. Чернышевского, 173. E-mail: m.boghatyriov@mail.ru;
BOGATYREV Magomed Rezvanovich,
Dean of the Faculty of Secondary Vocational Education
Grozny State Petroleum Technical University named after Academician M.D. Millionshchikov, Researcher at the REC of Legal Studies
Kabardino-Balkarian State University named after H.M. Berbekov, Nalchik. 360004, Kabardino-Balkarian Republic, Nalchik, Chernyshevsky str., 173. E-mail: m.boghatyriov@mail.ru
Краткая аннотация: в статье представлены аспекты, детерминирующие суть и содержание понятия чрезвычайного правового регулирования. Определены его основные признаки и важные черты. Дополнительно изучены базовые факторы, определяющие сущностное наполнение соответствующего правового режима. Цель исследовательской работы сводится к раскрытию всех обозначенных моментов, что обусловило постановку и потребность в решении ряда задач. Это рассмотрение подходов к определению отмеченного понятия, теоретическое и практическое обоснование соответствующего условного набора чрезвычайных норм в контексте исключительного положения как самостоятельной доктрины. Дополнительно проведены сравнение и сопоставление отмеченной категории со смежными. Речь об экстраординарном регулировании, а также об ординарном в контексте военного положения.
Abstract: the article presents aspects that determine the essence and content of the concept of emergency legal regulation. Its main features and important features are identified. Additionally, the basic factors determining the essential content of the relevant legal regime are studied. The purpose of the research work is to reveal all the designated points, which led to the formulation and the need to solve a number of tasks. This is a consideration of approaches to the definition of the mentioned concept, theoretical and practical justification of the corresponding conditional set of emergency rules in the context of an exceptional situation as an independent doctrine. Additionally, a comparison and comparison of the marked category with the adjacent ones were carried out. We are talking about extraordinary regulation, as well as ordinary in the context of martial law.
Ключевые слова: правовое регулирование, чрезвычайный режим, экстраординарное регулирование, правовой режим, чрезвычайное правовое регулирование.
Keywords: legal regulation, emergency regime, extraordinary regulation, legal regime, emergency legal regulation.
Для цитирования: Богатырев М.Р. Чрезвычайное правовое регулирование: суть и содержание понятия // Право и государство: теория и практика. 2023. № 9(225). С. 10-13. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_10.
For citation: Bogatyrev M.R. Emergency legal regulation: the essence and content of the concept // Law and state: theory and practice. 2023. No. 9(225). pp. 10-13. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_10.
Статья поступила в редакцию: 28.08.2023
Чрезвычайное правовое регулирование - категория, тесно связанная с понятиями предупреждения и ликвидации последствий ЧС. В настоящее время все они становятся особо значимыми в контексте самосохранения как общества, так и целого государства. И это справедливо даже в отношении защиты национальной безопасности. Отмеченным можно обосновать потребность в научной разработке представленной категории в качестве специального вида правового регулирования, являющегося скорее экстраординарным, чем ординарным. Его применение на практике в кризисных ситуациях, что заслуживает особого внимания, не всегда оправдано. Об этом позволяет говорить практика зарубежных государств и России. Соответствующие исторические вехи вряд ли могут быть обоснованы наличием четких правовых основ и даже причин.
Мировая история полнится примерами, когда использование чрезвычайных мер не сопровождалось юридическими основаниями. И это впоследствии нередко выливалось в установление авторитарных режимов властвования, рассматриваемых сегодня в качестве недопустимых.
Стоит подчеркнуть, что в правовой науке понятие «чрезвычайное правовое регулирование» является непопулярным. Особенно в российском законодательстве и соответствующих источниках. Альтернативные категории более распространены. Это режим ЧС, например, а также чрезвычайное законодательство и соответствующие понятия. Они являются схожими как по сути, так и содержанию, но нецелесообразно было бы отказываться от выделения явных отличий. Точку соприкосновения можно представить в виде совокупности аспектов реального функционирования государства в чрезвычайных условиях. Их следует понимать в качестве необычных, то есть переходящих из разряда обычаев. Семантика обусловлена языковым смешением с предлогом «через». Здесь лучше отталкиваться от наполнения термина «необычный». В. В. Виноградов отметил, что последний стал использоваться в России в XVII веке, что было обусловлено в первую очередь влиянием западных государств на русские культуру и язык [1, с. 110].
В ряде толковых словарей термин «чрезвычайный» раскрывается как намекающий на необычность, экстренность, непреодолимую силу. Также он может обозначать что-либо, что не было заранее предусмотрено планом, не входило в обыкновенный порядок вещей и действий [2,
с. 578]. С точки зрения этимологии, таким образом, чрезвычайный режим обозначает противоположность обыкновенному порядку. Речь лучше вести о некоторой непредвиденной ситуации, являющейся экстраординарной.
В отношении юриспруденции исследуемый термин целесообразнее рассматривать в качестве обозначающего необычность соответствующих правовых ситуаций или процедур регулирования. Для лучшего понимания нужны примеры. В гражданской доктрине условная альтернатива - форс-мажор. Но это лишь пример.
Из представленного понятно, что анализируемый термин используется, когда нужно подчеркнуть особый статус чего-либо или кого-либо. Или показать, что нечто является скорее необычным и нестандартным, чем привычным и обыкновенным.
В российском праве чрезвычайное правовое регулирование часто рассматривается в качестве специального режима, разумного и целесообразного в ЧС в контексте их ликвидации, локализации последствий, при этом характер - антропогенный, техногенный или иной - не играет роли [3, с. 138]. Смежные категории, уже отмеченные, представлены военным временем, борьбой с терроризмом и не только. Но смешивать их с чрезвычайным правовым регулированием недопустимо. Наиболее целесообразным сценарием употребления исследуемого понятия, как представляется, является ситуация, когда нужно обозначить регулирование инструментами права в экстраординарной обстановке, которая по объективным и очевидным причинам создает риски и угрозы политике, экономике, обществу, духовной, культурной и другим сферам. Особенно при условии, что контекст - деструкция национальной безопасности или какой-либо другой на уровне общества или государства. Это широкий подход к раскрытию сущностного наполнения исследуемой категории. И он состоятелен по ряду объективных причин. Вот они:
1. Семантический аспект анализируемого понятия сводится в первую очередь к тому, что имеет место охват всех видов воздействия в нестандартных условиях, обстоятельствах, связанных с рисками и угрозами как обществу, так и государству. Простой и наиболее удачный пример - обыкновенная ЧС.
2. Между специальными правовыми режимами, используемыми в чрезвычайных ситуациях, нет особых различий в контексте юриспруденции. Поверхностные отличия имеют место, но куда больше схожих моментов. Почти одинаковы условия и основания инициирования и реализации соответствующих механизмов, методы воздействия на граждан и не только.
Здесь следует отметить, что узость взгляда на проблематику исключительного правового регулирования только через призму содержания чрезвычайных механизмов исключает из поля зрения важные вопросы, касающиеся, например, особых нормативных образований, системы законов и не только.
Целесообразнее всего на фоне отмеченного рассматривать анализируемую правовую категорию в таких значениях:
- особый режим права или регламент функционирования органов государства на всех уровнях, организаций и предприятий, а также жизнедеятельности граждан, детерминированный потребностью в отказе от традиционных регуляторных механизмов. При этом предполагается ограничение прав и свобод на фоне появления у множества субъектов дополнительных обязанностей. Такой подход примечателен уже по той причине, что он отражен в юридической доктрине и даже в ряде ФКЗ Российской Федерации. В одном из них чрезвычайное положение рассмотрено в качестве специального режима функционирования государства во всех аспектах [4]. А в Законе СССР от 03.04.1990 составителями и вовсе употреблялась категория «правовой режим чрезвычайного положения» [5];
- чрезвычайное право - особый комплексный институт, регламентирующий отношения в рамках ситуаций, являющихся непредвиденными, необычными, нестандартными. Здесь нужно особое внимание уделить тому факту, что во множестве современных государств законы, касающиеся экстраординарного регулирования, являются скорее многообразными и разветвленными, чем однобокими и линейными. При этом часто все сводится именно к комплексному правовому институту - чрезвычайному праву. Детерминировано это тем, что природа соответствующих норм по объективным причинам выходит за рамки традиционных правовых отраслей в административном, конституционном и других аспектах.
Также целесообразно рассматривать чрезвычайное правовое регулирование в качестве совокупности механизмов права, которые позволяют задействовать нестандартные средства и инструменты с целью выхода из ситуаций, сопровождающихся рисками и угрозами как обществу, так и государству.
Следует отметить, что чрезвычайное правовое регулирование характеризуется рядом типичных черт. Наиболее значимыми видятся
такие:
1. Основание возникновения - ЧС. При этом важно, чтобы условия и обстоятельства несли реальную угрозу безопасности общества и государства. Характер ЧС - техногенный, антропогенный или иной - не имеет значения, что уже было отмечено. В рамках чрезвычайного регулирования индивидуальное уходит на второй план, первый занимает общее, общественное и государственное. Неспроста принято полагать, что порой лучше всего забыть о свободе и предусмотреть дополнительные общие ограничения, чем потерять целое государство из-за вольностей и хаоса, не поддающегося управлению [6, с. 213]. Причины, приводящие к потребности в инициировании и реализации чрезвычайного правового регулирования, разнообразны. Это природные катаклизмы, техногенные катастрофы, акты терроризма, войны и не только.
2. Цель - преодоление ЧС. Побочные подцели связаны с ликвидацией и локализацией последствий, со стабилизацией нарушенных сфер, а также с переходом от критической ситуации к нормальному укладу жизни общества и функционирования государства.
3. Неизбежное возрастание императивных начал в контексте правового воздействия на социальные отношения, сужение сфер влияния диспозитивных норм. Простой пример можно представить в качестве ограничения свободы договора, которая в обыкновенных условиях всегда имеет место в ситуациях гражданского оборота и в других.
4. Централизация регулирования на фоне сужения или приостановления полномочий локальных органов в соответствующем контексте.
В последнем случае речь о том, что все функции управления становятся доступными только центру. Можно говорить о прямой или завуалированной конституционной диктатуре. В Советском Союзе, например, рядом законов, касающихся чрезвычайного положения, было установлено, что центральные органы при определенных условиях могут отменять акты, принятые на уровне регионов и на местах.
Отмеченная потребность в централизации может быть детерминирована тем фактом, что концентрация ресурсов и возможностей на местах и на уровне регионов нередко является недостаточной. Это же справедливо и для имеющихся у локальных властей полномочий. В результате они буквально не могут противостоять потенциальным ЧС. Особый вклад в развитие определенного негативного случая могут вносить дефицит материальных сил, общегосударственный характер конкретной угрозы, например, войны [7, с. 114].
Так, при чрезвычайном правовом регулировании предполагается, что местные органы буквально становятся зависимыми от центра, при этом утрачивают самостоятельность и не могут действовать без согласования с центральными структурами. Вероятны меры типа введения комендатур, учреждения специальных органов управления и не только. Соответствующие структуры наделяются необходимыми полномочиями, получают в распоряжение требуемые силы, ресурсы, инструменты и не только. Целью их деятельности становится разрешение проблемной ситуации, признанной в качестве критической и губительной для государственности, правопорядка.
Отметить следует и тот факт, что чрезвычайное правовое регулирование неизбежно приводит к расширению дискреционных полномочий. Речь о свободе усмотрения в контексте принятия управленческих решений и правовых актов, нормативов на уровне центра. Соответствующие органы получают возможность выходить далеко за рамки обыкновенных компетенций.
Расширение дискреционных полномочий в данном контексте - нечто вроде ситуации, когда кризисное управление начинает сводиться к принятию оперативных решений и выбору индивидуальных мер на уровне центра.
Предполагается при всем отмеченном, что конкретная ситуация, возымевшая место, не могла быть спрогнозирована или предусмотрена положениями обыкновенных нормативных правовых актов, действующих в стандартное время, не являющееся экстраординарным.
Также следует подчеркнуть, что чрезвычайное правовое регулирование приводит к упразднению действия ординарного законодательства. На смену ему приходит чрезвычайное. Положениями № 3-ФКЗ от 30.05.2001 [4] установлено, что при определенных условиях возможны:
- исключение из действия ряда конституционных положений, касающихся правового положения личности;
- изъятие из действия общих гражданских, административных и иных правил.
При этом в ЧС становятся действительными 2 вида регулирования: ординарное и неординарное - исключительное. Последнее чаще является преобладающим, но только в той мере, в которой это необходимо. Важен учет характера конкретной ситуации.
Следует подчеркнуть, что введение чрезвычайного регулирования приводит на практике к появлению или же оперативному учреждению специальных органов государственной власти, которые в стабильной обстановке не имели места. Примером можно считать события XIX века, когда дела о государственных преступлениях рассматривались полевыми судами. Парадоксально, но Россия тогда не находилась в состоянии войны. Здесь же интересной видится практика СССР, когда преступления государственного характера были целенаправленно возведены в категорию, которая стала областью ведения революционных трибуналов, «двоек» и подобных органов, не являющихся требуемыми и хоть сколько-нибудь целесообразными [8, с. 25].
В России в настоящее время предусмотрена возможность введения комендантской должности в местностях, где установлен режим ЧС или действует чрезвычайное положение [4]. При этом комендант получает возможность использовать расширенные полномочия в части экстраординарного регулирования. Речь об издании нормативных правовых актов, например, нацеленных на разрешение критической и достаточно сложной ситуации.
Важно понимать, что регулирование неординарными и экстраординарными способами, инструментами нередко провоцирует ограничение прав как граждан, так и целых организаций. Потребность в этом на практике может возникнуть, когда соответствующие меры способны исключить обстоятельства, существенно угрожающие безопасности государства. Ограничение прав в данном контексте - средство исключения рисков и угроз как обществу, так и государству, когда реализация определенных правомочий теми же гражданами и организациями потенциально сопряжена с серьезными опасностями.
И. И. Иванов небезосновательно отметил, что чрезвычайное законодательство характеризуется двойственностью. Им подчеркнуто, что она выражается в ограничении прав человека и гражданина на фоне создания условий и предпосылок, необходимых для устранения самих причин введения специальных правовых механизмов. Вместе с тем И. И. Иванов отметил, что тот или иной соответствующий режим обеспечивает политические и экономические, социальные права, приводит в конечном итоге к возвращению общества и государства в такое правовое поле, которое регламентировано конституционными положениями и обыкновенными законами [9, с. 7].
Введение чрезвычайного правового регулирования - временная мера. Прекращается оно после того, как завершается конкретная кризисная ситуация. Говорить о строгой регламентации срока при этом не принято, но практика показывает, что максимум - полгода в среднем.
История все-таки показывает, что вероятны продления и действие в течение длительного периода времени. Но это скорее о переходе к тоталитарному режиму. Показательный пример - меры, введенные в России в 1881 году, некоторые из которых действовали до 1917. Еще одна историческая веха, подтверждающая отмеченный тезис, сводится к мерам, действовавшим в период с 1941 года по 1945.
Внимания заслуживает тот факт, что чрезвычайное регулирование нередко является локальным, то есть ограниченным определенной территорией, которая начинает управляться центром на особых условиях [10, с. 77]. Важны основания и порядок как введения, так и прекращения использования специальных механизмов регулирования. В любом из случаев правовая основа представлена специальной совокупностью
норм, которые рассчитаны в первую очередь на применение в чрезвычайных обстоятельствах. Во множестве современных стран целенаправленно разработаны и приняты соответствующие законы, которые посвящены функционированию всех органов в экстраординарных условиях.
Чрезвычайное правовое регулирование нередко, что отмечено, буквально противоречит действующим законам, конституционным принципам и ценностям. Вероятны ситуации выхода за рамки права в целом на фоне применения средств и инструментов государственного принуждения, даже насилия, нацеленного на стабилизацию общегосударственной обстановки. Примеры представлены в № З-ФКЗ [4], который уже отмечен. Он позволяет при объективной потребности ограничивать свободы: собраний, публичных манифестаций иного рода; объединения; передвижения и т. д.
Великая депрессия в Соединенных Штатах - показательный пример. Тогда по инициативе властей было принято множество нормативных актов, которые в той или иной мере противоречили действующим конституционным положениям. Субъекты федерации почти утратили автономию, были разработаны и инициированы меры, нацеленные на создание крупных деловых и банковских структур, но конкуренция искоренялась.
Отношения американского правительства с бизнесом и промышленниками стали неформальными, свободными, но в условиях доминирования государства. Отмеченные события привели к тому, что в Соединенных Штатах произошло условное объединение государственного аппарата с экономической элитой. Имели место множественные «черные» соглашения, базовые права и свободы на годы отошли на второй план и даже на третий.
Отмена всех противоправных актов была инициирована в США только после окончания кризиса.
Внимания заслуживает тот факт, что чрезвычайное правовое регулирование - буквально средство обеспечения национальной безопасности. Благодаря соответствующим механизмам и режиму можно добиться восстановления защищенности как отдельно взятой личности, так и общества, и целого государства. В таком плане чрезвычайное правовое регулирование представлено в № 390-Ф3 [9], всецело посвященном вопросам безопасности.
Можно говорить, таким образом, что рассмотренная категория может быть представлена в трех значениях:
1. Особый вид регулирования, противоположный ординарному, обыкновенному.
2. Правовой режим функционирования государства и деятельности граждан, организаций, отличающийся от традиционного.
3. Комплексный институт права, регламентирующий отношения всех субъектов в неординарных и экстраординарных условиях.
О чрезвычайном регулировании в контексте права целесообразно говорить как о комплексе специальных правовых воздействий на общественные отношения посредством исключительных средств и инструментов. Цель сводится к тому, чтобы восстановить порядок, организовать общественную жизнь и привести ее в вид, который имел место до возникновения ЧС или подобных обстоятельств.
Библиография:
1. Виноградов В.В. История слов. М.: Издательство института русского языка им. В.В. Виноградова, 1999. 1100 с.
2. Ефремова Т.Ф. Толковый словарь словообразовательных единиц русского языка. М.: АСТ, Астрель, 2007. 875 с.
3. Кунтуев Д.Б. Чрезвычайное правовое регулирование: понятие, признаки // Известия АлтГУ. 2014. №2 (82). С. 137-139.
4. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № З-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (ред. от 29.05.2023) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23, ст. 2277.
5. Закон СССР от 3 апреля 1990 г. № 1407-I "О правовом режиме чрезвычайного положения" (утратил силу). [Электронный ресурс] - режим доступа: https://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_16381.htm (дата обращения 20.08.2022)
6. Монтескье Шарль Луи О духе законов / Сост., пер. и коммент. примеч. авт. А. В. Матешук. М.: Мысль, 1999. 672 с.
7. Виноградов О. В. Институт чрезвычайного положения накануне прекращения существования СССР как геополитической реальности // Ленинградский юридический журнал. 2011. №1. С. 109-120.
8. Афзалетдинова Г.Х. Проблемы использования исключительных режимов в российском праве // Актуальные проблемы российского права. 2015. №3. С. 24-30.
9. Иванов И.Н. Чрезвычайное законодательство: история и современность: теоретический и историко-правовой аспекты. Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - СПб., 2002. 24 с.
10. Зырянов С.М. Экстраординарные (специальные) административно-правовые режимы: понятие и обоснование необходимости введения // Журнал российского права. 2016. №4 (232). С. 72-81.
11. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ "О безопасности" (ред. от 10 июля 2023 г. № 286-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 1, ст. 2.
References:
1. Vinogradov V.V. History of words. Moscow: Publishing House of the V.V. Vinogradov Institute of the Russian Language, 1999. 1100 p.
2. Efremova T.F. Explanatory dictionary of word-forming units of the Russian language. Moscow: AST, Astrel, 2007. 875 p.
3. Kuntuev D.B. Emergency legal regulation: concept, signs // News of AltSU. 2014. No.2 (82). pp. 137-139.
4. Federal Constitutional Law No. 3-FKZ of 30.05.2001 "On the state of Emergency" (ed. of 29.05.2023) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2001. No. 23, article 2277.
5. USSR Law No. 1407-I of April 3, 1990 "On the Legal regime of the state of emergency" (expired). [Electronic resource] - access mode: https://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_16381.htm (accessed 20.08.2022)
6. Montesquieu Charles Louis On the spirit of laws / Comp., trans. and comment. note. author A.V. Mateshuk. M.: Thought, 1999. 672 p.
7. Vinogradov O. V. Institute of the state of emergency on the eve of the termination of the existence of the USSR as a geopolitical reality // Leningrad Law Journal. 2011. No. 1. pp. 109-120.
8. Afzaletdinova G.H. Problems of the use of exclusive regimes in Russian law // Actual problems of Russian law. 2015. No. 3. pp. 24-30.
9. Ivanov I.N. Emergency legislation: history and modernity: theoretical and historical-legal aspects. Abstract for the degree of Candidate of Legal Sciences. - St. Petersburg, 2002. 24 p.
10. Zyryanov S.M. Extraordinary (special) administrative and legal regimes: the concept and justification of the need for introduction // Journal of Russian Law. 2016. No.4 (232). pp. 72-81.
11. Federal Law No. 390-FZ of December 28, 2010 "On Security" (ed. No. 286-FZ dated July 10, 2023) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2011. No.
1, article 2.
