CC BY
224
ИЗВЕСТИЯ
ПЕНЗЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕДАГОГИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА имени В. Г. БЕЛИНСКОГО ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ № 28 2012
IZVESTIA
PENZENSKOGO GOSUDARSTVENNOGO PEDAGOGICHESKOGO UNIVERSITETA imeni V. G. BELINSKOGO PUBLIC SCIENCES № 28 2012
УДК 342.76
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ
В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ
© Р. А. МАКСИМОВ
ВЧ 21222 Федерального управления по безопасному хранению и уничтожению химического оружия
e-mail: r_maksi@mail.ru
Максимов Р. А. - Конституционно-правовой режим обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях // Известия ПГПУ им. В. Г. Белинского. 2012. № 28. С. 114-118. - Статья посвящена исследованию конституционно-правовых основ обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях. Особое внимание уделяется особым, исключительным, чрезвычайным средствам государственно-правового регулирования, образующим содержанием конституционно-правового режима в условиях социальных бедствий и кризисных ситуаций.
Ключевые слова: конституционно-правовой режим, безопасность, чрезвычайные ситуации, чрезвычайно-правовые средства.
Maksimov R. A. - Constitutional Legal Regime of Ensuring the Security in the Situations of Emergency // Izv. Penz. gos. pedagog. univ. im.i V. G. Belinskogo. 2012. № 28. P. 114-118. - The article is devoted to the constitutional legal basis of ensuring the security in the situations of emergency. Particular attention is paid to special extraordinary means of state legal regulation, which make up the content of the constitutional legal regime during social disasters and emergency situations.
Keywords: constitutional legal regime, security, emergency situations, special legal means.
Конституционное государство немыслимо без высокоразвитой, демократической и четко работающей правовой системы, способной эффективно защищать интересы общества и его граждан. Но помимо охранительно-защитительной функции она призвана выполнять также многообразные регулятивно-орга-низующие, стабилизирующие и стимулирующие задачи, связанные с обеспечением нормальной жизнедеятельности людей, развитием экономики, науки, культуры, образования, социальной сферы, реализацией прав и свобод личности, обеспечением их безопасности [7, с. 103].
Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской Федерации создана и продолжает развиваться система правовых норм, регулирующих отношения при обеспечении безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью. Правовым средством обеспечения безопасности общества, государства, личности, защиты прав и свобод является установление специального конституционно-правового режима. Правовой режим в функциональном аспекте есть определённый порядок правового регулирования, система правил, систе-
ма регулятивного воздействия, а в содержательном плане - это регламентация прав и обязанностей участников правоотношений [4, с. 11]. Речь идет об определенном деятельностном процессе, протекающем в рамках правовой системы и способствующем приведению в определенный порядок жизни гражданского общества в условиях чрезвычайной ситуации.
Понятие «правовой режим» все более утверждается в качестве одной из важнейших категорий юридической науки, так как выражает определяющие, узловые стороны правовой действительности. И представляет собой явление, связывающее воедино целостный комплекс правовых средств в соответствии со способами правового регулирования. Уже давно научные исследования, преследовавшие цель выяснить специфику нормативного регулирования определенной сферы деятельности, проводились под углом зрения правового режима данного объекта, вида данной деятельности. Научная и практическая значимость рассматриваемой проблемы определяется тем, что в нынешних условиях требуются универсальные политико-правовые режимы, отражающие социально-экономические, политические, правовые, национальные и иные реалии современной России.
В литературе правовой режим определяется и как социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный сово-
купностью юридических средств [6, с. 258-259]; и как порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, которые характеризуют особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создают особую направленность регулирования [1, с. 185]; и как результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы (определенного набора) юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений [13, с. 26].
С нашей точки зрения, более удачно определение Н.И. Матузова и А.В. Малько, понимающих под правовым режимом «особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права» [8, с. 17-18].
Правовой режим обусловлен интересами государства, волей законодателя, а также спецификой и характером общественных отношений, требующих к себе особых подходов, форм и методов правового опосредования, своеобразного юридического инструментария для своей организации. и хотя правовые режимы характеризуются определенностью, стабильностью, известным постоянством, они в тоже время эволюционируют, развиваются, адаптируются к современным условиям и реалиям.
Периодически возникающие экстремальные ситуации социально-политического и природно-техногенного характера инициировали воссоздание в правовой системе России конституционно-правового режима обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях - института чрезвычайного положения (не в узком административно-правовом смысле, а в широком смысле как родового обозначения всех режимов исключительного правового регулирования). Конституции большинства государств мира устанавливают два режима осуществления государственной власти - нормальный (действующий в условиях спокойного течения общественной жизни) и чрезвычайный. Чрезвычайный режим предусматривается для ситуаций, при которых нормальное функционирование общества и государства становится невозможным. Конституционная регламентация этого режима - гарантия против произвольной деятельности государственных органов при чрезвычайных ситуациях и является неотъемлемым элементом правового государства.
Термином «чрезвычайный правовой режим» обозначаются особенности правового регулирования общественных отношений в условиях экстремальной ситуации с помощью специфического сочетания определенных юридических средств и способов. Конституционный режим обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях - жесткий режим ограничения, в котором доминирующее место занимают нормы чрезвычайного законодательства, состоящие преимущественно из запретов, обязанностей, правовых
ограничений и т. д. Чрезвычайный режим выступает одним из самых ярких проявлений ограничивающего режима («режима наибольшего неблагоприятствова-ния») [3, с. 7-11]. Правоограничительные меры определяют весь облик особого правового режима в чрезвычайных ситуациях. Их комплексное использование повышает эффективность правового воздействия в условиях кризисной обстановки.
Чрезвычайные события последних лет как социально-политического, так и природно-техногенного характера в ряде регионов Российской Федерации, непосредственно связанные с установлением в этих территориях особого правового режима, требуют конституционно-правовой оценки действующего механизма реализации законодательства о чрезвычайных ситуациях на предмет соответствия форм и методов его действия требованиям и критериям международного права. нынешняя ситуация в России, характеризующаяся острой социальной напряженностью, национальными, региональными конфликтами, противостоянием политических и экономических элит, не дает повода для оптимизма. Вот почему проблема правового режима обеспечения безопасности сегодня важна и актуальна. каким же образом и когда устанавливается чрезвычайный режим функционирования государственной власти по российскому законодательству?
В самом общем виде можно сказать, что такой особый режим устанавливается в том случае, когда возникает угроза жизненно-важным интересам личности, общества или государства. Этот режим функционирования государственной власти называется чрезвычайным, так как он допускает отступления от установленного конституционным законодательством порядка вещей [10, с. 53]. Юридические механизмы, предусмотренные конституцией РФ, специальными законами (Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении», Федеральными законами «О полиции», «О безопасности», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и др.), действуют таким образом, что в условиях установления особого режима происходит расширение круга полномочий и пределов компетенции существующих органов государственной власти по охране общественного порядка и нормализации обстановки либо в возложении таких чрезвычайных полномочий на специально создаваемые для этого органы, а также в ограничении прав и свобод граждан и усилении их ответственности за неисполнение обязанностей, возлагаемых в связи с введением чрезвычайного режима.
Однако введение особого правового режима не означает, что устанавливающий этот режим Президент и иные органы государственной власти могут действовать за пределами конституционных предписаний. Сама Конституция, законы и другие правовые акты, прямо или косвенно регулирующие публичные и частные отношения в режиме особого функционирования государственной власти, устанавливают правовые границы допустимых отступлений от нормального
действия Конституции. По справедливому замечанию К. Хессе «конституция должна быть пригодной не только для нормальных времен, но также в бедственной и критической ситуациях. Если она не проявит заблаговременно заботливость для преодоления таких ситуаций, то ответственным органам в решающий момент не останется никакой другой возможности, как действовать помимо конституции» [12, с. 339].
Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ (в ред. от 07.03.2005 г.) «О чрезвычайном положении» [11], оно «вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер». Чрезвычайное положение не должно использоваться с целью предотвращения возможности наступления угрозы со ссылкой на потенциальную опасность, поскольку без экстремальной обстановки чрезвычайные меры утрачивают свой конституционно-правовой характер. В этом случае сохраняется регулятивный потенциал обычного юридико-управленческого инструментария.
Прежде всего, необходимо обозначить причины возникновения чрезвычайных ситуаций, нуждающихся в конституционно-правовом опосредовании и регулировании.
1) социально-политические, вызванные попытками насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженным мятежом, массовыми беспорядками, террористическими актами, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, подготовкой и деятельностью незаконных вооруженных формирований, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, если они создают угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных и муниципальных органов, сопровождаются насильственными действиями (п. «а» ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»);
2) природно-техногенные, порождаемые чрезвычайными экологическими ситуациями, в том числе эпидемиями и эпизоотиями, возникшими в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшими человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующими проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ (п. «б» ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»).
Таким образом, конституционными целями использования правовых институтов чрезвычайного режима является нормализация в кратчайшие сроки кризисной обстановки, устранение угрозы безопасности, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, интересов общества и государства, восстановление законно-
сти и правопорядка, оказание помощи пострадавшим гражданам и организациям, ликвидация последствий массовых беспорядков, эпидемий, катастрофы, стихийного бедствия. Одна из важнейших функций института исключительных режимов в обеспечении безопасности заключается в том, что его нормы дают возможность определить правомерность действий самих органов власти в кризисных ситуациях, поставить препятствие их произволу, чтобы не допустить перерастание временного особого режима в диктатуру, в режим авторитарный [2, с. 201].
Представляется проблематичным создать ограниченный перечень обстоятельств, служащих основанием для введения особого правового режима. Закладывая в закон исчерпывающий перечень оснований, законодатель сужает рамки полномочий государственных органов при введении этого режима и уменьшает возможности государства по восстановлению правопорядка и охране прав и свобод граждан. В условиях проведения конституционной реформы в России, несбалансированности и неурегулированности многих общественных отношений представляется необходимым дополнить п. «а» ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» словами «и иные социальные конфликты». Тем самым создается определенная «свобода маневра» для действий федеральных органов государственной власти в целях восстановления правопорядка в случае возникновения каких-либо (иногда абсолютно непредсказуемых) чрезвычайных ситуаций. А во избежание произвольной трактовки оснований использования чрезвычайных мер, а значит и возможных злоупотреблений властью и нарушения прав и свобод граждан, необходимо, чтобы перечень вводимых правоограничений в условиях чрезвычайной ситуации носил исчерпывающий характер. Как справедливо пишет Н. Г. Жаворонкова, «рассматривая «право чрезвычайных ситуаций» как право «экстремальное»,... приостанавливающее или даже отменяющее обычные институты права, мы как в зеркале можем увидеть ту ничтожную грань, отделяющую право от бесправия, закон от беззакония» [5, с. 195].
использование чрезвычайного режима является крайней формой обеспечения безопасности интересов личности, общества и государства. Эта форма может применяться лишь в исключительных случаях, когда все обычные меры исчерпаны. для стабилизации общественно-политической обстановки и взятия ее под контроль в условиях экстремальной ситуации требуются качественно иные меры. Конституционной теорией и практикой они выработаны и получили общее название - чрезвычайные меры. друг от друга чрезвычайные меры отличает жесткость вводимого ими режима, степень ограничения конституционных прав граждан.
Под чрезвычайными мерами понимается вызванная экстремальной ситуацией управленческая деятельность, выраженная в не противоречащих Конституции РФ юридических формах и направленная на установление и поддержание «режимных правил» поведения, форм особого управления, а также на соз-
дание условий, препятствующих возникновению и развитию угрозы безопасности. Термин «чрезвычайные» означает, что, во-первых, эти меры могут применяться только в условиях чрезвычайного положения, во-вторых, по содержанию представляют собой ограничения прав и свобод субъектов, наложение на них дополнительных обязанностей, а также изменение полномочий и функций органов государственной власти и органов местного самоуправления. Законодательство Российской Федерации (глава III Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении») устанавливает следующие меры, применяемые органами государственной власти и управления в порядке отступления от обычного правового режима, а именно:
- полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;
- установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
- принятие дополнительных мер по усилению охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, а также подлежащих государственной охране. К числу таких объектов относятся дороги, мосты, водозаборные станции, нефте- и газопроводы, продовольственные и промышленные склады и др.;
- установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
- установление особого порядка продажи, приобретения и распределение продуктов питания и предметов первой необходимости;
- запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, уличных шествий и пикетирования, иных массовых мероприятий. Этот запрет обусловлен тем, что массовые беспорядки во многих случаях начинаются с мирных митингов и демонстраций. Отсюда понятно стремление законодателя исключить скопления людей и тем самым предупредить возможные попытки спровоцировать беспорядки. При эпидемиях данная мера исключает распространение инфекционных заболеваний;
- запрещение забастовок и иных форм приостановления либо прекращения деятельности организаций;
- ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
- приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;
- эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.
В случае возникновения чрезвычайной ситуации, вызванной противоправной деятельностью, дополнительно могут использоваться следующие меры предупредительно-пресекательной направленности: комендантский час; ограничение свободы печати и других средств массовой информации; приостановление деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки; проверка документов в местах скопления граждан, осуществление личного досмотра, досмотра вещей, жилища и транспортных средств; ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и медицинских препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции; продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовнопроцессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.
В условиях стихийных бедствий и катастроф управленческое воздействие направлено на ликвидацию их причин, обеспечение хозяйственно-восстановительных работ, эвакуацию людей и оказание им помощи, поддержание особого режима проживания на указанной территории, содействие деятельности органов власти и иных организаций. В соответствии с этими задачами государственные органы могут применять следующие меры: временное отселение (эвакуация) жителей из районов, опасных для проживания, в безопасные места с обязательным предоставлением им стационарных или временных жилых помещений; установление карантина и проведение других обязательных санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий; мобилизация ресурсов предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции, иные изменения производственно-хозяйственной деятельности, необходимые для проведения аварийноспасательных и других неотложных работ; отстранение от работы на период чрезвычайного положения руководителей государственных, а также в ряде случаев и негосударственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей, и назначение других лиц временно исполняющими обязанности; в исключительных обстоятельствах, связанных с необходимостью неотложного проведения и обеспечения аварийно-
спасательных работ, допустима мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.
Период, в котором находится российское общество, характеризуется глубокими кризисными явлениями, охватившими практически все сферы жизни - политическую, экономическую, духовно-нравственную. Социально-политические, этнонациональ-ные конфликты и природно-техногенные катастрофы являются лишь внешним проявлением этого кризиса. Сложившиеся условия создают крайне неблагоприятный фон для упрочнения идей и конструкций правового государства, характеризуемых такими понятиями как демократия, конституционализм, разделение властей, права человека и др. Такая обстановка вынуждает органы государственной власти и управления задействовать в осуществлении государственно-правовой политики чрезвычайные режимы обеспечения безопасности прав и свобод граждан, интересов общества и государства.
Конституционная регламентация механизма государственно-правового воздействия в чрезвычайных ситуациях необходима для поддержания его легитимности, соблюдения Конституции и международных обязательств России в области прав человека, создания необходимых условий жизнедеятельности населения. Конституционное и законодательное регулирование позволит вовремя предупреждать чрезвычайные ситуации, принимать соответствующие меры профилактики, эффективно их локализовывать и разрешать.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М.: Юрид. лит., 1989. 286 с.
2. Алешин В. В. Правовые основы использования исключительных режимов в обеспечении безопасности Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2006. № 2. С. 199-203.
3. Астафичев П. А. Механизм ограничений прав и свобод человека и гражданина и проблемы его совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1. С. 7-11.
4. Брыксина Г. С. Проблемы теории правового режима органа государственной власти. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 26 с.
5. Жаворонкова Н. Г. Роль права в обеспечении безопасности при чрезвычайных ситуациях // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 3. С. 194-197.
6. Исаков В. Б. Механизм правового регулирования и правовые режимы // Проблемы теории государства и права. М.: Юрид. лит, 1987. 460 с.
7. Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов: Изд-во СГАП, 2003. 512 с.
8. Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1. С. 16-22.
9. Морозова Л. А. Конституционное регулирование в СССР. М.: Юрид. лит., 1985. 143 с.
10. Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы. М.: Щит-М, 2000. 264 с.
11. Собрание законодательства РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
12. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ / Пер. с нем. Е. А. Сидоровой. М.: Юрид. лит., 1981. 368 с.
