CC BY
372017
УДК 3401
Татьяна Николаевна Шмидт, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Алтайского филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия), кандидат юридических наук
Статья посвящена обоснованию чрезвычайного правового регулирования в качестве особого вида правового регулирования. Автор проводит разграничение чрезвычайного и ординарного правового регулирования. Главными чертами экстраординарного правового регулирования являются: основания или предмет регулирования (кризисная ситуация), особые приемы и средства правового регулирования (ограничения), расширение дискреции государства и введение ограничений правового статуса физических и юридических лиц. Особое внимание в статье уделяется механизму и стадиям чрезвычайного правового регулирования. Предлагается выделять особые чрезвычайные нормы права, содержащие ограничения и запреты, чрезвычайные правоотношения и специфические юридические факты (чрезвычайные ситуации).
Ключевые слова: правовое регулирование, чрезвычайное правовое регулирование, кризис, чрезвычайная ситуация, правоограничение, дискреция.
ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ ВИД ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ: К ПОСТАНОВКЕ ПРОБЛЕМЫ
EXTRAORDINARY LEGAL REGULATION AS AN INDEPENDENT LEGAL REGULATION: STATING THE PROBLEM
В общей теории права по устоявшейся традиции принято выделять два вида правового регулирования - нормативное и индивидуальное1. Иногда особыми видами правового регулирования называют автономное регулирование, регулирование на основе договоров (координационное правовое регулирование) и казуальное, или судебное правовое регулирование2.
Ученые, занимающиеся вопросами чрезвычайного правового положения, чрезвычайное правовое регулирование рассматривают преимущественно в контексте нормативного и индивидуального правового регулирования. При этом очевидные особенности чрезвычайного правового регулирования специалистами игнорируются.
На наш взгляд, чрезвычайное правовое регулирование коренным образом отличается от ординарного нормативного и индивидуального правового регулирования. Включая в себя нормативное и индивидуальное правовое регулирование, чрезвычайное правовое регулирование образует особый вид правового воздействия на общественные отношения.
Поскольку в чрезвычайной ситуации возникает хаос, дезорганизация, сужается роль нормативного правового регулирования, чрезвычайное правовое регулирование находится между двух противоположностей - фактической чрезвычайной ситуацией и законом, который перестает действовать и обеспечивать правопорядок. Сама по себе чрезвычайная ситуация - это, в сущности, пробел в законе, вакуум, где необходимых средств правового регулирования оказывается недостаточно, и возрастает усмотрение и роль правоприменительного и государственного усмотрения.
Как справедливо указывает И.А. Исаев, «чрезвычайное положение оказывается точкой, где нарушается равновесие между публичным правом и политическим фактом. Это «неясная зона пересечения политического, юридического». Это состояние правового вакуума. Карл Шмитт использует юридическую мифологему, аналогичную идее «естественного состояния», чтобы свести чрезвычайное положение к идее единства и изначальной полноты
власти: «суверен - тот, кто может ввести чрезвычайное положение»3.
Представляется, что традиционное в теории права деление правового регулирование на нормативное и индивидуальное нуждается в дополнении. В сущности, устоявшаяся классификация правового регулирования касается лишь ординарного процесса правового регулирования, рассчитанного на нормальные, некритические общественные отношения. В общеправовой науке отсутствует концепт, который смог показать своеобразие чрезвычайного (экстраординарного) правового регулирования.
Представляется, что по основаниям, правовым средствам, целям, источникам права правовое регулирование можно подразделить на:
- ординарное, действующее в обычных, нормальных условиях и использующее традиционные правовые средства правового регулирования;
- экстраординарное (неординарное) или чрезвычайное правовое регулирование, которое предполагает систему специфических правовых средств
в экстремальных ситуациях в жизни общества и государства.
В юридической литературе выделяются различные особенности чрезвычайного правового регулирования. Так, Я.Р. Джамбалиев к отличительным характеристикам экстраординарного правового регулирования причисляет:
1. «Формы особого управления территорией чрезвычайного положения, включающей образование специальных органов исполнительной власти, дополнительные государственно-властные полномочия и специальную структуру аппарата управления.
2. Особое правовое положение граждан и организаций:
а) устанавливаются правовые ограничения;
б) применяются наряду с общими специальные правила осуществления государственно-правового принуждения;
в) вводится новая и усиливается существующая административная ответственность за совершение правонарушений.
3. Специальный правовой инструментарий, разрешительных и общеобязательных типов правового регулирования, не существующих в нормальных условиях (к примеру, при осуществлении комендантского часа, трудовой повинности, мобилизационных мероприятий)»4.
На наш взгляд, от ординарного процесса правового регулирования чрезвычайное правовое регулирование отличается следующими чертами:
1. Ординарное правовое регулирование рассчитано на нормальный, естественный ход общественной жизни. Чрезвычайное правовое регулирование предусматривается на случай экстремальных и исключительных ситуаций, угрожающих безопасности общества.
Исключительные ситуации, как правило, носят внезапный, непредвиденный и угрожающий безопасности общества характер. Такие ситуации могут быть различного происхождения: социально-политического (массовые беспорядки, мятеж, бунт), криминогенного (акты терроризма, экстремистская деятельность), природного (наводнения, пожары и др.) или техногенного (крупные аварии, катастрофы на опасных объектах).
2. Ординарное правовое регулирование стабильно и даже консерватив-
но, тогда как чрезвычайное правовое регулирование непостоянно и изменчиво.
Так, в России в течение 1990-х гг. неоднократно вводилось и продлялось действие чрезвычайного режима на территории Северной Осетии и Ингушетии, поскольку заранее было невозможно предусмотреть протекание чрезвычайной ситуации и дату ее окончания. Соответственно, также были изменчивы меры чрезвычайного законодательства.
3. Ординарное правовое регулирование связывает юридическими нормами деятельность органов публичной власти, в то время как чрезвычайное правовое регулирование снимает ограничения с государства и расширяет сферу применения дискреционных полномочий.
Так, в 1950 г. в США был принят специальный закон «О внутренней безопасности», который в основном был направлен на борьбу с коммунистическим движением и коммунистическими организациями. По данному закону Президент США получал право без соблюдения судебной процедуры отдавать распоряжения о задержании и аресте любого лица, которое могло принять участие в саботаже или шпионаже, но только при условии объявления режима чрезвычайного положения внутренней безопасности. В силу своей неконституционности закон постоянно был предметом оспаривания в Верховном Суде США, который признал большую часть положений закона не-конституционными5.
4. Ординарное правовое регулирование в хронологическом отношении носит постоянный характер, а чрезвычайное правовое регулирование - временное явление, прекращающееся с отпадением экстремальной ситуации.
Так, в России ФКЗ «О чрезвычайном положении» предусматривает введение чрезвычайного положения на территории всей Российской Федерации не более чем на 30 дней. В субъектах РФ срок чрезвычайного положения не может превышать 60 дней.
Следует отметить, что такие сроки, конечно, являются сдерживающим фактором, требуя от власти скорейшей ликвидации чрезвычайной ситуации. Но, поскольку чрезвычайные обстоятельства непредсказуемы, заранее предположить срок окончания чрез-
вычайного режима вряд ли возможно. Поэтому должны быть предусмотрены гибкие условия для продления режима чрезвычайного положения.
5. Ординарное правовое регулирование основано на традиционной системе правовых средств, тогда как при чрезвычайном правовом регулировании используются экстраординарные правовые средства - правоограниче-ния, исключения, особые правовые режимы и т.п.
6. Ординарное правовое регулирование исходит от обычных органов правотворчества и правоприменения, а чрезвычайное правовое регулирование создается и применяется при участии специально созданных, неизвестных в обычное время, чрезвычайных органов государственной власти.
Так, в Российской Федерации значительную роль в правотворчестве и правоприменении играет Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, которое функционирует как в нормальных условиях жизнедеятельности общества, так и в чрезвычайное время. Помимо профильного министерства, нормативные правовые акты принимаются и специально созданными органами управления: комендантом, специальным органом управления, федеральным органом власти.
7. Ординарное правовое регулирование с точки зрения территории действия применяется на всей территории государства, в то время как чрезвычайное правовое регулирование, чаще всего, ограничено локальной территорией действия.
8. В сущности, чрезвычайное правовое регулирование обладает большей юридической силой, чем ординарное, поскольку вносит в него коррективы и изъятия.
Неслучайно порядок введения чрезвычайного и военного положений обычно регламентируются актами особого рода - органическими законами, федеральными конституционными законами, которые имеют большую юридическую силу по сравнению с обычными законами. Условия и цели чрезвычайного правового регулирования зачастую предусматриваются в конституциях государств. Так, во Франции чрезвычайный режим вводится на основании органического закона. В Российской Федера-
1
9 ■ 111Я
1017
ции чрезвычайное и военное положение определяются специальными федеральными конституционными законами, необходимость принятия которых была закреплена Конституцией РФ 1993 г.
9. Чрезвычайное правовое регулирование - противоположность ординарного правового регулирования, поскольку с точки содержания отменяет или ограничивает действие ординарных правовых норм и средств.
К примеру, в 301 параграфе Закона США о национальном чрезвычайном положении предусматривается: «Если Президент объявляет национальное чрезвычайное положение, то никакие полномочия или права, установленные законодательством, не должны осуществляться при чрезвычайном положении, пока Президент не укажет положения закона, в соответствии с которыми, по его мнению, он или другие должностные лица должны осуществлять полномочия»6.
10. Чрезвычайное правовое регулирование предполагает широкую дис-крецию государства и, соответственно, высокий удельный вес индивидуально -го правового регулирования по сравнению с нормативным регулированием.
Во французской конституционной практике, благодаря решениям Государственного Совета, сформировался институт чрезвычайного положения не на основании закона, а вопреки ему, исходя из теории «исключительных обстоятельств». Так, А.Н. Пилипенко пишет, анализируя французский институт чрезвычайного положения: «Государственный совет допускает, что в определенные периоды кризиса администрация может нарушить законность. Если применение закона невозможно, то администрация действует вопреки закону. Исключительный характер ситуации устанавливается самой администрацией и подлежит судебному контролю. Согласно решениям Государственного совета, к исключительным обстоятельствам относятся:
- риски эпидемии (решение от 20 мая 1955 г.);
- угроза всеобщей забастовки (решение от 18 апреля 1947 г.);
- нехватка продовольственных и промышленных товаров вследствие войны (решение от 14 октября 1955 г.);
- серьезная политическая напряженность (решение Трибунала по конфликтам от 27 марта 1952 г.)»7.
Интересно, что сам Государственный совет компетентен оценивать наличие таких исключительных обстоятельств, правда, после введения чрезвычайных мер, что не влияет на негативные последствия их использования.
Для устранения кризисной ситуации фактически не оказывается необходимых норм права, поскольку такие ситуации заранее не могут быть предусмотрены и описаны в законодательстве. Государство в чрезвычайной обстановке своей властью заполняет возникший вакуум, прибегая к индивидуальному правовому регулированию. Значение и роль правоприменения в чрезвычайных обстоятельствах И.А. Исаев описал следующим образом: «Если понимать чрезвычайное положение как составную часть позитивного права и правопорядка, то следует признать и питающую его крайнюю необходимость как самостоятельный источник права. Тогда чрезвычайное положение выступает как порог и зона неразличимости, где внешнее и внутреннее никак не влияют друг на друга. Чрезвычайное положение отделяет норму от ее применения для того, чтобы сделать возможным само применение: создается поле правового напряжения, в котором минимум действенности совпадает с максимум применения и наоборот»8.
11. Чрезвычайное правовое регулирование находится на грани с нарушением закона и применением нелегализованного насилия, а для недопущения таких последствий необходимо соблюдение меры.
Так, весьма спорным является наличие ст. 22 в ФЗ «О противодействии терроризму», согласно которой «лишение жизни лица, совершающего террористический акт, а также причинение вреда здоровья или имущества такого лица либо иным охраняемым законом интересам личности, общества и государства при пресечении террористического акта либо осуществлении иных мероприятий по борьбе с терроризмом действиями, предписываемыми или разрешенными законодательством Российской Федерации, являются правомерными».
Во-первых, допустимое причинение вреда предусмотрено в рамках уголовно-правовых институтов необходимой обороны, крайней необходимости и причинения вреда при задержании лица, совершившего преступление
и не нуждается в дополнительной регламентации.
Во-вторых, положение данной статьи неопределенно, носит бланкетный характер, что не позволяет определить четкие критерии причинения вреда при проведении контртеррористической операции.
В-третьих, фактически указанная норма позволяет узаконить злоупотребления при проведении контртеррористических мероприятий, разрешает прибегать к насилию без соответствующих условий и юридических процедур.
Приведенные соображения, на наш взгляд, позволяют сформулировать предложение законодателю - исключить данную норму из федерального закона «О противодействии терроризму».
12. Исполнение чрезвычайных норм права сопряжено с силовым фактором, опорой государства на органы охраны правопорядка и нередко на милитаризованные структуры.
Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций государством создаются специализированные органы и службы как для обычного режима деятельности, так и на случай возникновения кризисной ситуации.
Так, основные функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации выполняет Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
В структуру указанного Министерства, согласно Указу Президента РФ от 11 июля 2004 г., входят:
- центральный аппарат министерства;
- территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уполномоченные для решения своих задач на территории субъектов РФ;
- федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы;
- спасательные воинские формирования МЧС;
- Государственная инспекция по маломерным судам МЧС;
- аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования,
военизированные горноспасательные части, образовательные, научные, медицинские, санаторно-курортные и иные учреждения9.
В феврале 2011 г. в структуре органов МЧС было предусмотрено создание центров управления в кризисных ситуациях по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий на базе имущественных комплексов пунктов управления региональных центров и имущественных комплексов центров управления сил Федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы РФ10.
В Указе Президента РФ определена предельная численность сотрудников центрального аппарата - 825 человек, а также работников территориальных органов - 26 900 человек. В структуре центрального аппарата предусмотрено 6 заместителей министра, коллегия в количестве 19 человек, 11 департаментов и 11 управления по направлениям деятельности МЧС.
Существенной особенностью системы управления в чрезвычайных ситуациях, на наш взгляд, является использование особой аварийно-спасательной службы для осуществления мероприятий по спасению людей, материальных и культурных ценностей, защите природной среды, доведению до минимального уровня воздействие негативных факторов11.
Кроме того, для преодоления других кризисных ситуаций используются иные специализированные органы власти и управления:
- в военное время и в режиме военного положения используются вооруженные силы, внутренние войска МВД РФ, воинские формирования МЧС, ФСБ, СВР, ФСО и других органов государственной власти;
- в ситуации контртеррористической операции используются органы обеспечения безопасности, органы внутренних дел, вооруженные силы, антитеррористические комиссии в РФ и субъектах РФ.
Все органы государственной власти, которые использовались в чрезвычайных обстоятельствах, отличаются определенной милитаризацией, военизированным характером. Так, сотрудники МЧС по общему правилу являются военнослужащими, особенно
в аварийно-спасательных подразделениях, что подчеркивает своеобразный переход на военное управление в ситуация кризиса или чрезвычайной обстановки.
Чрезвычайное правовое регулирование не совпадает с нормативным и индивидуальным правовым регулированием. С одной стороны, чрезвычайное правовое регулирование интегрирует нормативное и индивидуальное 12
правовое регулирование12.
Нормативное чрезвычайное правовое регулирование состоит из двух компонентов. Во-первых, это принятие первичных норм чрезвычайного права для упорядочения возможных в будущем чрезвычайных отношений, во-вторых, формирование вторичных норм чрезвычайного права в условиях наличной экстремальной ситуации.
Индивидуальное чрезвычайное правовое регулирование - есть процесс властно-распорядительной деятельности чрезвычайных органов власти по изданию индивидуальных велений в отношении конкретных чрезвычайных отношений.
С другой стороны, чрезвычайное правовое регулирование радикально меняет вектор ординарного правового воздействия на общественные отношения. Исключительный правовой режим дезавуирует ординарный порядок правового регулирования и вводит противоположные и даже противоречащие законодательству требования и правила.
Таким образом, чрезвычайное правовое регулирование выступает особым видом правового регулирования, в корне отличающимся от ординарного правового регулирования. К существенным особенностям чрезвычайного правового регулирования относятся:
- возрастание дискреционных полномочий государства;
- высокая централизация правового регулирования;
- использование императивных начал;
- сужение правового статуса граждан и организаций с возложением дополнительных обязанностей;
- использование специальных органов власти и принудительных механизмов;
- кардинальное изменение общего порядка правового регулирования;
- особые цели и причины использования чрезвычайного правового регулирования;
- применение специфических правовых средств (правоограничений, исключительных правовых режимов, дискреции власти и т.п.).
Сопоставление ряда черт чрезвычайного правового регулирования с правовым регулированием в недемократических политических режимах может натолкнуть на мысль об их совпадении. Действительно, для чрезвычайного правового регулирования и недемократических политических режимов характерны сужение правового статуса личности, централизация полномочий и другие сходные черты. Однако следует учесть ряд моментов. Во-первых, использование чрезвычайных мер регулирования, без сомнения, приводит к ограничению ряда демократических институтов (выборов, прав и свобод граждан и т.п.) и возрастанию авторитарности в управлении, без которых устранить чрезвычайную ситуацию с помощью демократических принципов и процедур в принципе невозможно.
Во-вторых, в истории нередко случалось, что исключительные правовые режимы трансформировались в авторитарные или тоталитарные политические режимы. Такая угроза превращения чрезвычайных способов управления в пролог к недемократическим режимам существует всегда и является своеобразной платой за необходимость разрешения кризисов в обществе. Вопрос в таком случае можно поставить так: как предотвратить трансформацию чрезвычайного правового регулирования в антидемократический механизм правового регулирования?
В-третьих, чрезвычайное правовое регулирование, при некотором сходстве с правовым регулированием в тоталитарных и авторитарных политических режимах, имеет иную правовую природу: носит временный характер (на период существования кризисной ситуации), сужает статус человека и гражданина, не покушаясь на естественные права и свободы человека, не влечет постоянного и бесповоротного уничтожения демократических институтов (разделения властей, выборов, парламентаризма, свободы слова и свободы СМИ, политического
1
9 ■ 111Я
5
1017
и идеологического плюрализма и т.п.). В целом, сокращение сферы и роли демократических институтов в условиях чрезвычайного времени производится настолько, насколько этого требует чрезвычайное положение, и не влечет сущностного изменения политического режима демократии. При отмене чрезвычайного положения демократические институты восстанавливаются в полном объеме.
При этом чрезвычайное правовое регулирование включает в себя как нормативное, так и индивидуальное правовое регулирование. Причем удельный вес индивидуального правового регулирования в экстремальных условиях становится решающим, поскольку чрезвычайные ситуации создают новые, ранее не существовавшие отношения, которые могут быть упорядочены только с помощью индивидуальных актов правоприменения.
В юридической науке механизм правового регулирования понимается как совокупность правовых средств, с помощью которых осуществляется воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, стабилизации и охраны. Так, С.С. Алексеев предлагал следующее определение механизма правового регулирования: «под механизмом правового регулирования следует понимать взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения»13.
В механизм правового регулирования, по общему мнению ученых, включаются следующие основные элементы:
- юридическая норма;
- правоотношение;
- акты реализации прав и обязанностей.
Понятие механизма вполне может быть распространено на чрезвычайное правовое регулирование для анализа специфических правовых средств, применяемых для разрешения кризисных ситуаций. Механизм, как категория механическая, конечно, отчасти дает представление о статических элементах в процессе чрезвычайного правового регулирования. Учитывая, что в чрезвычайной ситуации высок уровень дезорганизации и возрастает роль управления как искусства, механизм чрезвычайного правового регулирования позволяет выделить лишь
устойчивые, закономерные элементы в юридическом процессе упорядочения чрезвычайных обстоятельств.
По нашему мнению, механизм чрезвычайного правового регулирования по сравнению с ординарным механизмом правового регулирования, отличается использованием специфических и экстраординарных правовых средств. К правовым средствам, которые широко используются в чрезвычайном правовом регулировании, можно отнести: нормы права, содержащие особое правовое средство - правоограничение -и запрещающие юридические нормы.
Правоограничение влечет за собой сужение правовых возможностей, выбора вариантов в рамках предоставленных субъективных прав, ограничиваясь теми вариантами, которые не представляют угрозы для общества в кризисной ситуации. Так, ограничение на оборот оружия в условиях чрезвычайного положения, в целом, не лишает граждан права на приобретение товаров, но не позволяет приобретать оружие, что может быть опасно в ситуации введения чрезвычайного положения вследствие массовых беспорядков или актов терроризма.
В чрезвычайном правовом регулировании весьма широко используются запрещающие нормы права, поскольку в чрезвычайных условиях активность требуется от соответствующих органов государства, служб и учреждений, а граждане и организации не должны чинить препятствия в их деятельности. Именно этим обстоятельством обусловлены запреты на использование публичных манифестаций в условиях чрезвычайного положения.
- юридические нормы, предоставляющие особого рода дозволение органам государственной власти, уполномоченным на управление в кризисных ситуациях - дискреционные полномочия.
Дозволение в чрезвычайном правовом регулировании отличается предоставлением весьма широкого усмотрения органов государственной власти по принятию чрезвычайных мер, что в обычных условиях недопустимо и приводит к злоупотреблению властными полномочиями. Иными словами, дискреция государства в нормальных условиях весьма ограничена, а то и запрещена в большинстве случаев. В чрезвычайных обстоятельствах сфера усмо-
трения и дискреционных полномочий расширяется и обусловливается самим предметом правового регулирования - нестабильными, кризисными и ранее несуществовавшими общественными отношениями.
- особые чрезвычайные правоотношения, характеризующиеся непредсказуемостью и неопределенностью развития и отражающие чрезвычайную обстановку.
В чрезвычайных правоотношениях проявляются следующие особенности:
а) в чрезвычайные правоотношения вступают органы государственной власти, в том числе чрезвычайные органы, и иные органы государственной власти, граждане и организации;
б) это отношения власти и подчинения, субординации, когда одна сторона подчинена другой;
в) на чрезвычайных органах лежат обязанности и дискреционные полномочия, а на подвластных органах, гражданах и организациях - активные и пассивные обязанности;
г) чрезвычайные правоотношения возникают на основе особого юридического факта - чрезвычайной ситуации, а потому приобретают определенные стихийные, нестабильные характеристики;
д) правовой основой чрезвычайных правоотношений являются не только нормы чрезвычайного права, но и индивидуальные властные решения компетентных чрезвычайных органов в тех случаях, когда чрезвычайное отношение заранее не было предусмотрено нормой права.
Так, право на введение чрезвычайных мер, в том числе вооруженных сил на территории Чеченской республики и Дагестана, не вытекает из формально-определенных полномочий Президента РФ. Тем не менее Конституционный Суд РФ признал наличие таких «скрытых», «подразумеваемых полномочий» у Президента РФ.
- особые юридические факты -чрезвычайные ситуации и властно-распорядительные акты государства, направленные на преодоление кризисов;
- казуальная регламентация чрезвычайных отношений специально уполномоченными органами государственной власти.
Чрезвычайное правовое регулирование можно рассмотреть не только с точки зрения строения, совокупно-
сти статических правовых элементов (механизм правового регулирования), но и с позиций порядка, процедуры, процесса правового воздействия на кризисные общественные отношения.
К стадиям правового регулирования в общетеоретической правовой науке причисляют:
- правотворчество, т.е. создание нормативной основы для упорядочения общественных отношений;
- возникновение правоотношений на основе юридических фактов;
- реализация прав и обязанностей участниками правоотношения в волевых актах поведения.
Названные стадии применимы и к процессу чрезвычайного правового регулирования. Но при этом следует сделать ряд оговорок, касающихся своеобразия процесса чрезвычайного правового регулирования.
Во-первых, формирование нормативной основы для чрезвычайного правового регулирования основано не на существовании реального, нуждающегося в правовом регулировании предмета воздействий, как это принято в других элементах системы права. Предмет чрезвычайного права лишь предполагается на основе имеющегося у общества опыта преодоления чрезвычайных ситуаций. Однако всех возможных случаев, которые могут появиться в чрезвычайных обстоятельствах, чрезвычайное законодательство охватить не может.
Так, в начале 1990-х гг. в России чрезвычайное законодательство предусматривало возможность использования вооруженных сил только в условиях природных и техногенных чрезвычайных ситуаций. Однако национальные конфликты, экстремизм и акты терроризма на территории Северной Осетии и Ингушетии объективно поставили вопрос о необходимости использования вооруженных сил для восстановления мира и безопасности в этих регионах. Президент РФ фактически использовал вооруженные силы для нормализации обстановки, но закон не допускал такого права для главы государства.
Во-вторых, чрезвычайное правовое регулирование через нормативный и индивидуальный каналы юридического воздействия восполняют и устраняют пробелы - исключительные ситуа-
ции, нуждающиеся в правовой охране. Оптимальные и эффективные правовые способы решения кризисных ситуаций часто приобретают характер постоянных правил и норм поведения и входят в содержание законодательства стабильного периода.
Как отмечает И.А. Исаев, ситуация чрезвычайного положения есть непрерывный и полномасштабный пробел в праве, а не в законе. В чрезвычайном положении приходится допускать создание новых правил поведения властью на основе соображений пользы, необходимости и пользоваться с этой целью конструкцией юридической фикции. Фиктивность чрезвычайного права заключается в том, что оно приостанавливает, заменяет ординарное правовое регулирование, предполагает, что права в таких условиях вовсе нет.
Ученый пишет: «Рождение права посредством прерывания права, самозарождения права из действительности, создание новой правовой почвы предполагают временное наличие правового вакуума, состояние аномии. В ситуации чрезвычайного положения весь существующий правопорядок превращается в одни большой пробел, как предполагается, на некоторое время. Исключительные законы, принимаемые в это период, заменяют собой прежние отношения (фактически допуская при этом значительное число лакун и резервов), формируя состояние фиктивной заменяемости. Определяющим моментом в этой ситуации остается политическое решение, но не идея законности. Согласно принципу, по которому закон может содержать лакуны, а право нет, ситуация крайней необходимости интерпретируется как пробел в публичном праве, который может быть заполнен исполнительной властью. Чрезвычайное положение выступает как форма фиктивной лакуны, необходимой для защиты существующей нормы. При этом лакуна располагается не внутри закона, но затрагивает только возможность ее реализации: закон остается в силе, но его применение приостанавливается»14.
В-третьих, зачастую разрешение чрезвычайных ситуаций не имеет четких правовых оснований, и нередко властная деятельность выходит за пределы законодательно определенных полномочий. Так, введение Верховным Советом фактического чрезвычайного
положения в 1988 г. в Нагорном Карабахе не имело юридических оснований в советском конституционном законодательстве.
В-четвертых, чрезвычайное правовое регулирование возникает стихийно, протекает в ограниченных временных рамках и в нормальных условиях жизни общества находится в «спящем состоянии». При этом, правда, действует система правовых средств, которые обеспечивают предупреждение кризисных ситуаций, пропаганду необходимых знаний и умений в чрезвычайных обстоятельствах, подготовку и поддержание в состоянии готовности совокупности органов власти по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В общем виде процесс чрезвычайного правового регулирования можно описать следующим образом. Первоначально, на первой стадии, разрабатываются нормативные правовые акты, определяющие основания, порядок введения, продления и отмены чрезвычайного положения, полномочия органов государственной власти и возможные ограничения прав и свобод граждан.
На втором этапе, после появления чрезвычайной ситуации и введения чрезвычайного положения, складываются особые чрезвычайные правоотношения, обязательной стороной которых являются специально уполномоченные на разрешение кризисной ситуации органы государственной власти. А.А. Фомин справедливо указывает на своеобразие чрезвычайных правоотношений: «Правоотношения, возникающие на основе действия чрезвычайного законодательства, составляют один из важнейших элементов механизма правового регулирования общественных отношений в условиях экстремальной обстановки. Чрезвычайные правоотношения имеют ряд особенностей, отличаются своей спецификой, качественной неоднородностью в русле общей теории правовых отношений, что выражается, прежде всего, в своеобразии их элементов и структурной организации»15.
На этой же стадии выявляются те отношения, которые не имеют четкой правовой основы и обусловливают принятие особых чрезвычайных актов в связи с конкретной ситуацией под влиянием неизбежных и заранее непрогнозируемых факторов. Фактиче-
1
2 Я
■ ш Ii«
гон
ски это означает, что часть нормативного правового массива возникает как ответ на реальную чрезвычайную ситуацию в качестве средства устранения пробелов в законодательстве.
Трудно согласиться с позицией В.В. Лобзинева, который в качестве принципа чрезвычайного регулирования рассматривает то, что «все нормы, регулирующие чрезвычайное положение, должны быть заранее закреплены в законодательстве, до его объявле-ния»16. Такой принцип чрезвычайного права не выдерживает критики с точки зрения практики. Дело в том, что заранее предусмотреть все детали правового регулирования критической ситуации невозможно. В связи с этим в мировой практике государства часто были вынуждены прибегать к непредусмотренным законом мерам.
Точка зрения В.В. Лобзинева еще потому необоснованна, что в ст. 18, 26 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» предусматривается, что комендант, временный специальный орган или федеральный орган управления территорией в условиях чрезвычайного положения издают приказы и распоряжения по обеспечению режима, являющиеся обязательными для исполнения всеми лицами, находящимися на данной территории.
На третьей стадии чрезвычайного правового регулирования осуществляется реализация чрезвычайного законодательства в актах поведения всех субъектов права. Кроме того, на данной стадии (как центральной) в ситуации исключительного положения центр тяжести с нормативного регулирования смещается в пользу индивидуального правового регулирования на основе правоприменительных актов чрезвычайных органов управления.
Итак, механизм чрезвычайного правового регулирования включает в себя следующие компоненты:
- специфические нормы чрезвычайного права, содержащие запреты, обя-зывания и правоограничения;
- особые чрезвычайные правоотношения;
- акты реализации прав и обязанностей;
- специфические юридические факты (чрезвычайные ситуации и властные акты).
В процессуальном плане чрезвычайное правовое регулирование протекает в трех традиционных стадиях: принятие норм чрезвычайного права, возникновение чрезвычайных правоотношений и реализация прав и обязанностей субъектами чрезвычайных правоотношений. В качестве существенной особенности процесса чрезвычайного правового регулирования является широкое использование индивидуального правового регулирования для упорядочения возникших чрезвычайных отношений и появление вторичных чрезвычайных норм, которые невозможно было заложить заранее в законодательстве.
Таким образом, с учетом своих специфических юридических особенностей чрезвычайное правовое регулирование может быть выделено в особый вид правового регулирования, отличающегося от нормативного и индивидуального правового регулирования.
1 См: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирование в социалистическом обществе. М., 1972.
2 Григорьев А.С. Механизм индивидуального правового регулирования общественных отношений. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 45-47.
3 Исаев И.А. Государственный интерес и чрезвычайное положение: диктатура как искусство управления / / История государства и права. 2013. № 8. С. 6-7.
4 Джамбалаев Я.Р. Чрезвычайное положение как особый правовой режим // Закон и право. 2011. № 4. С. 21-23.
5 Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран (Новое и Новейшее время). М.: Зерцало, 1999. С. 228.
6 Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 145.
7 Пилипенко А.Н. Институты чрезвычайного положения во Франции // Право и экономика. 1997. № 7-8. С. 103.
8 Исаев И.А. Государственный интерес и чрезвычайное положение: диктатура как искусство управления / / История государства и права. 2013. № 8. С. 7.
9 Указ Президента РФ «Вопросы министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // Собрание законодательства РФ. 12.07.2004. № 2882.
10 Указ Президента РФ «О некоторых вопросах Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // Собрание законодательства РФ. 21.02.2011. № 8. Ст. 1085.
11 Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей: Федеральный закон от 22 августа 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 28.08.1995. № 35. Ст. 3503.
12 Кашанина Т.В. Соотношение централизованного и децентрализованного правового регулирования // Правоведение. 1991. № 4. С. 64; Краснояружский С.Г. Индивидуальное правовое регулирование (Общетеоретический аспект) // Государство и право. 1993. № 7. С. 125-135.
13 Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юрид. лит., 1966. С. 30.
14 Исаев И.А. Юридическая фикция как форма заполнения правовых пробелов // История государства и права. 2011. № 22. С. 4.
15 Фомин А.А. Чрезвычайное законодательство в российском государстве: теоретико-правовое исследование: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Саратов, 2001. С. 8.
16 Лобзинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации (теория, законодательство, практика). М.: Юрид. лит., 2001. С. 180.
Tatyana Nikolaevna Schmidt, Head of the Department of Theory and History of the State and Law of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia), Candidate of Juridical Sciences
The article is devoted to the justification of legal regulation of emergency as a special type of legal regulation. The author distinguishes extraordinary and ordinary legal regulation. The main features of the extraordinary legal regulation are: base or subject to regulation (crisis), special methods and means of legal regulation (limit), the expansion of state discretion and restrictions of the legal status of individuals and legal entities. Particular attention is paid to the mechanism and stages of the emergency regulation. It is proposed to allocate special emergency rules of law containing restrictions and prohibitions and extraordinary legal and specific legal facts (emergencies).
Keywords: legal regulation, legal regulation of emergency, crisis, emergency, legal restraint, discretion.
