CC BY
195
ЧИЛИЙСКИЙ ВАРИАНТ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ
II. Ю. БОРИСЕНКО, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы» Финансовой академии
при Правительстве РФ
Общенациональная обязательная система пенсионного страхования в Чили формируется с 1924 г. До конца 70-х гг. XX в. в стране существовало отраслевое или профессиональное страхование: функционировало 32 страховых учреждения. При этом 96% застрахованных лиц уплачивали взносы только в три из них: Службу социального страхования (65%), Страховую кассу служащих частного сектора (18%) и Национальную кассу государственных служащих и журналистов (12%). Система пенсионного страхования, построенная по профессиональному признаку, несмотря на обязательный характер, охватывала в 1980 г. только 64% экономически активного населения.
Финансирование пенсий осуществлялось на основе распределительного метода по схеме с установленным размером выплат. Пенсия исчислялась исходя из размера средней заработной платы застрахованного лица за последние 3-5 лет до выхода на пенсию. При отсутствии автоматической индексации государство гарантировало выплату пенсии в размере не ниже ежемесячно устанавливаемой «базовой» величины, отражающей стоимость потребительской корзины. Источником покрытия дефицита в рамках распределительной системы выступали бюджетные средства. За период с 1968r.no 1980 г. величина бюджетных дотаций на финансирование выплаты пенсий выросла в сопоставимых ценах более чем в 2 раза. Средний размер
1 Страховые взносы в кассу Службы социального страхования составляли 22,95%, в Страховую кассу счужащих частного сектора - 24,91%, в Национальную кассу государственных служащих и журналистов - 15,75% брутто-заработной платы.
2 Возможен досрочный выход па пенсию в связи с тяжелыми условиями труда. В этом случае тариф составляет 14%, из которых 2% - уплачивают работодатели.
1 В размере -8-кратного годового дохода (до июня 1979 г.), проиндексированного и умноженного на отношение числа лет страхового стажа к максимальному стажу (35 лет).
государственныхдотаций, приходящихся на одного пенсионера в Чили, в 1979 г. достигал 51 % средней пенсии по старости, выплачиваемой Службой социального страхования, а в 1980 г. — превышал 63% этой величины. С учетом средней ставки страховых взносов (22% начисленной заработной платы) бюджетные дотации должны были составлять 2/3 всех поступлений в пенсионные кассы1.
Таким образом, в целях решения проблем, связанных с обеспечением платежеспособности пенсионных касс в рамках государственной системы пенсионного страхования в соответствии с принятым в ноябре 1980 г. законом №3.500 с 1981 г. в Чили была проведена пенсионная реформа, суть которой заключалась в переходе от распределительной системы с установленными выплатами к накопительной схеме с установленными взносами.
Основными направлениями чилийской пенсионной реформы являются:
• значительное снижение ставки страховых взносов до 13% брутто-заработной платы (10% - для финансирования выплаты пенсий по старости и 3% — пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца)2;
• освобождение работодателей от уплаты страховых взносов и перенос тарифной нагрузки в полном объеме на застрахованных лиц (участие в системе самозанятого населения носит добровольный характер);
• обязательства по пенсионным правам, приобретенным гражданами до 1981 г., гарантируются государством в ограниченном размере3 путем выпуска «бонов признания» (государственных облигаций с доходностью 4% годовых), подлежащих погашению при выходе застрахованного лица на пенсию. Держатель облигации вправе в любой момент реализо-
23 21 19 17 15 13 11 9 7 5
12 12 12 12 О О О О
41
21 21 о- о
¿2
14
аз 13 <С> 2 О О 013
О
15
13 и
О О
° ó о
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Рис. 1. Количество АПФ, работавших на чилийском рынке в разные годы
вать ее на фондовом рынке либо приобрести аннуитет в страховой компании. Новая пенсионная система Чили основана на обязательном накоплении средств граждан на индивидуальных счетах, находящихся в управлении специализированных частных компаний (Управляющие фондами предусмотрительности или Администраторы пенсионных фондов (АПФ).
АПФ представляют собой акционерные компании, функциями которых являются: сбор взносов, зачисление их на индивидуальные счета застрахованных лиц и инвестирование аккумулированных ресурсов. Первоначально было создано 12 АПФ, в 1993 г. их число увеличилось до 21, а затем в результате слияний и ликвидации сократилось до 8 (рис. 1 ). При этом 68% всех клиентов и 54% аккумулированных ими ресурсов сосредоточено в трех ведущих АПФ - Provida, Habitat, Santa Maria.4
Каждый из АПФ имеет в управлении два фонда5:
• консервативный, предлагающий фиксированный доход и ориентированный преимущественно на лиц предпенсионного возраста;
• агрессивный для остальных возрастных групп. Застрахованные лица вправе перевести накопленный капитал из одного пенсионного фонда в другой. Такой переход разрешено совершать до 4 раз в год6.
Важнейшей чертой чилийской системы накопительного страхования является государственное
4 A Fund for Life: Pension and Welfare Reform in Practice. London, 1996, p. 17.
5 Фонд представляет собой по существу инвестиционный портфель.
6 Singapore versus Chile. Competing models for welfare reform. London, 1996, p.24.
регулирование деятельности АПФ, основными
инструментами которого являются:
• Обязательное резервирование 1 % активов, находящихся в управлении АПФ.
• Страхование АПФ на случай неплатежеспособности пенсионного фонда.
• Ежемесячное предоставление АПФ отчета о доходности управляемого им пенсионного фонда. Полученный доход подлежит сравнению с минимальным уровнем, который определяется исходя из размера среднего дохода, полученного всеми пенсионными фондами страны за аналогичный период времени. Если АПФ не обеспечил пенсионному фонду минимального дохода, он отстраняется от управления им. В случае существенного превышения средних показателей, свидетельствующего о слишком высокой рискованности вложений, АПФ обязан дополнительно отчислить часть активов в резерв. Указанные ограничения привели к тому, что АПФ вынуждены ориентироваться на структуру «среднего» инвестиционного портфеля, в результате чего разнообразие среди пенсионных фондов уменьшилось.
• Подробное раскрытие АПФ информации о своей деятельности 3 раза в год.
• Соблюдение АПФ установленных государством требований к объектам размещения пенсионных резервов и структуре инвестиционного портфеля. В целях обеспечения надежности инвестиций, а также в связи с неразвитостью фондового рынка в первые годы реформы, к числу разрешенных классов активов были отнесены лишь государственные ценные бумаги и корпоративные инструменты с фиксированным доходом (в том числе ипотечные облига-
ции). Для стимулирования диверсификации и повышения доходности вложений, начиная с 1985 г., в законодательство стали вноситься изменения, которые постепенно расширили диапазон разрешенных активов (в 1985 г. был снят запрет на размещение пенсионных резервов в акции как инструменты с нефиксированным доходом; с 1993 г. разрешен выход на зарубежные рынки капитала) и установили максимальные доли в инвестиционном портфеле отдельных классов активов (например, государственных ценных бумаг). Государственный надзор за АПФ осуществляет Главная инспекция управляющих фондами предусмотрительности (Superintendencia deAFP), к числу важнейших функций которой относятся:
разработка инструкций и правил для АПФ, в том числе проведения рекламы и предоставления информации застрахованным лицам; контроль правильности ведения индивидуальных пенсионных счетов; обеспечение необходимых выплат застрахованным лицам и их наследникам; выработка политики по отношению к инвестиционной деятельности АПФ; контроль соблюдения инвестиционных лимитов, кассовых резервов и требований к минимальному размеру капитала; мониторинг стоимости акций пенсионных фондов;
контроль соблюдения требований по страхованию АПФ;
наложение и взыскание штрафов с АПФ, не выполняющих соответствующих предписаний;
• отстранение АПФ отуправления пенсионными фондами, ликвидация АПФ и оценка предложений, поступающих от новых АПФ.
К настоящему времени АПФ накоплен значительный опыт инвестирования в различные инструменты финансового рынка:
• 116 видов акций (из около 300 обращающихся на рынке), в том числе 107 предприятий, 5 банков, 3 холдингов, 1 лизинговой компании;
• 36 инвестиционных фондов;
• 54 вида облигаций: 41 — предприятий и 13 — лизинговых компаний;
• финансовые инструменты 29 банков и 3 небанковских финансовых институтов. Чилийским АПФ разрешено также инвестировать пенсионные накопления в 12 659 акций, входящих в листинг Нью-Йоркской, Токийской, Лондонской, Франкфуртской, Парижской фондовых бирж и электронной биржи NASDAQ, в 253 взаимных фонда 13 стран; в облигации 29 государств, 6 международных банков, 77 коммерческих банков из 10 стран, а также в 14 видов облигаций Брейди (облигации, выпускаемые развивающимися странами в целях реструктуризации долгов).
По мере развития финансового рынка, снятия ряда государственных ограничений структура инвестиций оптимизируется: в настоящее время пенсионные резервы размещены в векселя Центрального банка Чили (35% вложений); ипотечные облигации (15%); депозиты в местных банках (15%); инструменты зарубежных фондовых рынков, в первую очередь, в страховые фонды латиноамериканских государств - Перу, Эквадора (12-13%), облигации и акции чилийских компаний (22-23%). В портфеле преобладают инструменты с
40,0 -i 35,0 30,0 25,0 -20,0 -15,0 10,0 -5,0 -0,0
0,3 0,6
1.1 1,2 1.5 W % * S □ □ □
а......en.
25,4
22,3
15,9
12,4
10,1
6,7
3d
55% ВВП
J;
34,5
37,4
30,9 31,1
27,5
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 февраль
2000
Рис. 2. Динамика активов пенсионных фондов в Чили (в млрд дол. США по состоянию на декабрь каждого года)
постоянным доходом (75%), что отражает специфику управления пенсионными резервами исходя из необходимости обеспечения принципа сохранности пенсионных накоплений.
К февралю 2000 г. активы чилийских пенсионных фондов достигли 37,4 млрд дол. США, или 55% ВВП (рис. 2). Наиболее высоких показателей доходности система достигла в 1991 г. (29,7 %); отрицательный уровень рентабельности был зарегистрирован в 1995 г. (-2,5%) и 1998 г. (-1,1%) (рис. 3). За 19 лет функционирования накопительной системы средняя рентабельность инвестиций составила 11,2% при прогнозируемом разработчиками реформы уровне доходности 4% годовых.
Как и в других схемах с установленным размером взноса, в чилийской пенсионной системе сложно заранее определить уровень пенсионного обеспечения. Выплаты финансируются за счет пенсионных накоплений, формируемых за счет страховых взносов, объем которых зависит от уровня заработной платы застрахованного лица, а также доходов от их инвестирования. Таким образом, чем больше процентная ставка на рынке ссудного капитала по сравнению с увеличением заработной платы, тем выше при прочих равных условиях уровень пенсионного обеспечения. В результате он может колебаться от 20 до 70% заработной платы застрахованного лица.
В связи с этим чилийская система предусматривает выплату минимальной пенсии в размере 22-25% средней заработной платы работникам, уплачивавшим страховые взносы в накопительную систему не менее 20 лет (для инвалидов — 10 лет), при отсутствии на счете застрахованного лица к мо-
менту выхода на пенсию пенсионных накоплении в размере, необходимом для финансирования выплаты пенсии в указанном размере. В этом случае недостаток требуемых для выплаты минимальной пенсии ресурсов покрывается за счет бюджетных средств. Наряду с этим лицам, не охваченным планом обязательного накопительного страхования, выплачивается социальное пособие в размере около 12% средней заработной платы.
При достижении пенсионного возраста (65 лет для мужчин и 60 лет для женщин) застрахованное лицо имеет право выбора формы выплаты пенсии:
• приобретение аннуитета (пожизненной ренты) у страховой компании;
• заключение договора с АПФ о «запрограммированном снятии со счета» — выплате определенных частей накопленной суммы с лицевого счета в течение оговоренного времени;
• получение единовременной выплаты в таком размере, чтобы часть суммы, которая остается на лицевом счете, была достаточна для получения пенсии в размере не ниже 120% базовой величины и не меньше 70% от последнего перед выходом на пенсию дохода.
В случае приобретения пожизненной ренты риск страхования долгожития берет на себя страховая компания, при предоставлении пенсии в форме «запрограммированного снятия со счета» — застрахованное лицо.
Переход к накопительной схеме в Чили происходит постепенно: для лиц, впервые вступающих на рынок труда после начала реформы, формирование прав на пенсию в рамках новой системы носит обя-
35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0
0,0 -5,0
28,5
12,9
21,2
29,7
15,8
13,4
3,6
Л
12,3
5,4
6,5 6,9
18,2
16,2
3,0
СРЕДНЯЯ ЗА ВЕСЬ ПЕРИОД
3,5 И
4,7
11,3
ТГ----п
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
..........................................................................................-2,5 " ' ' ' ,
Рис. 3. Реальная годовая доходность пенсионных фондов в Чили (с июля 1981 г. по декабрь 1999 г.),
зательный характер; гражданам, застрахованным в прежней системе, было предоставлено право выбора между накопительным и распределительным механизмами. К 1992 г. примерно 90-95 % лиц, застрахованных в распределительной системе, перешли на новые принципы формирования пенсионных прав.
Суммарные обязательства государства в связи с переходом на новую систему (в том числе по выплате пенсий для застрахованных лиц, оставшихся в прежней системе, и погашению облигаций, компенсирующих уплаченные в нее страховые взносы) оцениваются в 80-100% ВВП. Их финансирование производилось за счет образовавшегося к 1981 г. бюджетного профицита в размере 5,5 % ВВП и доходов от приватизации7. В первый год реформы бюджетные расходы, связанные с ее проведением, достигли 3,6% ВВП, в 1998 г.— 4,3% и лишь к 2010 г. прогнозируется их снижение до 1,3% ВВП. Таким образом, как свидетельствует опыт Чили, проведение радикальной пенсионной реформы связано со значительными издержками переходного периода и необходимостью изыскания источников для их покрытия.
В процессе функционирования в Чили накопительной пенсионной системы наряду с положительными тенденциями (повышение пенсий в среднем на 40-50% по сравнению с уровнем, который обеспечивала распределительная система; сокращение тарифа страховых взносов с 22 до 13 %; развитие рынка капитала), выявился также ряд существенных проблем:
• Охват экономически активного населения пенсионным обеспечением остался на дореформенном уровне — 60%. Из системы обязательного накопительного страхования по-прежнему исключено самозанятое население; лица, работающие на неполной ставке; безработные, а также занятые в секторе нелегальной трудовой деятельности. Кроме того, в Чили широко распространена практика уплаты страховых взносов только с части заработной платы, официально декларируемой по договоренности между работником и работодателем. Такое положение обусловлено тем, что уровень заработной платы более 1 /3 всех застрахованных лиц ниже прожиточного минимума, что существенно ограничивает возможности накопительного механизма и, соответственно, увеличивает нагрузку на бюджет. Вместе с тем, гарантированное государством базовое пенсионное обеспечение недостаточно для избежания бедности.
7 The Chilean Economy. Policy Lessons and Challenges. Washington, 1994, p. 280.
• Высокие расходы фондов на оплату услуг АПФ. Значительный уровеньадминистративных издержек обусловлен действием следующих факторов:
— децентрализация системы, в том числе отсутствие единого органа для сбора страховых взносов, увеличивает операционные расходы;
- предоставление застрахованным лицам права переводить накопленный капитал из одного пенсионного фонда в другой 4 раза в год не привело к ценовой конкуренции между АПФ, а лишь увеличило издержки на проведение рекламных кампаний. Поэтому в настоящее время для решения данной проблемы предлагается сократить частоту выбора фонда (например, до 1 раза в год).
Чилийская модель пенсионного обеспечения базируется на индивидуальном накоплении и капитализации взносов. Однако реализация индивидуальных договоров и приобретение персонифицированных годовых доходов в отличие от групповых схем является более дорогостоящей. В США, например, стоимость групповых страховых договоров в существующих фондах с большим количеством клиентов составляет только 1 /3 премий, требующихся в системах личного страхования.
В заключение следует отметить, что чилийский опыт был положен в основу одного из вариантов концепции пенсионной реформы в Российской Федерации (далее - Концепция), который был разработан в 1997 г.
Данная Концепция предполагала реализацию трехуровневого пенсионного обеспечения:
• система унифицированных по размерам и условиям назначения социальных пенсий, предоставляемых за счет общих налогов и после проверки нуждаемости лишь тем лицам, кто не имел возможности накопить необходимые средства и не имеют иных источников дохода;
• обязательная накопительная система, охватывающая всех лиц, работающих по найму, построенная на принципе отложенного дохода;
• дополнительные пенсионные системы как обязательные для отдельных категорий работодателей (данные системы впоследствии должны заменить институт льготных пенсий), так и носящие добровольный характер.
При этом ядром новой системы должна была стать обязательная накопительная схема.
В соответствии с проектом Концепции гражданам в возрасте от 30 до 40 лет было предоставлено право перечислять часть страховых взносов (10%) не в Пенсионный фонд России, а на собственные
именные счета. В перспективе страховщиками в накопительной системе должны были стать конкурирующие друг с другом негосударственные пенсионные фонды, находящиеся под строгим государственным контролем. Вместе с тем, на первом этапе для ведения и обслуживания именных пенсионных счетов предполагалось использовать крупные высококапитализированные кредитные учреждения с разветвленной филиальной сетью, имеющие опыт банковского обслуживания социально ориентированных программ, либо специально созданный для этих целей Государственный пенсионный фонд. При этом инвестирование пенсионных накоплений предполагалось осуществлять через управляющие компании.
Согласно положениям проекта Концепции граждане, реализовавшие право выбора накопительного варианта формирования пенсии, отказывались от получения в будущем государственной пенсии из Пенсионного фонда России. Работники старше 40 лет не охватывались данным элементом реформы. При этом не предусматривалось введение каких-либо механизмов осовременивания размера выплачиваемых пенсий и их увязки с уровнем заработной платы, на который начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд России. В перспективе это привело бы к унификации выплачиваемых через распределительную систему трудовых пенсий для всех получателей.
И, наконец, предусматривалось обязательное участие в новой накопительной системе граждан при достижении 30 лет. В то же время на 20-летний переходный период пенсионной реформы лицам, не достигшим 30-летнего возраста, возможность выбора между накопительным и распределительным вариантом формирования пенсионных прав не была предоставлена. В соответствии с проектом Концепции работники и работодатели должны были в обязательном порядке перечислять страховые взносы в Пенсионный фонд России, а не на именные пенсионные счета.
Таким образом, планировалось, что работники, добровольно (от 30 до 40 лет) или в обязательном порядке (при достижении 30 лет) переходящие на накопительную пенсионную схему, не получали права на возмещение из Пенсионного фонда России даже части суммы, выплаченной ими в период нахождения в распределительной пенсионной системе. Как показал анализ чилийского варианта пенсионной реформы, пенсионные права, приобретенные в рамках распределительной схемы, были компенсированы всем гражданам, перешедшим в накопительную систему, путем выпуска государственных облигаций, подлежащих погашению при выходе застрахованного лица на пенсию.
Кроме того, недостатком Концепции являлось отсутствие механизма определения размера пенсии участников накопительной системы. По оценкам института труда, за 25-30 лет (к наступлению пенсионного возраста) при регулярном отчислении 10 % заработной платы, при средней продолжительности жизни в пенсионном возрасте 23 года для женщин и 13 лет для мужчин при годовом инвестиционном доходе даже в 10-12 % ежемесячно выплачиваемая пенсия могла бы составить только около 15 % средней заработной платы8. Для сравнения в 1996 г. коэффициент замещения составлял 31,45%.
Недостаточная обоснованность и серьезные недостатки Концепции реформирования пенсионной системы на основе накопительных принципов обусловили необходимость ее дальнейшей доработки. В результате 20.05.1998 Правительством РФ была одобрена Программа пенсионной реформы,9 предусматривающая переход к смешанной пенсионной системе, в основе которой должен лежать распределительный метод финансирования пенсий. Модифицированный вариант данной Программы, одобренный Правительством РФ 17.04.2001, был принят за основу при подготовке пакета законов, обеспечивающих реализацию пенсионной реформы в Российской Федерации с 1 января 2002 г.
8 О концепции реформирования пенсионной системы РФ на основе накопительных принципов финансирования (коллегия Минтруда России от 19.07.97 г.). // Пенсия. - 1997. - № 8. - С.4.
9 Постановление Правительства Российской Федерации от 20.05.1998 №463.
