CC BY
70
ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА
МИРОВОЙ ОПЫТ ПРОВЕДЕНИЯ ПЕНСИОННЫХ РЕФОРМ
Н. Ю. БОРИСЕНКО, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы» Финансовой академии
при Правительстве РФ
Принципы формирования пенсионных моделей и мировые тенденции их развития
В мире существует три базовых института государственного пенсионного обеспечения, сочетание которых позволяет получить различные комбинации национальных пенсионных систем (модели пенсионных систем).
Социальная помощь. Данная форма социальной защиты была единственной в доиндустриальный период. В настоящее время в развитых странах данный институт играет роль «страховочной сетки» для лиц, в отношении которых основные формы социальной защиты по тем или иным причинам оказались недоступными или малоэффективными.
Обязательное социальное страхование всех лиц наемного труда и большинства самозанятого населения, базирующееся на солидарно-распределительном методе финансирования. Данный институт получил широкое распространение в индустриальных и постиндустриальных обществах. Его цель состоит в сохранении с помощью коллективных (массовых) форм страхования социальных рисков жизненного уровня, достигнутого в трудоспособном периоде. На принципах солидарности и текущего финансирования были построены системы социального обеспечения всех развитых государств с социально ориентированной экономикой, стран Центральной и Восточной Европы и бывшего СССР.
Личное (добровольное или обязательное) страхование пенсии с помощью накопления достаточных финансовых средств для пожизненной ренты. Этот институт в раннеиндустриальных обществах играл роль основного механизма самозащиты работников и индивидуальных предпринимателей в период прекращения трудовой деятельности. В настоящее
время он получил развитие в форме обязательного личного страхования пенсий в странах Латинской Америки и ряде стран с переходной экономикой.
Таким образом, главная задача при выработке концепции реформирования финансового механизма государственного пенсионного обеспечения состоит в определении оптимальных пропорций применения каждого из трех перечисленных институтов пенсионного обеспечения и форм развития каждого их них.
Проблемы государственного пенсионного обеспечения в 80-90-е годы XX столетия оказались в большинстве стран мира в центре научных и общественных дискуссий. Практически на всех континентах была поставлена под сомнение очевидность сложившихся государственных распределительных пенсионных систем. Причины этого явления следует искать в совокупном действии факторов демографического, экономического, социального и морально-психологического характера. Главные из них связаны с динамичным процессом старения населения в результате увеличения средней продолжительности жизни и сокращения рождаемости.
По оценкам Всемирного банка, в 1990 г. в развитых странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), доля лиц старше 60 лет составляла 18% населения, в настоящее время — 20%. К 2020 г. этот показатель увеличится до 27% и к 2030 г. — до 30%. При этом доля граждан старше 80 лет составляет в настоящее время около 3% населения этих стран и к 2030 г. достигнет по прогнозам 6%. Благодаря развитию медицины, увеличению средней продолжительности жизни, политике сокращения рождаемости быстро увеличивается демографическая нагрузка в развивающихся государствах. В Латинской Америке и в большинстве стран Азии доля лиц старше 60 лет удвоит-
ся до 2030 г. и достигнет 16% всего населения. В Китае, где сейчас доля населения старше 60 лет составляет около 9%, к 2030 г. она вырастет до 22%'. Указанные тенденции свидетельствуют о том, что в ближайшие 30 лет в развивающихся странах сложится возрастная структура населения, характеризующаяся высокой долей старших возрастных групп при значительно более низком уровне доходов на душу населения, чем в развитых государствах.
Действие другой группы факторов обусловлено изменениями на рынке труда: в масштабах, структуре и характере занятости населения (высокая безработица, распространение неформальной и неполной занятости, работы на дому и самозанятости). Указанные категории граждан стремятся выйти из обязательной системы государственного пенсионного обеспечения, результатом чего является уменьшение численности работников, взносы которых являются финансовой основой пенсионной системы.
Увеличение доли пенсионеров в общей численности населения и ситуация в сфере занятости оказали отрицательное влияние на уровень коэффициента поддержки, лежащего в основе финансовой устойчивости пенсионных фондов, использующих распределительный способ финансирования. При этом сохраняется тенденция к увеличению пенсионной нагрузки на работающее население. В развитых странах коэффициент поддержки снизился с 3,5 работников на одного пенсионера в 50-е гг. XX века до 2,5 —в 90-е годы, и в ближайшие годы ожидается его сокращение до 2.
В результате для многих пенсионных систем в настоящее время характерен дефицит по текущим платежам и, по некоторым оценкам, их накопленный долг составляет в отдельных странах от 100 до 250% ВВП. Некоторые пенсионные системы становятся неплатежеспособными.
Вместе с тем, не только имеющиеся и потенциальные финансовые трудности государственных пенсионных систем требуют их реформирования. Одной из важных причин также является необходимость повышения конкурентоспособности национальных экономик в условиях глобализации, в том числе за счет снижения цены рабочей силы и замедления или прекращения роста социальных расходов государства.
И, наконец, существовавшие в течение более сорока лет пенсионные системы испытывают воздействие тенденций, ослабляющих солидарность в об-
1 Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Актуальные проблемы совершенствования пенсионного законодательства в Российской Федерации». - М., 2002. - № 33 (189).
ществе и усиливающих индивидуализм, что особенно остро проявилось в 80-е гг. XX столетия. Повышение уровня доходов неизбежно ведет к тому, что высокодоходные слои населения требуют более индивидуализированного и диверсифицированного пенсионного обеспечения, большей свободы выбора.
Совокупное действие вышеназванных факторов поставило все страны перед необходимостью совершенствования своих пенсионных моделей, адаптации их к меняющимся условиям.
Таким образом, при разработке идеологии пенсионной реформы необходимо учитывать:
• демографическую ситуацию (соотношение населения в трудоспособном и нетрудоспособном возрасте, продолжительность жизни) и состояние рынка труда (уровень безработицы, масштабы «теневого» сектора экономики);
• сложившуюся модель общественного строя и достигнутую меру его социальности (долю ВВП, направляемую на пенсионное обеспечение; уровень конституционных социальных гарантий);
• проводимую социальную политику (степень дифференциации занятого населения по уровню заработной платы, в том числе по отдельным регионам страны; уровень покупательной способности пенсий и коэффициента замещения);
• уровень развития культуры социального страхования, которое органично сочетает в себе механизмы самоответственности и солидарности участников системы.
В большинстве государств пенсионные реформы направлены на диверсификацию используемых в пенсионных моделях финансовых механизмов.
Многоуровневая система, построенная на основе сочетания рассмотренных выше институтов, обеспечивает страхование от различных рисков, связанных с развитием экономики и политической ситуацией (правительственные или рыночные кризисы, изменения в относительных ценах труда и капитала), с помощью диверсификации типов управления (государственный и частный), источников финансирования (капитал и труд) и инвестиционных стратегий (акции и облигации, международные и внутренние инвестиции) и, следовательно, может более эффективно решать проблемы поддержания финансовой устойчивости современных пенсионных схем. Поэтому именно этот вектор развития пенсионных моделей положен в основу концепций пенсионных реформ, разработанных и принятых к реализации многими странами в 80-90-е годы XX века (табл. 1).
Таблица 1
Типы национальных пенсионных моделей (1999 г.)2
Распределительная схема Накопительная схема Смешанная
Солидарно-распределительная Условно-накопительная Провиденциальные фонды (государственное управление) Индивидуальные счета (частное управление)
ОЭСР* Италия Австралия, Швеция, Швейцария, Великобритания
Латинская Америка* Чили, Боливия, Сальвадор, Мексика Аргентина, Колумбия, Перу, Уругвай
Центральная и Восточная Европа и страны бывшего СССР* Киргизская Республика Казахстан Хорватия, Венгрия, Латвия, Польша
Комбоджа, Корея, Лаос, Филиппины, Вьетнам, Индонезия, Малайзия Китай, Монголия, Индия Индонезия, Малайзия, Индия Гонконг, Таиланд
* Все страны, кроме указанных в других столбцах таблицы.
Представленные данные свидетельствуют, что к началу 2000 г. полностью на накопительную пенсионную схему в мире перешли лишь пять стран: Чили, Боливия, Сальвадор, Мексика и Казахстан. Среди европейских стран накопительный метод в качестве одного из ключевых компонентов пенсионных систем внедряют Швеция, Швейцария, Великобритания. Более радикальные пенсионные реформы провели страны с переходной экономикой: в частности, Хорватия, Венгрия, Польша, Латвия ввели обязательный накопительный элемент как основную опору пенсионной системы.
Практика проведения пенсионных реформ в странах с переходной экономикой
К общим для всех стран мира причинам пенсионных реформ в постсоциалистических государствах добавились и свои специфические, обусловленные особенностями переходного периода проблемы, а именно:
• заметно снизившаяся способность государства собирать страховые платежи;
• низкий уровень доходов населения;
• сохранение большого количества пенсионных льгот с невысокими критериями, дающими право на их получение.
Как и развитые государства, страны с переходной экономикой реформируют крупномасштабные, зрелые распределительные пенсионные схемы, но осуществляют преобразования, в отличие от развитых стран, в условиях экономической нестабильности, недостаточного развития финансовой инфраструктуры, большой доли теневого сектора в экономике. В связи с этим анализ под-
ходов стран с переходной экономикой к проведению пенсионной реформы представляет существенный интерес для России.
Первоочередными шагами, направленными на сокращение пенсионных расходов и расширение базы сбора пенсионных взносов, стали существенные изменения в распределительной схеме. Они включали повышение возраста выхода на пенсию, сокращение льготных пенсий, увеличение необходимого трудового стажа для получения пенсии, изменение формулы их индексации и другие меры.
Во второй половине 1990-х годов многие страны приступили к системным пенсионным реформам. В целом, результаты модернизации государственных пенсионных систем в постсоциалистических государствах еще трудно обобщить и оценить однозначно. Более определенные выводы можно сформулировать лишь по отношению к концепциям реформ и методам их реализации, которые имеют как ряд общих черт, так и немало существенных особенностей.
Накопленный к этому времени мировой опыт показывает, что решение проблем обеспечения финансовой устойчивости пенсионных систем может идти по трем направлениям:
• сохранение в несколько реформированном виде государственной распределительной пенсионной системы и одновременно стимулирование развития добровольных частных пенсионных программ;
• введение многоуровневой распределительно-накопительной пенсионной схемы, финансируемой из различных источников;
• переход к полностью накопительной схеме.
2 New Ideas about Old Age Security: Toward Sustainable Pension Systems in the 21-st Century. Ed. By R.Holzmann and I.Stiglitz. The World Bank. Washington. D.C., 2001, p.93.
В практике пенсионного реформирования в постсоциалистических странах присутствуют все три направления (табл. 2).
В соответствии с первой моделью реформировала свою пенсионную систему Чехия. В стране сохраняется обязательная государственная пенсионная схема, построенная на распределительных принципах, которая дополняется частным пенсионным страхованием.
Чешское государство стимулирует расширение участия населения в системе добровольного пенсионного страхования не только через снижение налогообложения пенсионных взносов (работники вычитают из налогооблагаемой базы взносы в размере 12 тыс. крон в год, работодатели - до 3% от заработной платы работника), но и посредством введения системы государственных субсидий (государство переводит на накопительные счета участников небольшие суммы - 150 крон в месяц). За шесть последних лет численность участников частных пенсионных фондов увеличилась в 13 раз (в них состоит 40% экономически активного населения). Большинство частных пенсионных фондов в стране (14 из 18) принадлежит иностранным финансовым структурам (Швейцарии, Нидерландов, Италии, Бельгии).
Польский вариант пенсионной реформы, которая реализуется с 1999 г., наиболее близок к шведской модели. Финансовые ресурсы Управления социального страхования Польши, как и до реформы, формируются за счет страховых взносов в размере 45% от фонда заработной платы. Вместе с тем, в рамках проводимой пенсионной реформы эти
взносы были разделены на две части: 21% поступает от работодателя на общий счет, а остальные 24% уплачивает работник на свой персональный счет. При этом заработная плата всех работающих в Польше была единовременно повышена на эти 24%. Страховые взносы работодателя используются для формирования фондов для выплаты компенсаций при болезнях, несчастных случаях или инвалидности застрахованных лиц. Страховые взносы работника являются источником финансирования пенсионного обеспечения, состоящего из двух уровней. Первый элемент новой пенсионной системы в Польше — распределительный -предполагает наличие условно накопительных счетов, на которых учитываются страховые взносы в размере 15% из 24%, уплачиваемых работниками. В рамках второго (накопительного) уровня, формируемого за счет остальных 9%, застрахованные лица имеют право выбора частного пенсионного фонда (так называемого пенсионного товарищества). В Польше были введены весьма жесткие ограничения для инвестирования частными пенсионными товариществами пенсионных резервов. Например, за пределами страны разрешено вкладывать не более 5% всех активов такого фонда. Вложения в национальные фондовые инструменты также лимитированы: в акции польских компаний — не более 15%, в акции национальных инвестиционных фондов —до 10%, государственные облигации — до 40%, на счетах в банках -до 20% активов. Деятельность фондов контролируется специальным правительственным Управлением по надзору.
Таблица 2
Характеристика многоуровневых пенсионных схем в некоторых странах с переходной экономикой3
Страна Время начала реформы Характер первого уровня Доля рабочей силы во втором накопительном уровне (2000 г.) Стратегия перехода
Венгрия Январь 1998 Распределительная система 45% Обязательный для вновь вступающих на рынок труда, добровольный для всех остальных
Польша Январь 1999 Условно накопительные счета 70% Обязательный для лиц моложе 30 лет, добровольный для лиц 30-50 лет
Хорватия Январь 2002 Распределительная система 60-70% Обязательный для лиц моложе 40 лет, добровольный для лиц 40-50 лет
Казахстан Январь 1998 Гарантирован н ы й минимум 100% Обязательный для всех работников
Латвия Июль 2002 (система условно накопительных счетов с января 1996) Условно накопительные счета 72% Обязательный для лиц моложе 30 лет, добровольный для лиц 30-50 лет
3 Lindeman D., Rutkovski M., Sluchynskyy O. The Evolution of Pension Systems in Eastern Europe and Central Asia: Opportunities, Constraints, Dilemmas and Emerging Practices. The World Bank, Washington, D.C. 2000, p.7-8.
Участие в накопительном уровне пенсионной системы обязательно для лиц моложе 30 лет, работникам в возрасте от 30 до 50 лет было предоставлено право добровольного выбора. Застрахованные лица старше 50 лет накопительным компонентом не охвачены. Для каждого участника новой пенсионной системы был введен механизм гибкого возраста выхода на пенсию: установлен лишь минимально допустимый предел в 62 года для женщин и мужчин, который в перспективе, при изменении демографической ситуации в стране, повысится до 65 лет. Одновременно для работников обоего пола был повышен до 25 лет необходимый трудовой стаж. При этом каких-либо льготных периодов не предусмотрено.
Важной особенностью польской системы пенсионного обеспечения является так называемый нулевой уровень - гарантированный государством застрахованному лицу минимальный доход, составляющий 26 — 28% средней заработной платы. В случае, если размер пенсии из двух уровней пенсионной системы (солидарно-распределитель-ного и накопительного) будет ниже установленного государством минимума, недостающая разница будет выплачиваться пенсионеру за счет средств государственного бюджета.
Основными источниками финансирования перехода к новой пенсионной системе служат доходы от приватизации государственной собственности (в первые 10 лет перехода), а также превышение поступлений в первый уровень системы над выплатами из нее при условии рационализации государственной пенсионной схемы.
Среди государств Восточной Европы Венгрия наиболее полно реализовала трехуровневую смешанную накопительно-распределительную схему, предложенную развивающимся странам Всемирным банком. В стране не произошло фундаментальных изменений государственной распределительной системы, она была лишь модернизирована. При этом сохраняется ее обязательный характер, государственные гарантии, солидарность поколений и т.д. В общей структуре пенсионных выплат доля первого уровня составляет 75%. На финансирование первого уровня в 2000 г. работодатели направили 22% фонда оплаты труда, работники - 2% заработной платы. Взносы во второй обязательный накопительн ый уровень уплач и вают только работники (6% заработной платы).
Обязательные отчисления застрахованных лиц во второй уровень будут накапливаться в пенсионных фондах, по своей юридической форме аналогичных тем структурам, которые уже существуют на
третьем уровне пенсионной системы (добровольном накопительном), а именно — в совместных пенсионных фондах, управляемых исключительно их членами. Одновременно работники могут участвовать вдобровольном частном пенсионном страховании, направляя на накопление 10% заработной платы.
Участие в новой смешанной системе обязательно для вновь вступающих на рынок труда (до 42 лет). Работникам, уже состоявшим в трудовых отношениях, до 31.08.1999 была предоставлена возможность выбора: формировать пенсионные права в рамках прежней государственной системы либо перейти в новую. При этом все добровольные участники новой (смешанной) системы до 31.12.2000 могли пересмотреть свое решение и вернуться в государственную схему. Признание государством накопленных в течение трудового периода пенсионных прав для тех, кто переходит в новую систему, будет осуществляться в форме компенсационных пенсий.
Финансирование перехода к новой системе планируется осуществить преимущественно за счет наращивания внутреннего долга, а затем - налоговых источников. Такой подход обусловлен постоянной модернизацией солидарной системы, что, как планируется, позволит нейтрализовать влияние демографических факторов и даже создать некоторый излишек средств. Охват населения новой системой пенсионного страхования в Венгрии быстро расширяется: в 2001 г. число ее участников превысило 1,5 млн человек и составило 74% от общего числа наемных работников в стране. При этом 75% застрахованных в новой пенсионной системе -лица в возрасте от 20 до 40 лет; возрастная группа от 40 до 54 лет, составляющая более 40% рабочей силы, среди участников новой системы пенсионного страхования составляет 2%, а лица в возрасте 55 лет и старше —0,1%.
К многоуровневым схемам начат или планируется переход в Болгарии, Хорватии, Румынии, Словакии.
Среди постсоветских государств первой страной, преобразовавшей в 1996 г. распределительную систему, построив ее на основе условно накопительных счетов, была Латвия. В 2000-2001 гг. пенсионные преобразования в стране были продолжены: введен накопительный уровень, обязательный для лиц моложе 30 лет и с возможностью свободного выбора для работников в возрасте 30-50 лет. Уже с 2001 г. взносы в пенсионную систему, равные 20% фонда заработной платы, распределяются на паритетной основе между распределительным и накопительным уровнями.
Переход к системе условно накопительных счетов осуществлен в Кыргызстане и Молдове. Остальные государства, за исключением Казахстана, ограничиваются изменениями, иногда весьма существенными, вносимыми в действующую распределительную схему с целью обеспечения адекватности государственной пенсионной системы меняющимся экономическим и социальным условиям. Одновременно многие государства СНГ рассматривают возможность перехода в перспективе к многоуровневой схеме.
Третье возможное направление пенсионного реформирования реализуется в Казахстане. С 1998 г. в стране осуществляется пенсионная реформа, за основу которой была взята чилийская модель. Суть ее заключается в постепенном переходе от солидарно-распределительной схемы к системе персональных пенсионных накоплений. В течение 30 лет предполагается сохранение распределительного уровня, но взносы работодателей в него снижены с 25,5% до 15% фонда заработной платы. Обязательный второй накопительный уровень финансируется за счет взносов работников в размере, равном 10% заработной платы (заработная плата была скорректирована, чтобы компенсировать этот новый вычет). И, наконец, третий, добровольный уровень формируют частные отчисления либо работодателя, либо обеих сторон.
Финансовую основу реформы составили кредиты международных финансовых организаций, специально предоставленные для этих целей, и средства от продажи государственных объектов. Реформа проводилась при непосредственной поддержке и руководстве международных финансовых организаций, что обеспечило не только ее финансовую устойчивость на начальных этапах, но и достаточ-
но качественные законодательные и административные составляющие. Важным стабилизирующим фактором также стала выплата существенной задолженности по пенсиям.
Тем не менее, перспективы реформы остаются весьма неопределенными. Казахстан осуществляет радикальную пенсионную реформу в условиях отсутствия развитых рынков капитала, регулирующих государственных органов и институтов гражданского общества. При таких темпах реформы сохраняется высокий риск накопления средств в недостаточно регулируемых частных пенсионных фондах, что в перспективе может привести к финансовой дестабилизации государственной пенсионной системы.
Таким образом, к числу общих для большинства стран с переходной экономикой подходов к модернизации государственных пенсионных систем, имеющих существенное значение для оценки российской пенсионной реформы, относятся следующие:
• сохранение (за исключением Казахстана) распределительных солидарных схем: на финансирование второго, накопительного, уровня направляется не более 7-10% фонда заработной платы; преобладающая часть пенсионных платежей используется на финансирование распределительного уровня;
• внесение в распределительную систему в целях повышения ее финансовой устойчивости существенных изменений, в частности, повышение пенсионного возраста и ограничение так называемых льготных пенсий;
• поиск источников финансирования переходного периода для недопущения сокращения пенсионных прав существующих пенсионеров.
