CC BY
52
ТЕОРИЯ, ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
А.А. Фомин
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ МЕР БЕЗОПАСНОСТИ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСНЫХ СИТУАЦИЙ*
В статье рассматриваются проблемы конституционно-правового регулирования мер безопасности. Особое внимание уделяется концептуальной возможности и пределам конституционно-правового воздействия в условиях кризисных ситуаций.
Ключевые слова: правовые средства, меры безопасности, конституционно-правовое регулирование, кризисные ситуации.
A.A. Fomin
THE CONSTITUTIONAL LEGAL BASIS OF REALIZATION OF SECURE MEANS IN CRISIS SITUATIONS
The article covers the problems of constitutional legal regulation of the secure means. A special attention is allot to the principle possibility and the bounds of constitutional legal influence in the conditions of the crisis situations
Key words: legal means, measures of security, constitutional legal regulation, crisis situations.
Текущие реалии таковы, что сегодня в Российской Федерации использование органами государственной власти различного рода мер безопасности становится одним из важных элементов правовой политики, способствующей разрешению различных внутренних и международных кризисных ситуаций. Переходный этап развития российского общества предполагает неурегулированность и разбалан-сированность многих, если не большинства, общественных отношений как в политической и экономической, так и в идеологической и духовной сферах. В результате общественно-политическая ситуация очень часто выходит из-под контроля властных структур и для ее стабилизации необходимо применение таких правовых средств, как меры безопасности.
Актуальность исследования конституционно-правовой природы мер безопасности в системе средств государственного воздействия объясняется, во-первых, неослабевающими процессами дестабилизации общественно-политической жизни в современной России, нарастающей волной экстремизма и национализма, ак-
© Фомин Алексей Александрович, 2012
Доктор юридических наук, профессор кафедры правосудия юридического факультета (Пензенский государственный университет); e-mail: fominpenza@mail.ru
* Статья выполнена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда в рамках гранта «Меры безопасности как правовые средства» (проект № 12-33-01395). 11
тивизацией оппозиционных настроений в российском обществе; во-вторых, необходимостью разрешения возникающих социальных конфликтов и иных чрезвычайных ситуаций в рамках «правового поля»; в-третьих, отсутствием как в науке, так и в юридической практике однозначной позиции в отношении пределов допустимости использования мер безопасности, точных критериев для разграничения того, что входит в предмет воздействия мер безопасности, а что находится вне их пределов и должно трактоваться как злоупотребление властными полномочиями.
Обозначенные причины обусловливают необходимость более глубокого и основательного познания специфики выполняемых задач и сферы действия мер безопасности, определения их конституционной сущности, социального назначения и роли в процессах государственной и общественной жизни, в механизме правового регулирования всей системы общественных взаимосвязей. Меры безопасности придают механизму правового регулирования эффективность, оптими-зированность, качественность, поскольку по своему характеру изначально направлены на устранение угроз, которые создают помехи в функционировании государственно-правовой системы, ущемляют права граждан, негативно сказываются на состоянии законности и правопорядка в стране. С этих позиций меры безопасности — это надежный правовой механизм реализации и защиты интересов социума, позволяющий государству своевременно предотвращать возникновение и разрешать в рамках «конституционно-правового поля» кризисные ситуации.
Прежде всего, следует отметить, что существование мер безопасности в системе средств и методов правового воздействия предопределено объективной воз-2 можностью возникновения в процессе развития общества и государства различ-? ных экстремальных ситуаций как социально-политического или экономическо-2. го характера (война, агрессия извне, вооруженное восстание, массовые беспорядка ки, трудовые конфликты и т.п.), так и природного характера (катастрофы, сти-
1 хийные бедствия, эпидемии и т.п.), представляющих опасность для значительно-| го числа людей, угрозу конституционному порядку либо самому существованию | государства, для разрешения, нейтрализации либо ликвидации последствий ко-§ торых обычные формы правового регулирования недостаточны.
| Конституции и законодательство большинства государств устанавливают два
2 режима осуществления государственной власти — нормальный (действующий в ° условиях спокойного течения общественной жизни) и чрезвычайный (заключаю-£ щийся в использовании мер безопасности в рамках вводимого особого правового | режима — контртеррористической операции, чрезвычайного (военного, исклю-I чительного, осадного) положения, стихийного бедствия, состояния войны и т.п.). 1 По справедливому замечанию К. Хессе, «конституция должна быть пригодной не
0
° только для нормальных времен, но также в бедственной и критической ситуаци-¿5 ях. Если она не проявит заблаговременно заботливость для преодоления таких
1 ситуаций, то ответственным органам в решающий момент не останется никакой I другой возможности, как действовать помимо конституции»1. Законодательная
регламентация мер безопасности необходима для поддержания их легитимности, соблюдения Конституции и международных обязательств России в области прав человека, создания необходимых условий жизнедеятельности населения2.
Термином «чрезвычайный правовой режим» обозначаются особенности правового регулирования общественных отношений в условиях экстремальной ситуа-12 ции с помощью специфического сочетания определенных юридических средств и
способов — мер безопасности. Чрезвычайный режим выступает одним из самых ярких проявлений ограничивающего режима («режима наибольшего неблагоприятствования»). Важным моментом в этом вопросе является понимание того, какой характер мер безопасности — предупредительный или принудительный — они носят. Неоспоримо одно: отрицать наличие хотя бы одного из этих элементов нельзя. С этих позиций справедливым, на наш взгляд, представляется определение Н.В. Щедрина, который считает, что «меры безопасности — это меры некарательного ограничения поведения физических лиц или деятельности организаций (в том числе юридических лиц), применимые специально для предотвращения вредоносного воздействия определенного источника повышенной опасности, либо ограждение объектов охраны от вредного влияния любых источников опасности»3. Правоограничительные меры безопасности определяют весь облик особых правовых режимов. Их комплексное использование увеличивает шансы эффективного правового воздействия на сознание и поведение субъектов в условиях кризисной обстановки, на достижение ими социально полезного результата.
Цели ограничений применительно к правам и свободам человека, в т. ч. и устанавливаемых мерами безопасности, в наиболее концентрированном виде зафиксированы в п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, где, в частности, сказано, что «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно и с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе»4. Перечисленные цели ограничений должны стать ориентиром и для нашего общества. Точно так с же, как существуют международные стандарты всеобщих прав, должны суще- к ствовать и стандарты их ограничений, чтобы, с одной стороны, уничтожить осно- р
а
ву для произвола и злоупотребления властью, а с другой стороны, создать надеж- с ный механизм реализации прав человека и их ограничений. |
В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических пра- у
вах, участником которого является и Россия, в исключительных случаях допу- с
т
скается ограничение прав и свобод граждан, если «это требуется остротой поло- н жения при условии, что такие меры не являются несовместимыми с другими обя- й зательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминацию ис- и ключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социально- е
о
го положения»5. Данное требование пакта получило прямое отражение в Консти- ° туции РФ, ч. 3 ст. 55 которой устанавливает, что права и свободы граждан могут | ограничиваться только в такой мере, в какой это необходимо для защиты кон- | ституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов дру- • гих лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. (
Анализ развития конфликтных ситуаций в России, их причин и последствий, " официальных оценок и извлеченных уроков свидетельствует, к сожалению, об 2 отсутствии реальных гарантий, которые могли бы предотвратить новые вспышки дестабилизации и кризиса в стране (террористические акты, массовые беспорядки, природные, техногенные катастрофы и т.п.). Налицо широкий комплекс предпосылок социально-экономического, политического, правового характера, обусловливающих необходимость задействования в государственном управлении мер безопасности. 13
Отсутствие длительных демократических традиций в России, приоритет не закона, а политической и экономической целесообразности, приспосабливаемой к острым нуждам конкретного исторического момента, поддержка со стороны населения отдельных мер безопасности, провозглашаемых в ряде случаев как средство кардинального решения острых социальных проблем и преодоления сопротивления данным преобразованиям консервативных сил — эти и другие факторы «воодушевляют» на проведение чрезвычайной политики всю вертикаль государственной власти. Как справедливо пишет Н.Г. Жаворонкова, «рассматривая «право чрезвычайных ситуаций» как право «экстремальное»... приостанавливающее или даже отменяющее обычные институты права, мы, как в зеркале, можем увидеть ту ничтожную грань, отделяющую право от бесправия, закон от беззакония»6.
Еще Ш. Монтескье предупреждал об огромной степени опасности, возникающей в связи с концентрацией и использованием властных полномочий. «Чрезмерная власть, внезапно предоставленная в республике гражданину, — писал он, — образует монархию и даже больше чем монархию. В монархии законы охраняют государственное устройство или приспосабливаются к нему, так что тут принцип правления сдерживает государя; в республике же гражданин, завладевший чрезвычайной властью, имеет гораздо больше возможностей злоупотребить ею, так как тут он не встречает никакого противодействия со стороны законов, не предусмотревших этого обстоятельства»7.
Могут сказать: к чему вся эта формалистика, когда положение кризисное, требующее принятия незамедлительных, пусть и чрезвычайных мер безопасности. 12 С точки зрения общепризнанных, в т. ч. и в современной России, основополага-? ющих идей и принципов конституционализма, подобные аргументы не прием-8 лемы. Здесь не может быть ссылки на фактор внезапности. В таких вопросах не % должно быть спешки, потому что эта проблема прав личности, проблема демокра-I тии и законности в стране. Сегодня актуально звучат слова, произнесенные поч-
1 ти столетие назад о том, что «не в темном и холодном каземате исключительного
го
| положения, — под солнечным светом Справедливого Закона, на чистом воздухе
§ гражданских свобод воскреснет для новой жизни Россия»8.
| К сожалению, законодательство, регламентирующее осуществление мер безо-
2 пасности, характеризуется разбалансированностью, бессистемностью, внутрен-° ней противоречивостью, излишней множественностью нормативно-правовых « актов9. Отсутствуют универсальные, общепринятые критерии и формулировки
0
| определения кризисных ситуаций, меры их локализации и предупреждения рас-
1 плывчаты, в текстах законов используется несогласованная терминология, име-1 ются разночтения. В одних и тех же или близких значениях, причем без четкого
0
° их разграничения, употребляются такие дефиниции, как: «чрезвычайная ситу-¿5 ация», «угроза безопасности», «чрезвычайное положение», «бедствие», «стихий-
1 ное бедствие», «авария», «вооруженное нападение», «угроза вооруженного напа-I дения», «военное время», «состояние войны», «чрезвычайная экологическая ситуация», «зона экологического бедствия», «угроза интересам Российской Федерации на государственной границе», «угроза незаконного пересечения государственной границы», «режим контртеррористической операции» и др.10 Хотя названные термины описывают кризисные ситуации с помощью разноуровневых и различных по сути признаков, затронутая проблема носит не только академиче-
14 ский характер. От того, какие конкретно ситуации признаются чрезвычайными,
в какой мере изучены причины и механизм их возникновения, во многом зависит принятие правильных решений по своевременному предотвращению и максимальному сокращению риска возникновения кризисных ситуаций, эффективной ликвидации их последствий.
Отсутствие четкой законодательной регламентации мер безопасности — фактор, способствующий реанимации многих трагических сюжетов отечественной истории. Это особенно важно для переходных стран, где сильны идеи тоталитаризма и имперские амбиции, слабы конституционные и демократические традиции, низка правовая культура. Под покровом защиты «безопасности» государство вновь (явно или завуалированно) может осуществить полномасштабный план подавления политической оппозиции, устранения из жизни общества демократических государственно-правовых институтов. Двусмысленное и расширительное толкование мер безопасности может оказаться легитимной основой ущемления гражданских прав и свобод.
Политическим обоснованием использования исключительных средств в условиях различного рода кризисных ситуациях общественного развития является доктрина т. н. «государственной пользы». Государственная необходимость выше индивидуальной свободы. И если в нормальных условиях государственной и общественной жизни современное государство признает и гарантирует индивидуальную свободу, то в условиях чрезвычайных «оно жертвует ею интересам безопасности, а может быть и самого существования государства»11. По словам Ш. Монтескье, «в государствах, где наиболее дорожат свободой, существуют законы, дозволяющие нарушать свободу одного, дабы сохранить ее для всех ... Опыт народов самых свободных, какие когда-либо существовали на земле, заставляет при- ш знать, что бывают обстоятельства, когда необходимо на некоторое время набро- н сить покров на свободу, как некогда его набрасывали на статуи богов»12. «В жиз- С
а
ни государства бывают такие моменты, — писал Н.М. Коркунов, — когда дело т
о
идет о сохранении его целостности и независимости, когда от данной минуты за- к
о
висит самое бытие государства. В этих случаях недостаточно бывает общих поли- о' цейских мер, и государство должно прибегнуть к исключительным мерам охра- | ны, обуславливающим собою временные ограничения гражданской свободы»13. в «Теория государственной пользы» в истории человечества сыграла довольно н
о
печальную роль. Зачастую она являлась теоретическим оправданием необуздан- Ю ного произвола, тирании и страшных репрессий, отрицающих не только право и на свободу, но и право на само существование личности. В международных ак- с
к
тах самого высокого уровня постоянно подчеркивается мысль о том, что ника- а
кие исключительные обстоятельства, какими бы они ни были, будь то состояние Л
е
войны или угроза войны, угроза национальной безопасности, внутренняя поли- | тическая нестабильность или любое другое чрезвычайное положение, не могут • служить оправданием жестокого бесчеловечного или унижающего достоинство 58 обращения14. ^
Рассмотрение мер безопасности как правового средства разрешения социаль- 2 ных конфликтов и урегулирования различного рода кризисных ситуаций поднимает массу проблем. Думается, наиболее острой из них является дисбаланс общественного правосознания и верного понимания населением необходимости применения подчас достаточно жестких экстраординарных средств урегулирования и стабилизации чрезвычайных ситуаций15. Исторически исключительные средства использовались в государственной политике не только в благих целях обе- 15
спечения безопасности, но и сопровождались установлением авторитарных и тоталитарных режимов, «узаконивали» массовые репрессивные акции и служили для устрашения населения. Чтобы гарантировать безопасность граждан от проявляемого в различных формах насилия, государство до ввода в действие мер безопасности в качестве средств предупредительного характера должно в духе «договорной теории» получить от народа как высшего источника власти разрешение на возможность ограничения некоторых конституционных прав и свобод. Парадокс подобных политико-правовых решений заключается в том, что меры безопасности, несмотря на ограничения прав и свобод личности, как раз и обеспечивают их соблюдение и защиту при возникновении социальных бедствий и чрезвычайных ситуаций.
Однако, учитывая огромную политическую обусловленность данного блока средств регулирования, важно отметить, что соответствие принципам правового государства — необходимое, но недостаточное условие сохранения в экстремальной ситуации демократического, конституционного правопорядка. Меры безопасности — оружие обоюдоострое, которым можно творить как добро, так и зло. Сегодня, как никогда, справедливо звучит мысль, высказанная почти столетие назад, о том, что «трудно найти учреждение, которое с большей резкостью обнаружило бы то противоречие, которое так часто существует между определяющими государственно-правовой институт формальными нормами и фактическими приемами его применения. Практика чрезвычайно-указного права служит одной из наиболее ярких иллюстраций тому, как гибки и послушны конституционные тексты, и как они сами по себе бессильны сдерживать политические притязания борющихся между собой политических факторов»16.
С одной стороны, меры безопасности создают возможность в русле права преодолевать те или иные конфликтные ситуации, которые не могут быть устранены нормальным конституционным путем. С другой, необходимо твердо гарантировать, чтобы концентрация власти, столь необходимая при этом, не использовалась в ущерб конституционному правопорядку, не привела к устранению из жизни общества государственно-правовых демократических институтов, чтобы ссылки на особые, чрезвычайные обстоятельства не оправдали в действительности отказ от демократического государственно-правового режима. Еще И. Кант заметил: «Право может служить как средством ограничения произвола, так и средством попрания свободы человека»17. Пользоваться чрезвычайными методами обеспечения безопасности в механизме государственно-правового управления следует крайне осторожно, потому что меры безопасности имеют свойство укореняться в политической практике и давать рецидив уже в обычных условиях.
1 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 339.
2 См., например: Хрулева В.В. Безопасность как конституционная категория // Вестник Воронежского института МВД России. 2009. № 4. С. 47-51.
3 Щедрин Н.В. Источник повышенной опасности, объект повышенной охраны и меры безопасности // Государство и право. 2008. № 7. С. 21.
4 Российская газета. 1998. 10 дек.
5 Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17, ст. 291.
6 Жаворонкова Н.Г. Роль права в обеспечении безопасности при чрезвычайных ситуациях // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 3. С. 195.
7 Монтескье Ш. «О духе законов» // Избранные произведения. М., 1955. С. 174.
8 Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908. С. VIII.
9 См.: Мелехин А.В. Системность как необходимый фактор эффективности действия чрезвычайного законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2. С. 20.
В.Г. Балковая • Организация таможенного делопроизводства в Российской империи в XVIII веке
10 Подробнее об этом см.: Громов М.А. О понятии «чрезвычайные правовые режимы», их виды и характеризующие признаки // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. № 2. С. 274-275; Жаворон-кова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 9; Мелехин А.В. Особые правовые режимы Российской Федерации. М., 2005.
11 См.: Гессен В.М. Указ. соч. С. 109.
12 Монтескье Ш. Указ. соч. С. 330-331.
13 См.: Российское полицейское (административное) право: Конец XIX - начало XX века: хрестоматия / сост. Ю.Н. Старилов. Воронеж, 1999. С. 283.
14 См., например: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка: принят Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 34/169 от 17 декабря 1979 г. // Советская юстиция. 1991. № 17. С. 22; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания: принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 34/46 от 19 декабря 1984 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 45, ст. 747.
15 См.: Попов С.Е. Кризисные ситуации и конституционные права граждан // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2006. № 2. С. 59-60.
16Алексеев А.С. Происхождение чрезвычайно-указного права и его политическое значение. М., 1913. С. 6.
17 Кант И. Соч. Т. 4. М., 1965. С. 140.
В.Г. Балковая ОРГАНИЗАЦИЯ
ТАМОЖЕННОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XVIII ВЕКЕ
Статья посвящена развитию внутреннего делопроизводства российских таможен, обусловленному их переходом на штатное укомплектование. Данный процесс показан как составляющая общего процесса бюрократизации государственного управления в условиях становления Российской империи.
го
Ключевые слова: таможенная служба, Российская империя, делопроизводство, тамо- Т женные книги. U
к С ш
V.G. Balkovaya О
в о
BOOKKEEPING IN RUSSIAN EMPIRE IN THE 18-TH CENTURY |
о
у
The research work deals with the development of Russian customs inner bookkeeping caused by P the customs transition to personnel staffing. That development is regarded as a constituent part of В the general bureaucratization of the state government while the Russian empire was being formed. H Key words: customs service, Russian Empire, bookkeeping, customs books. °
5
TS s
д
s
X
с
Тенденция к бюрократизации государственного управления, проявившаяся в о
России в ходе централизации, неизбежно должна была привести к появлению ре- а
гулярного делопроизводства и документооборота. Эта объективная потребность М материально была обеспечена изобретением бумаги. Таким образом, с момента •
оформления Московского централизованного государства объемы документиро- 5
вания управленческих процедур постоянно увеличивались. )
В сфере таможенного дела это привело к зарождению текущего делопроиз- 1
водства таможен и отчетных документов, предоставлявшихся в курирующие 2 центральные органы. Среди материалов таможенного делопроизводства XVII-XVIII вв. наиболее многочисленную группу источников составляют таможенные
© Балковая Валентина Григорьевна, 2012
Кандидат политических наук, доцент, заведующая кафедрой теории и истории государства и права (Владивостокский филиал Российской таможенной академии); e-mail: valyabalk@yandex.ru
