CC BY
143
СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ
Л. С. Дегтярь
РОССИЙСКАЯ пенсионная реформ а В КОНТЕКСТЕ МИРОВОГО ОПЫТА;
В статье рассматриваются теоретические подходы и мировая практика пенсионных реформ. Исследуются их общие черты и особенности в различных регионах и странах. Особое внимание уделено анализу условий, определяющих выбор той или иной модели пенсионного обеспечения, а также преимуществ и недостатков распределительной и накопительной систем. С учетом мирового опыта оценивается концепция пенсионной реформы в России, рассматриваются ее основные проблемные узлы.
Основные причины развития мирового процесса пенсионного реформирования и концепции пенсионных схем. Проблемы пенсионного обеспечения в 80-90-е годы истекшего столетия оказались в центре научных и общественных дискуссий и политики во всех странах мира. Практически везде была поставлена под сомнение действенность сложившихся крупных государственных распределительных пенсионных систем. Причины следует искать в совокупном действии демографических, экономических, социальных и морально-психологических факторов.
Главные из них связаны с динамичным процессом старения населения в результате увеличения средней продолжительности жизни и сокращения рождаемости. Этот процесс затрагивает все общества. По оценкам Всемирного банка, в 1990 г. 18% населения стран ОЭСР составляли лица старше 60 лет, в настоящее время -20%. К 2020 г. этот показатель увеличится до 27% и к 2030 г. до 30. На долю старейших (более 80 лет) приходится около 3% населения этих стран. К 2030 г. их будет почти 6%. Быстро стареет сравнительно молодое на сегодняшний день население развивающихся государств. В Латинской Америке и в большинстве стран Азии к 2030 г. доля лиц старше 60 лет удвоится и достигнет 16% всего населения. В Китае, где сейчас доля населения старше 60 лет составляет около 9%, она вырастет до 22% в 2030 г. [1, с. 18-19]. В ближайшие 3 десятилетия при сохранении этих тенденций в развивающихся странах сложится возрастная структура населения, характеризующаяся высокой долей лиц старших возрастных групп при значительно более низком уровне доходов на душу населения, чем в развитых государствах.
Действие других факторов обусловлено сдвигами на рынке труда, изменениями в масштабах, структуре и характере занятости населения (высокая безработица, распространение неформальной и неполной занятости, работы на дому и самозанятости). В результате уменьшается численность работников, взносы которых являются финансовой основой обязательной системы пенсионного обеспечения.
Увеличение численности и доли пенсионеров и тенденции сокращения занятости населения значительно ухудшили такой важный показатель устойчивости распределительной пенсионной системы, как коэффициент поддержки - соотношение численности пенсионеров и работников, пополняющих за счет взносов фонд пенсионного обеспечения. Сохраняется тенденция к ухудшению этого показателя, т. е.
1 По этой теме см. также статьи: О.В. Синявская. Пенсионная реформа в России в условиях переходной экономики //Проблемы прогнозирования. 2000. № 2; Г.А. Яременко. Основные направления реформы пенсионного обеспечения: мировой опыт //Проблемы прогнозирования. 1998. № 3. (Прим. ред.)
увеличению пенсионной нагрузки на работающее население. В странах ОЭСР коэффициент поддержки снизился с 3,5 работников, приходящихся на пенсионера в 50-е годы, до 2,5 - в 90-е, в ближайшем будущем ожидается его сокращение до 2 работников на пенсионера.
Уже сегодня для многих пенсионных систем характерен дефицит текущих платежей и, по некоторым оценкам, их накопившийся долг составляет в отдельных странах от 100 до 250% ВВП. Некоторые пенсионные системы становятся неплатежеспособными.
Но не только реальные и потенциальные финансовые трудности пенсионных систем диктуют необходимость их реформирования. Одна из причин актуализации реформ - необходимость повышения конкурентоспособности национальных экономик в условиях глобализации, в том числе и за счет снижения цены рабочей силы и замедления или прекращения роста социальных расходов государства. И наконец, существовавшие в течение более 40 лет зрелые пенсионные системы испытывают воздействие проявившихся в 80-е годы тенденций, ослабляющих солидарность общества и усиливающих индивидуализм. Повышение уровня доходов неизбежно ведет к тому, что высокодоходные слои требуют более индивидуализированного и диверсифицированного пенсионного обеспечения, большей свободы выбора. Кроме того, действующие системы налогообложения стимулируют выход на пенсию раньше установленного законодательством срока. Хотя во всех странах ОЭСР официальный пенсионный возраст равен 65 годам, фактически в середине 90-х годов он составлял 56-57 лет для женщин и 59 лет для мужчин. При этом следует учесть, что условия труда и здоровье населения старше 70 лет улучшаются. Более ранний выход на пенсию означает, что пенсионная система лишается взносов тех лиц, кто раньше установленного срока вышел на пенсию, а по достижении официального пенсионного возраста получают полную пенсию.
Совокупное действие вышеназванных факторов породило проблему совершенствования пенсионных систем во всех странах, адаптации их к меняющимся условиям.
В концептуальном плане возможны два различных подхода к пенсионному реформированию пенсионного обеспечения.
Первый основан на обязанности каждого члена общества, наряду с собственной ответственностью, участвовать в основанном на принципах солидарности коллективном страховании на случай рисков, угрожающих человеку (безработицы, старости, болезни, инвалидности). В данном случае общество противостоит рискам на основе законодательно оформленной системы обязательного страхования. Коллективные формы страхования получили широкое распространение в индустриальных и постиндустриальных обществах после базирующихся на этих идеях социальных реформ О. Бисмарка в 80-90-е годы Х1Х столетия. На принципах солидарности и текущего финансирования были построены системы пенсионного обеспечения всех развитых государств с социально ориентированной экономикой, стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и СССР.
Преимуществом сложившихся на принципах текущего финансирования крупных распределительных пенсионных систем являются, во-первых, возможность начать выплату пенсий незамедлительно (не требуется времени для накоплений), во-вторых, размеры пенсий не зависят от результатов функционирования финансовых рынков и деятельности руководства пенсионных фондов. Финансируемые таким способом пенсии обеспечивают более надежную защиту и более высокую норму замещения (отношения пенсии к заработной плате) для лиц с невысокой заработной платой, т. е. внутрипоколенческое перераспределение доходов от высокооплачиваемых к низкооплачиваемым.
Однако в распределительной системе величина пенсионных фондов непосредственно зависит от демографических факторов и состояния рынка труда - уровней занятости, безработицы, заработной платы, соотношения численности плательщиков взносов и пенсионеров. Взносы при этом рассматриваются как налог, а не как отложенное потребление и часть личных сбережений. Поэтому функционирование такой системы зависит от эффективности административного принуждения. В странах, где возможности проведения политики эффективного принуждения ограничены (а к ним относятся почти все страны с переходными экономиками) устойчивость системы помимо всего прочего подрывается массовым уклонением от уплаты социальных взносов и распространением неформальной занятости.
Второй подход исходит из другой философии - только сам человек ответственен за формирование условий собственной жизни. Эта философия предполагает замену государственной пенсионной системы частными структурами обязательного накопления, построенными на принципе индивидуального финансирования пенсии самим работником за счет процента от заработной платы и инвестиционного дохода. Для ее обоснования приводятся следующие аргументы:
- пенсионная система, полностью перешедшая на накопительную основу, увеличивает совокупные национальные накопления и приводит к увеличению инвестиций и к экономическому росту;
- воздействие конкуренции и независимость от политического вмешательства повышают эффективность пенсионной системы, находящейся в частном управлении, она становится эффективней государственной;
- накопительная пенсионная система не зависит от демографических проблем, угрожающих практически во всем мире существованию распределительных схем;
- система дает свободу выбора и обеспечивает дифференциацию размеров пенсии в зависимости от заработка и эффективности использования накоплений.
Концепция накопительной системы в принципе не нова. На заре становления индустриальных обществ этот институт выступал в качестве основного механизма самозащиты работников и мелких предпринимателей в случае прекращения ими трудовой деятельности. Он получил «новое дыхание» в 80-е годы - период господства либеральных идей - и нашел практическое воплощение в форме обязательного личного страхования в странах Латинской Америки и ряде других развивающихся государств.
Уже в самой концепции накопительной системы заключены многочисленные риски. Участники системы несут полную ответственность за ее возможную несостоятельность - государство гарантирует пострадавшим в лучшем случае лишь минимальный размер пенсии. Накопительная схема в большей мере применима в более богатых странах с обширным средним классом: она идеально подходит для хорошо оплачиваемых работников, которые могут накопить на пенсионных счетах достаточную денежную сумму, и весьма проблематична для обществ с высокой доходной поляризацией. Система не обеспечивает внутрипоколенческого механизма перераспределения доходов и предотвращения бедности.
Эффективность накопительной системы в большей степени зависит от общеэкономических факторов, чем распределительная. Ее доходность может колебаться в значительных пределах в зависимости от изменений экономической конъюнктуры и качества менеджмента. Всегда существует риск потери сбережений или снижения уровня инвестиционных доходов по сравнению с их размерами, заложенными в пенсионных схемах. Все это возможно не только на развивающихся неустойчивых рынках, но и на рынках капиталов стран развитых. Например, потеряли свои пенсионные сбережения работники обанкротившейся американской корпорации
Бпгоп, чьи пенсионные средства были вложены в акции компании. В результате катастрофического падения котировок акций пенсионные активы стоимостью 1,2 млрд. долл. практически полностью обесценились [2, с. 14].
Не получил однозначного эмпирического подтверждения и тезис о том, что накопительные системы повышают норму национальных сбережений и тем самым способствуют экономическому росту. Пенсионное накопление, или накопление в узком смысле не обязательно является показателем роста национальных сбережений. Пенсионер, откладывая деньги на свои индивидуальные счета, сокращает накопление в других формах. Более того, вновь созданная накопительная система может функционировать при нулевых совокупных сбережениях, если в условиях старения населения накопления молодых поколений будут равны расходованию сбережений старшими поколениями.
Один из наиболее сложных вопросов - стоимость перехода к накопительной пенсионной системе. Проблема состоит в необходимости компенсации нынешнему поколению пенсионеров средств, которые отвлекаются в новую систему. По отдельным оценкам, стоимость перехода составляет от 120 до 160% ВВП [3, с. 163]. Страны по-разному решают эту проблему. Известны случаи, когда отсутствие средств на финансирование перехода заставляло страны, вводящие накопительную систему, вернуться к распределительной модели.
Таким образом, и распределительная, и накопительная пенсионные системы имеют свои недостатки и преимущества, последние как той, так и другой не всегда бесспорны. Ни одну из систем нельзя однозначно признать эффективной в достижении основных целей пенсионной политики в современных условиях.
Выход был найден в диверсификации пенсионного обеспечения, в сочетании обеих моделей, в создании многоуровневой системы, включающей: 1) обязательную государственную систему с внутри- и межпоколенческим перераспределением. Ее цель - предотвращение и сокращение бедности среди пенсионеров; 2) обязательную накопительную систему, в которой пенсия зависит от средств, накопленных на индивидуальных счетах пенсионеров, и инвестиционных доходов. Она может быть централизованной и управляемой государством или представлять собой систему индивидуальных счетов, находящихся в частном управлении; 3) добровольное частное пенсионное страхование.
Многоуровневая система страхует от многих рисков - особенно от общего, обусловленного неопределенностью в экономике и политике (правительственные или рыночные кризисы, изменения в относительных ценах труда и капитала) - с помощью диверсификации типов управления (государственный и частный), источников финансирования (капитал и труд) и инвестиционных стратегий (акции и облигации, международные и внутренние инвестиции).
Сегодня общепризнано, что многоуровневая схема может эффективно разрешать многие проблемы современных пенсионных систем. Именно этот путь выбрали многие страны при реформировании в 90-е годы своих пенсионных схем (табл. 1).
К концу истекшего столетия лишь 5 государств (Чили, Боливия, Сальвадор, Мексика и Казахстан) полностью отказались от распределительной системы и перешли на чисто накопительную. В большинстве стран смешанные, многоуровневые системы включают и накопительные, и распределительные элементы. Ряд государств, совершенствуя свои распределительные схемы, ввели в них систему условно-накопительных счетов, обеспечив тем самым более тесную связь накопленных индивидом взносов и его пенсии в рамках старой системы.
Таблица 1
Национальные пенсионные схемы, 1999 г.
Распределительная Накопительная Смешанная
Чисто распределительная Условнонакопительные счета Провиденциальные фонды (государственное управление) Индивидуальные счета (частное управление)
ОЭСР* Италия Австралия, Швеция, Швейцария, Великобритания
Латинская Америка* Боливия, Чили, Сальвадор, Мексика Аргентина, Колумбия, Перу, Уругвай
ЦВЕ и страны бывшего СССР Киргизия Казахстан - Хорватия, Венгрия, Латвия, Польша
Камбоджа, Корея, Лаос, Филиппины, Вьетнам, Индонезия**, Малайзия** Китай, Монголия, Индия Индонезия, Малайзия, Индия Гонгконг, Таиланд
* Все страны, кроме указанных в других столбцах таблицы. ** Государственный сектор.
Сравнительный анализ и оценка мировой практики пенсионных реформ. В 90-е годы наиболее радикально реформировало свои пенсионные системы большинство стран латиноамериканского континента. Главной общей чертой реформ был переход к накопительной пенсионной системе или введение многоуровневой модели, включающей обязательные накопительные схемы и возможность для их участников свободно выбирать и менять частные пенсионные фонды, в которых накапливаются их взносы. Одним из стимулов для радикальных реформ на континенте был пример Чили, которая первой в западном полушарии создала общенациональную распределительную систему (1924 г.) и первая же от нее отказалась (1981 г.).
Пенсионная система в Чили была полностью основана на накоплении средств на индивидуальных счетах работников и капитализации взносов. Переход к накопительной системе происходил в течение ряда лет. Для молодежи он был обязательным. Работники, чьи взносы уже имелись в распределительной системе, получили право выбора - пользоваться старой или вступить в новую. Те, кто не перешел в новую, получают за счет государственного бюджета старую пенсию, кто вступил в новую - государственные облигации, которые компенсируют стоимость прежних пенсионных взносов. Эти облигации дают 4-процентный фиксированный ежегодный доход и должны выкупаться государством при выходе индивида на пенсию. Суммарные обязательства чилийского правительства в связи с переходом на новую систему оцениваются в размере 80% ВВП. Средства на переход сформированы за счет образовавшегося к началу 80-х годов бюджетного профицита и доходов от приватизации.
Реформа активно развивалась, к 1992 г. примерно 90-95% участников старой системы отказались от нее [4, с. 116]. Главным стимулом было повышение пенсии в среднем на 40-50% по сравнению со старой системой и сокращение размера страховых платежей с 19 до 10% (вместе со страхованием жизни и страхованием по инвалидности до 13%). Активы пенсионных фондов стали одним из стабильных источников накопления, способствовали развитию жилищного строительства и страхования, осуществлению ряда дорогостоящих проектов в сфере инфраструктуры.
Успехи чилийской пенсионной реформы во многом объяснялись не только удачными стратегическими решениями, но в решающей мере благоприятной для нее экономической и политической ситуацией в стране в 80-е годы. Государство
накопило значительный профицит бюджета, благодаря экономическим реформам начался период стабильного роста. Жесткий авторитарный режим обеспечивал социально-политическую стабильность при обязательном участии всего работающего населения в новой системе (за исключением мелких предпринимателей, военнослужащих и др.). Параллельно с пенсионной реформой развивалась либерализация и формировался внутренний капитал. Это придало импульс развитию инфраструктуры финансовых рынков, способствовало появлению новых финансовых институтов и обусловило высокую доходность инвестиционных портфелей.
Одновременно выявились и негативные черты чилийской пенсионной реформы. Основная - высокая стоимость услуг администраций пенсионных фондов (АПФ)2. Успешному развитию накопительной системы препятствует бедность населения. В результате безработицы, бедности, массового уклонения от уплаты пенсионных взносов численность работников, присоединившихся к системе, больше численности реальных плательщиков взносов. Очевидно, что бедное население не в состоянии поддерживать устойчивую накопительную систему (в Чили более трети клиентов пенсионных фондов имеют доходы ниже черты бедности). Массовое уклонение от уплаты пенсионных взносов свидетельствует также о дефиците доверия к пенсионным фондам.
Учитывая вышеназванные обстоятельства, латиноамериканские государства так называемой второй волны пенсионных реформ на континенте (Аргентина, Колумбия, Перу, Уругвай) пошли по пути сохранения своих распределительных схем с введением в них элементов накопительного механизма, т. е. по пути создания смешанных, многоуровневых систем. Доля пенсионных взносов, идущих в накопительную часть, колеблется в этих странах от 8% (Перу) до 15% (Уругвай) месячного дохода работника. Работникам предоставляют право свободного выбора распределительной или накопительной системы, и даже право менять их (Колумбия), переходя из одной системы в другую.
Латиноамериканские государства третьей волны пенсионных реформ на континенте (Мексика, Боливия, Сальвадор), проводившие свои реформы в конце 90-х годов, приняли с некоторыми модификациями базовую чилийскую модель с частными пенсионными фондами, управляющими индивидуальными средствами работников. Эти страны не оставили права выбора вновь вступающим на рынок труда поколениям.
Накопительные схемы в каждой из стран этой группы имеют свою специфику. Наиболее полная накопительная система для всего работающего населения введена в Боливии. Для этого в стране имелись необходимые условия: относительно молодое население (отношение численности лиц старше 65 лет к населению в возрасте 15-64 лет составляет всего 6,3%); на момент реформы пенсионные расходы составляли всего 1,5% ВВП; необходимые финансовые средства были получены в результате приватизации энергетических и минеральных ресурсов. Государство полностью признало все накопленные пенсионные права населения, которые реализуются по достижении пенсионного возраста. Учитывая неразвитость рынка капиталов, для лучшего управления пенсионными фондами правительством Боливии созданы две монопольные территориальные АПФ, лишь через 5 лет на рынок пенсионных капиталов будут допущены другие участники. В других государствах латиноамериканского региона процесс создания АПФ был открытым.
Пенсионные реформы в латиноамериканских странах позволили сократить пенсионный долг и создать более устойчивую финансовую систему. Объем активов пенсионных фондов в Чили, где новая система действует уже более 20 лет, составляет
2 АПФ — акционерные компании, чьей функцией является управление пенсионными средствами, они создаются частным бизнесом, но в Чили существуют АПФ, созданные предпринимательской ассоциацией и две компании, сформированные профсоюзами. АПФ принимают пенсионные взносы, размещают их на персональных счетах лиц их осуществивших, а затем инвестируют средства.
54% ВВП, Колумбии - 14, Аргентине - 6, Перу - 4, в Мексике и Уругвае - 2% ВВП. В среднем около 50% средств, собираемых пенсионными фондами, инвестируется в государственные ценные бумаги, 12,6 - в акции промышленных предприятий, 23% -в другие финансовые институты, но по странам имеются существенные различия. Например, в Мексике в государственные ценные бумаги инвестируется 97% всех накапливаемых пенсионных средств, в Перу, наоборот, только 7%, а в акции - 37%. Из всех стран, которые начали проводить пенсионные реформы, только в Чили в настоящий момент разрешено размещать средства пенсионных резервов в иностранные ценные бумаги. Тем не менее, несмотря на серьезные ограничения направлений инвестирования, годовая доходность средств пенсионных резервов в странах до последнего времени сохранялась на относительно высоком уровне: в Чили - 11,2%, Аргентине -12,5, Колумбии - 11,7, Мексике - 9,7, Перу и в Уругвае - 8%.
Две общие черты латиноамериканских пенсионных преобразований существенны для оценки российской пенсионной реформы. Одна - полное признание правительством пенсионных обязательств старой распределительной системы, государственные гарантии минимальной пенсии в случае банкротства частных пенсионных фондов, а также различные формы компенсаций работникам для смягчения трудностей и стимулирования перехода к новой системе. Например, в Чили правительство гарантирует выплату минимальной пенсии в размере примерно 20-25% средней заработной платы в стране, если накопленных средств недостаточно. В Уругвае стимулировался переход в накопительную схему среднедоходных слоев населения. Работники, разделившие свои взносы поровну между распределительной и накопительной схемами, получили от правительства субсидии (если их месячный доход был ниже 500 долл.). В Чили и Перу прямые компенсации имели форму единовременного повышения заработной платы, чтобы облегчить работнику последствия увеличения пенсионного взноса. В Боливии из средств, полученных от приватизации, создан специальный фонд, из которого каждый достигший к 1995 г. 21 года получит по достижении 65 лет специальную единовременную денежную сумму (свою долю приватизационных доходов).
Другая - усиление по мере распространения реформ государственного регулирования использования пенсионных средств. Так, Аргентина и Мексика ввели централизованный сбор пенсионных взносов. В чилийской модели работодатели аккумулируют взносы и переводят их в выбранные работниками пенсионные фонды. В Аргентине и Мексике работодатель направляет взносы в национальное агентство доходов. Эта инновация возникла как ответная реакция на высокую стоимость чилийских пенсионных фондов. Предполагалось также, что она увеличит контроль за плательщиками взносов и выявит уклоняющихся. Однако на практике эта мера не привела к сокращению расходов.
Выявились и серьезные проблемы, которые не устраняются, несмотря на вводимые для их решения модификации пенсионных схем. Охват работников пенсионным обеспечением остался на дореформенном уровне (50-60% работающего населения, т. е. лишь половина занятых). Такое положение в перспективе чревато серьезным социальным риском для всей системы. Практика показала, что возможности накопительной системы существенно ограничиваются бедностью населения. Ни одной из стран, несмотря на принимаемые меры, не удалось решить проблемы высокой стоимости децентрализованной пенсионной системы.
Иной подход к реформированию пенсионных систем демонстрируют развитые государства европейского континента. Особенностями данной группы стран являются, во-первых, наличие сложившихся зрелых, охватывающих все население, универсаль
ных, распределительных схем, дополняемых действующими, в основном в частном секторе, добровольными системами, основанными на коммерческом страховании. Во-вторых, - необходимость в силу специфики социально-экономического и политического развития осуществлять изменения таким образом, чтобы не нарушать согласия политических партий и социальных партнеров и не лишать население уверенности в долгосрочной дееспособности систем пенсионного обеспечения. Эти две специфические черты и определили характер пенсионных реформ в этой группе стран.
Теоретически существуют 4 пути элиминирования финансового кризиса крупных распределительных пенсионных систем:
- соответствие параметров таких структурных характеристик распределительной схемы, как уровень взносов, пенсионный возраст или формула индексации пенсий финансовым возможностям;
- системные реформы, в основном путем развития накопительной части (внутри или вне) распределительной схемы;
- более широкое финансовое обеспечение, а именно, повышение общих налогов и сокращение социальных расходов, не связанных с пенсиями;
- макроэкономические модификации, например, поощрение более высокого уровня занятости или иммиграции для изменения величины рабочей силы, а следовательно, и выплачиваемых взносов.
Большинство развитых государств в основном выбрало так называемый параметрический подход к пенсионным реформам, т. е. проведение корректирующих мер, которые меняют, иногда весьма существенно, характеристики действующей системы. Это не исключало, естественно, использования и других подходов.
На начальных этапах преобразований практически во всех государствах, в том числе США, Германии, Японии и Италии, предпринимались попытки увеличить доходы пенсионной системы за счет повышения взносов, что вызвало активное противодействие как работников, так и предпринимателей. С целью повышения финансовых поступлений также модернизировалась база, с которой взимались взносы. Например, в Бельгии, Италии, Швейцарии и Португалии отменен потолок заработной платы при исчислении страховых взносов; в ряде стран расширена путем включения в нее премий и отпускных пособий величина базовой заработной платы, с которой начисляются взносы (Франция, Германия, Нидерланды, Австрия).
Более разнообразными были подходы к сокращению пенсионных расходов. Некоторые государства (США, Япония, Италия, Франция, Швеция), чтобы сократить число получателей пособий, законодательно увеличили возраст выхода на пен-сию5, причем этот процесс растянули на десятилетия. Например, в США пенсионный возраст повышается с 65 до 67 лет в течение 2000-2027 гг., во Франции - до 62 лет, Японии - до 65 лет (для женщин - в течение 2018-2030 гг., мужчин - 20132025 гг.), в Швеции - до 67 лет4.
Другой подход - сокращение величины пособий в расчете на одного пенсионера путем модификации либо механизма начисления пенсии новым пенсионерам, либо формулы индексации. Увеличивается количество лет трудового стажа, лежащих в основе начисления пенсии (Германия, Франция, Италия, Португалия, Испания, Великобритания). В Великобритании, например, с 1986 г. стали исчислять пенсию на основе заработной платы за весь трудовой период, а не наиболее высоких заработков за 20 лет. Франция перешла к исчислению пенсии на основе средней зара
5 По данным ОЭСР, повышение на год пенсионного возраста сокращает пенсионные расходы на 5-10%.
4 В Швеции новая пенсионная система не устанавливает общего возраста выхода на пенсию. Он будет гибким, по выбору пенсионера, начиная с 61 года. До 67лет никто не может быть принужден к прекращению работы по старости.
ботной платы за 25 лет, а не за лучшие в смысле заработков 10 лет, Италия - на основе заработной платы на протяжении всего трудового стажа, а не 5-ти лет, как ранее.
Многие страны вместо индексации пенсий в зависимости от роста заработной платы применили индексацию на основе динамики цен, например, Великобритания в 80-е годы, Италия в 1992 г. В Японии такой способ был частью пакета мер по сокращению государственных расходов, введенных в начале 2000 г. В настоящее время только Германия и частично Франция индексируют пенсии относительно динамики заработной платы.
В ряде стран стало необходимым введение обязательных профессиональных накопительных схем под государственным или частным управлением и преобразование государственной распределительной схемы в систему, обеспечивающую лишь минимальный доход. Некоторые государства (Австралия, Исландия) превратили государственное пенсионное обеспечение в систему, основанную на проверке нуждаемости. Во Франции в рамках пенсионной реформы была предпринята попытка разделить внутри пенсионной системы элементы перераспределительные и страховые. Созданный для этого специальный фонд солидарности в старости предназначен для финансирования социального выравнивания. Фонд финансируется за счет нового социального взноса, который взимается со всех видов личного дохода, а также связан со специально установленным налогом на алкоголь.
Наиболее существенные по западноевропейским стандартам пенсионные реформы осуществлены в Великобритании и Швеции. Эти государства перестроили значительную часть своих пенсионных схем на основе накопительных принципов.
В Великобритании сложилась двухуровневая пенсионная система. Первый уровень - обязательная государственная, финансируемая за счет общих налогов схема, обеспечивающая пенсионеру минимальный доход. Трудовые пенсии второго уровня зависят от заработка работника. Он может выбирать между участием в государственной пенсионной схеме второго уровня либо в частных пенсионных фондах. Участие в частных системах стимулируется рядом существенных налоговых льгот. Согласно оценкам, нынешней уровень участия работников в частных пенсионных схемах (примерно 50% всех работающих) позволил сократить пенсионные обязательства государства в сфере государственного социального обеспечения более чем на 30% [5].
Рассмотрим более подробно шведский вариант пенсионной реформы, поскольку созданная в ходе российской реформы пенсионная схема по своей конструкции близка к реформируемой шведской. Шведский вариант лег в основу пенсионных реформ и в ряде других постсоциалистических стран.
Все виды пенсий в Швеции постепенно в течение 20 лет будут заменены единой системой пенсионного обеспечения по старости. Она организуется так, что становится самофинансируемой и нейтральной в смысле перераспределения доходов внутри и между поколениями, что является характерной чертой накопительных схем.
В новой системе пенсионные взносы работников и работодателей, равные 18,5% фонда заработной платы, делятся на две части: 16,5% используется для финансирования выплачиваемых в этом же году на распределительной основе пенсий. Однако при этом вводится персонифицированный учет взносов, т. е. каждому застрахованному открывается индивидуальный счет, на котором отражаются его взносы в пенсионную систему или его пенсионные права (система условно накопительных счетов)5. Ос
5 Условно накопительные счета означают, что пенсионные взносы работников (и (или) их работодателей ) учитываются на именных накопительных счетах. Однако эти средства не капитализируются и не становятся собственностью отдельных лиц, они расходуются на выплату текущих пенсий и служат лишь основой для исчисления размера пособия, непосредственно увязывая объем страховых взносов работника и величину его пенсии. Средства на условно накопительных счетах ежегодно индексируются, например, в Швеции в зависимости от динамики номинальной заработной платы, в Италии — от ВВП.
тавшаяся часть взносов (2%) поступает на специальный индивидуальный накопительный счет. Средства по выбору застрахованного лица поступают в один из частных фондов, действующих на конкурентной основе, или в фонд, находящийся в государственном управлении. При выходе на пенсию индивид получит свои капитализированные сбережения.
Национальная базовая пенсия заменяется новой гарантированной, финансируемой из государственного бюджета. Она выплачивается тем, кто не заработал пенсии по старости или заработал ее в очень низком размере.
По существу в Швеции традиционная распределительная система заменяется смешанной, распределительно-накопительной с условно накопительными счетами в ее распределительной части. При этом переход на новую систему обязателен для лиц, родившихся в 1954 г. и позже, родившимся до 1934 г. пенсия будет выплачиваться по старым правилам, лица 1935-1953 гг. рождения одну часть пенсии получат по новым, другую по старым правилам.
В ходе пенсионных реформ в развитых государствах возникла такая новация, как условно-накопительные счета, они положены в основу и российской реформы. Система условно-накопительных счетов позволяет ослабить воздействие на пенсионную систему демографического фактора - увеличения продолжительности жизни (пособие исчисляется на основе актуарных расчетов, исходя из ожидаемой продолжительности жизни в стране на момент выхода индивида на пенсию) и досрочного выхода на пенсию. Последнее крайне важно для развитых государств, поскольку, как уже отмечалось, повышение уровня благосостояния и система налогообложения стимулируют выход на пенсию ранее законодательно установленного срока.
Увязывая размеры пенсий с величиной взносов, накопленных в пенсионном фонде, система условно-накопительных счетов значительно ослабляет основной, т. е. солидарный, перераспределительный, принцип распределительной системы. Проблема решается путем создания в пенсионной схеме специального уровня, предназначенного для предотвращения бедности среди пожилого населения. По мнению сторонников системы условно-накопительных счетов, она пролегает между биполярными распределительной и накопительной системами и представляет серьезный сдвиг в понятии о социальной защите [6, р. 98-99].
Несмотря на то, что переход к накопительным схемам не стал целью реформ в подавляющем большинстве стран, наблюдается тенденция к осторожному и постепенному введению накопительных элементов и возрастанию роли негосударственных (частных) пенсий в доходах пенсионеров. Пенсионные системы все более индивидуализируются, усиливается связь пособия с уровнем и продолжительностью страховых взносов. Предусматривается дальнейшее развитие этих тенденций. Так, в официальных документах ЕС установлены конкретные цели перехода к новым пенсионным схемам в период с 1998 по 2020 г. Предполагается, что за этот период доля распределительной системы в пенсионных выплатах снизится с 84 до 64%; намного возрастет накопительный элемент - с 12 до 29%, а незначительная сегодня доля добровольного частного пенсионного страхования утроится - с 1,5 до 4,5% [7].
В постсоциалистических странах к общим для всех стран мира причинам реформирования пенсионных систем добавились и специфические, обусловленные особенностями переходного периода:
- заметно снизившаяся способность государства собирать страховые платежи;
- низкий уровень доходов населения;
- сохранение большого количества пенсионных льгот с невысокими критериями, дающими право на их получение;
- слишком обширные системы социального обеспечения, не соответствующие уровню экономического развития.
В отличие от развитых государств постсоциалистические страны реформируют крупномасштабные, универсальные, распределительные пенсионные схемы в условиях нестабильности, недостаточного развития финансовой инфраструктуры, большой доли теневого сектора в экономике, что свойственно развивающимся экономикам.
Первоочередными шагами, направленными на сокращение пенсионных расходов и расширение базы сбора пенсионных взносов, стали существенные изменения в распределительной схеме: повышение возраста выхода на пенсию, сокращение льготных пенсий, увеличение необходимого трудового стажа для получения пенсий, изменение формулы их индексации и другие непопулярные меры.
Во второй половине 90-х годов многие страны приступили к системным пенсионным реформам. В целом результаты реформ в постсоциалистических странах еще трудно обобщить и оценить однозначно. Более определенные выводы можно сформулировать лишь относительно концепций реформ и методов их реализации, которые имеют как ряд общих черт, так и существенных особенностей.
Мировой опыт показывает, что решение финансовых проблем пенсионных систем возможно по 3-м направлениям: 1) сохранение в несколько реформированном виде государственной распределительной пенсионной системы и одновременно стимулирование развития добровольных частных пенсионных программ; 2) введение многоуровневой распределительно-накопительной пенсионной схемы, финансируемой из различных источников; 3) переход к полностью накопительной схеме. В практике пенсионного реформирования в постсоциалистических странах присутствуют все 3 направления (табл. 2).
Таблица 2
Характеристика многоуровневых пенсионных схем в некоторых переходных экономиках
Страна Время начала реформы Характер первого уровня Доля работников, пользующихся условно накопительными счета-ми(2000 г.), % Стратегия перехода
Венгрия Январь 1998 г. Распределительная система 45 Обязательный для вновь вступающих на рынок труда, добровольный для всех остальных
Польша Январь 1999 г. Условнонакопительные счета 70 Обязательный для лиц моложе 30 лет, добровольный для лиц 30-50 лет
Казахстан Январь 1998 г. Г арантированный минимум 100 Обязательный для всех работников
Латвия Июль 2002 г. Условно-накопитель- Обязательный для лиц моложе
(системы условно накопительных счетов -январь 1996 г.) ные счета 72 30 лет, добровольный для лиц 30-50 лет
Хорватия Январь 2002 г. Распределительная система 60-70 Обязательный для лиц моложе 40 лет, добровольный для лиц 40-50 лет
В Центральной и Восточной Европе по первой модели реформировала свою пенсионную систему Чехия. В стране сохраняется обязательная государственная пенсионная схема, построенная на распределительных принципах, однако она дополняется частным добровольным пенсионным страхованием [8, р. 7-8].
Чешское государство стимулирует расширение участия населения в системе добровольного пенсионного страхования посредством не только снижения налогообложения пенсионных взносов (работники вычитают из налогооблагаемой базы взносы в размере 12 тыс. крон в год, работодатели - до 3% заработной платы работника), но и введения системы государственных субсидий (государство переводит на накопительные счета участников небольшие суммы - 150 крон в месяц). За 6 последних лет численность участников частных пенсионных фондов увеличилась в 13 раз (в них состоит 40% экономически активного населения). Большинство частных пенсионных фондов в стране (14 из 18) принадлежит иностранным финансовым структурам (Швейцарии, Нидерландов, Италии, Бельгии).
Остальные государства ЦВЕ пошли по пути создания в целом аналогичных многоуровневых пенсионных схем, однако со страновой спецификой. Например, польский вариант пенсионной реформы наиболее близкий к шведской модели, предполагает наличие условно-накопительных счетов в распределительной пенсионной системе, на их финансирование направляется 36% страховых взносов. Еще 9% направляются на накопления в рамках второго (накопительного) уровня. Возраст выхода на пенсию выбирается индивидуально каждым участником новой пенсионной системы; введен лишь минимально допустимый предел -62 года для женщин и мужчин, который в перспективе при изменении демографической ситуации в стране может повыситься до 65 лет. Необходимый трудовой стаж увеличен до 25 лет для работников обоего пола, каких-либо льготных для начисления пенсии периодов не предусмотрено.
Важной особенностью польской системы пенсионного обеспечения является так называемый нулевой ее уровень - гарантированный государством минимальный доход, составляющий 26-28% средней заработной платы. Если размер пенсии, выплачиваемой из двух уровней пенсионной системы (солидарного и накопительного) ниже установленного государством минимума, недостающую разницу пенсионер получает из государственного бюджета. В рамках второго уровня пенсионер имеет право свободно выбирать частный пенсионный фонд. Основными источниками финансирования перехода к новой пенсионной системе служат доходы от приватизации государственной собственности (в первые 10 лет перехода), а также превышение поступлений в первый уровень системы над выплатами из нее при условии рационализации государственной пенсионной схемы.
Среди государств ЦВЕ Венгрия наиболее полно реализовала 3-уровневую смешанную накопительно-распределительную схему, предложенную развивающимся странам Всемирным банком. Ее государственная распределительная система не претерпела фундаментальных изменений, а лишь слегка модернизирована, сохраняются ее обязательный характер, государственные гарантии, солидарность поколений и т. д. В общей структуре пенсионных выплат доля первого уровня системы составляет 75%. На его финансирование, по данным на 2000 г., работодатели направили 22% фонда оплаты труда, работники - 2% своей заработной платы. Взносы во второй, частный накопительный уровень обязательны только для работников (6% заработной платы). Отчисления во второй уровень будут накапливаться в пенсионных фондах, аналогичных по своей юридической форме тем структурам, которые уже существуют в третьем - добровольном накопительном - уровне пенсионной системы, а именно в совместных пенсионных фондах, управляемых исключительно их членами. Одновременно работники могут участвовать в добровольном частном пенсионном страховании по старости, ассигнуя на накопление 10% своего заработка.
Участие в новой смешанной системе обязательно для вновь вступающих на рынок труда (до 42 лет). Работники, уже состоящие в трудовых отношениях, получи
ли до 31 августа 1999 г. возможность выбора: оставаться в старой государственной системе или перейти в новую. Все добровольные участники новой смешанной системы до 31 декабря 2000 г. могли пересмотреть свое решение и вернуться в государственную схему. Признание государством накопленных в течение трудового периода пенсионных прав тех, кто переходит в новую систему, будет осуществляться в форме компенсационных пенсий (как в Аргентине).
Финансирование перехода к новой системе планируется вначале осуществить преимущественно за счет наращивания внутреннего долга, а в дальнейшем - налоговых источников. Ожидается, что постоянная модернизация солидарной системы позволит нейтрализовать влияние демографических факторов и даже создать некоторый излишек средств. Охват венгерского населения новой системой пенсионного страхования быстро расширяется, в 2001 г. число ее участников превысило 1,5 млн. чел., составив 74% общего числа наемных работников в стране, 75% членов новой пенсионной системы - лица в возрасте 20-40 лет. Возрастная категория 40-54 года, т. е. более 40% рабочей силы, среди участников новой системы страхования равна 20%, а 55 лет и старше - 0,1%
Начат или планируется переход к многоуровневым схемам в Болгарии, Хорватии, Румынии, Словакии и Македонии.
На постсоветском пространстве первой страной, преобразовавшей в 1996 г. распределительную схему по принципу условно накопительных счетов, была Латвия. В 2000-2001 гг. пенсионные реформы были продолжены, введен накопительный уровень, обязательный для лиц моложе 30 лет и свободный для работников в возрасте 3050 лет. Уже с 2001 г. взносы в пенсионную систему, равные 20% фонда заработной платы, делятся поровну между распределительным и накопительным уровнями.
Переход к системе персонифицированного учета, т. е. условно-накопительным счетам, осуществлен в Киргизии и Молдавии. Остальные государства, за исключением Казахстана, ограничиваются пока изменениями, вносимыми в действующую распределительную схему с целью адаптации ее к меняющимся условиям. Одновременно многие государства СНГ рассматривают возможность перехода в перспективе к многоуровневой схеме.
В Казахстане с 1998 г. проводится пенсионная реформа чилийского образца. Суть ее в постепенном отказе от распределительной схемы и переходе на частную накопительную. В течение 30 лет сохраняется распределительный уровень, но взносы работодателей в него снижены с 25,5 до 15% фонда заработной платы. Обязательный второй, накопительный уровень финансируется за счет взносов работников, равных 10% заработной платы (заработная плата была скорректирована, чтобы компенсировать этот новый вычет). И наконец, третий, добровольный, уровень формируется за счет добровольных частных отчислений либо работодателя, либо обеих сторон.
Финансовую основу реформы составили кредит международных финансовых организаций и средства от продажи государственных объектов. Реформа проводилась при непосредственной поддержке и руководстве международных доноров, что обеспечило не только ее финансовую состоятельность на начальных этапах, но и качественные законодательные и административные составляющие. Кроме того, реформа сопровождалась широкой пропагандистской кампанией. Важным стабилизирующим фактором стало погашение огромной задолженности по пенсионным выплатам [9, р. 209].
Тем не менее перспективы реформы весьма неопределенны, поскольку она осуществляется при отсутствии достаточно развитых рынков капитала, регулирующих государственных органов или институтов гражданского общества. Система может оказаться под угрозой тотального краха, учитывая коррумпированность
общества, большой риск накопления средств в плохо регулируемых частных пенсионных фондах, отсутствие прозрачности движения средств.
Для оценки российской пенсионной реформы существенное значение имеют следующие общие черты пенсионных реформ в постсоциалистических государствах. Во-первых, сохранение в странах (за исключением Казахстана) распределительных, солидарных схем. На финансирование второго, накопительного, уровня направляется не более 7-10% фонда заработной платы, подавляющая часть пенсионных платежей идет на финансирование распределительного уровня. Во-вторых, существенные изменения, внесенные в распределительную схему, особенно повышение пенсионного возраста и ограничение так называемых льготных пенсий. Эти непопулярные меры заметно повысили финансовую устойчивость распределительной схемы. И наконец, в-третьих, поиск источников финансирования перехода. Ставилась и решалась задача не допустить в процессе перехода ущемления пенсионных прав нынешних пенсионеров.
Пенсионная реформа в России: содержание и основные проблемные узлы. Критические условия пенсионного обеспечения в России сложились под воздействием целого ряда факторов: социально-демографических, экономических, институциональных. Среди них главное место принадлежит экономическим факторам. Кризис пенсионной системы обусловлен, прежде всего, макроэкономической ситуацией, в том числе политикой доходов. Экономический спад привел к существенному сокращению реальной заработной платы, росту безработицы (особенно в скрытой форме), резкому расширению теневого рынка труда. Широкое распространение получило уклонение от страховых отчислений от фонда оплаты труда. Заработная плата в массовом масштабе принимала теневой характер. В результате резко уменьшилось число плательщиков взносов и сократились масштабы облагаемого социальными налогами фонда заработной платы. Коэффициент поддержки опустился ниже критического уровня6. В настоящее время в России на одного пенсионера приходится в среднем 1,4 плательщиков пенсионных взносов [3, с. 156].
Кризис пенсионной системы усугубился недостатками ее внутренней структуры. Она все более теряла страховой характер, размеры пенсионных выплат были слабо увязаны с размером страховых взносов. Массовыми стали досрочные пенсии на льготных условиях - за особые условия труда, работу на Севере, выслугу лет, постоянно вынужденно вводились новые пенсионные льготы. В результате фактический возраст выхода на пенсию был на 10 лет ниже законодательно установленного. К этому следует добавить неразвитость финансовых, особенно страховых, институтов.
Российское общество быстро стареет. В настоящее время в населении страны доля лиц старше трудоспособного возраста составляет немногим меньше 21%. Согласно прогнозам Госкомстата РФ, доля этой возрастной категории достигнет к 2010 г. 22,7%, а к 2015 г. - 25,1% [10, с. 13]. По имеющимся оценкам, при сохранении существующих тенденций к 2050 г. соотношение численности плательщиков пенсионных взносов и пенсионеров может составить 1:1, т. е. один работающий будет содержать одного пенсионера [11, с. 34].
В 90-е годы в пенсионную систему России вносились постоянные изменения. В 1992 г. вступило в действие новое пенсионное законодательство, главной особенностью которого стала ярко выраженная социальная направленность: унификация всех категорий занятых, включая священнослужителей, творческих работников и т. п.; расширение списка льготных категорий для более раннего выхода на пенсию; введение социальных пенсий для лиц, не имеющих трудового стажа; уста
6 Критическое значение коэффициента поддержки зависит от социально-экономических условий той или иной страны, но в любом случае его значение больше 3 (См. [3, с. 156]).
новление размера пенсии, в равной степени зависящего от предыдущего заработка и трудового стажа, а также многое другое, связанное с формулой расчетов пенсионных выплат. Одним из важных новшеств было введение выплаты полного размера пенсии всем работающим пенсионерам. Фактически первый вариант реформы имел своей целью не разрушение, а сохранение и укрепление сложившейся государственной распределительной системы с учетом необходимости развития новых форм пенсионного обеспечения.
Первая попытка системного пенсионного реформирования была предпринята в 1995 г. В августе правительство одобрило «Концепцию реформы пенсионного обеспечения», основной идеей которой было формирование 3-уровневой пенсионной схемы: государственной базовой пенсии, трудовой (страховой пенсии) и негосударственных пенсий, которые рассматривались как дополнительные по отношению к государственным и могли реализоваться в форме либо дополнительных профессиональных программ отдельных компаний или территорий, либо добровольного личного пенсионного страхования граждан. Из намеченных в Концепции мер практическое воплощение получила в то время лишь одна - система индивидуального (персонифицированного) учета пенсионных взносов7.
В 1997 г. Минтруда РФ представило «Программу пенсионной реформы в Российской Федерации», которая была одобрена правительством в мае 1998 г. В ней содержались предложения о поэтапном для возрастных групп населения (до 30 лет в обязательном порядке, от 30 до 40 лет на добровольной основе) переводе трудовых пенсий на обязательные частные накопления и замене социальной пенсии на социальную помощь нуждающимся. Суть новаций Программы сводилась к внедрению в практику пенсионного обеспечения страховых механизмов в различных формах: индивидуальных именных накопительных и условно-накопительных счетов, профессиональных и добровольных накопительных схем. Программа подверглась критике за чрезмерный радикализм вносимых предложений, отсутствие идеологии реформы, позволяющей учесть и согласовать интересы подавляющего большинства населения, недостаточную проработку финансовых механизмов и пенсионных технологий и др.
Результатом дальнейших дискуссий и согласований интересов различных ведомств и институтов стал третий вариант пенсионной реформы, реализация которого началась с 1 января 2002 г.
Основа новой пенсионной системы - 3 федеральных закона, принятые в конце 2001 г. Это, прежде всего, Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (регулирует условия и нормы пенсионного обеспечения за счет средств федерального бюджета военнослужащим, федеральным государственным служащим, лицам, пострадавшим от техногенных и радиационных катастроф, а также лицам, которые не приобрели права на трудовую пенсию). Как и в большинстве стран мира, в России эти категории пенсионеров выводятся за рамки страхового пенсионного обеспечения, их пенсии устанавливаются государством и финансируются из государственного бюджета за счет общих налогов.
Пенсионное обеспечение основной массы населения, т.е. так называемые трудовые страховые пенсии, регулируется двумя федеральными законами - «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (регулирует условия и нормы предоставления трудовых пенсий в связи с уплатой взносов по обязательному пенсионному страхованию) и «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (устанавливает основы государственного регулирования обязательного пен
7 С 1 января 1998 г. был осуществлен переход на принципиально новую систему определения размера трудовой пенсии путем применения индивидуального коэффициента, вводимого для каждого пенсионера.
сионного страхования, определяет правовое положение субъектов - федеральных органов государственной власти, страхователей, страховщиков и застрахованных лиц). Предстоит принять еще 2 закона: «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» и «Об обязательных профессиональных пенсиях в Российской Федерации».
Суть новой пенсионной схемы - определение формулы расчета пенсии, включающей 3 составляющие части: базовую, устанавливаемую в фиксированном размере с поэтапным его приближением к величине прожиточного минимума пенсионера в России; страховую, зависящую от результатов труда конкретного человека, отражаемых на его индивидуальном лицевом счете (система условно-накопительных счетов); накопительную, создаваемую из части страховых взносов, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета и доходов от ее инвестирования.
Размер базовой пенсии устанавливается государством и дифференцируется в зависимости от категории пенсионеров, т. е. возраста (более высокий для лиц, достигших 80 лет), степени ограничения способности к трудовой деятельности (более высокий для инвалидов первой группы), наличия нетрудоспособных иждивенцев (наиболее высокий при 3-х и более иждивенцах). Сегодня величина обычной базовой пенсии установлена в размере 450 руб. (фактический средний размер базовой пенсии в 2002 г. - 566,7 руб.).
Страховая и накопительная части пенсии по старости определяются путем деления величины накопленных средств на индивидуальных пенсионных счетах пенсионера на установленное на основе актуарных расчетов количество месяцев ожидаемого периода выплаты пенсий («период дожития»).
Накопительная часть трудовой пенсии будет выплачиваться с 2013 г. Для лиц, которые будут выходить на пенсию до этой даты, введение накопительной составляющей не предусмотрено.
Новая пенсионная система финансируется следующим образом: половина (14%) пенсионного взноса, равного в целом 28% фонда начисленной заработной платы, направляется в бюджет для выплаты базовой пенсии; 12% - страховая часть трудовой пенсии, эти активы не инвестируются и подлежат выплате сегодняшним пенсионерам; от 2 до 6% (к 2010 г.) пенсионного взноса перечисляется в Пенсионный фонд для формирования накопительной части трудовой пенсии. Эти средства должны накапливаться и инвестироваться в соответствии с законом, который, вступит в действие с 1 января 2003 г.8 Эта часть пенсионных средств вызывает сегодня острые споры, поскольку они - главный интерес Пенсионного фонда РФ и финансовых компаний, претендующих на управление ими (до 2004 г. инвестировать накопительную часть трудовой пенсии будет Пенсионный фонд, дальше право инвестирования должно перейти к самим пенсионерам и частным пенсионным фондам).
Новая пенсионная система рассчитана на возрастные когорты моложе 50 лет, для нынешних пенсионеров и работников 50 лет и старше пенсионная система остается прежней. Таким образом, по меньшей мере, в течение 30-и лет будут действовать две системы.
Естественно, что вокруг новых законодательных положений развернулись дебаты: они критикуются и «за чрезмерный радикализм», и за «недостаточную смелость».
Как известно, уровень развития и эффективности пенсионной системы зависит, во-первых, от внешних условий, связанных с функционированием экономики в
8 18 марта 2002 г. постановлением Правительства утверждены Временные правила размещения средств страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, поступивших на накопительную часть трудовой пенсии. В соответствии с Правилами средства страховых фондов могут быть вложены: в государственные ценные бумаги РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ; в государственные ценные бумаги РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте.
целом, а также ее финансовых страховых институтов и, во-вторых, от параметров самой пенсионной системы (ее структуры и организации, прежде всего ее собственных финансовых механизмов). Что касается модели новой пенсионной системы, то российская не лучше и не хуже многих других (в мире насчитывается до 168 вариантов различных пенсионных схем). Она весьма близка к шведскому варианту, а также к моделям, принятым в странах ЦВЕ. Это попытка создания многоукладной со смешанным финансированием модели, сочетающей элементы перераспределительной и накопительной систем социального и личного страхования. Основные проблемные узлы российской пенсионной системы находятся, как представляется, вне ее организационной структуры.
Пенсионная реформа не только не решает основной задачи - обеспечения достойного уровня жизни сегодняшних пенсионеров, но даже не обеспечивает приемлемого уровня жизни. Подавляющее большинство пенсионеров в России в отличие от других стран мира попадает в категорию бедного населения. Достаточно сказать, что средний размер пенсии в стране (1342 руб.) фактически равен величине прожиточного минимума пенсионера (около 1300 руб.), а минимальная пенсия (660 руб.) составляет лишь половину прожиточного минимума.
В 90-е годы резко снизилась покупательная способность пенсий (табл. 3).
Таблица 3
Соотношение покупательной способности средней пенсии в России в 2000 г. по сравнению с 1990 и 1998 гг., %
Продукт 2000 г./1990 г. 2000 г./1998 г. Продукт 2000 г./1990 г. 2000 г./1998 г.
Говядина 37 74 Картофель 50 70
Свинина 47 81 Капуста свежая 43 102
Молоко цельное 28 80 Лук репчатый 58 124
Творог 22 79 Свекла 62 83
Сыры твердые 23 70 Морковь 51 78
Яйца 56 90 Яблоки 71 66
Рыба свежая 25 76 Цитрусовые 89 83
Сахар-песок 50 88 Хлеб и хлебобулочные из-
Растительное делия из пшеничной муки 26 85
масло 49 106 Мука пшеничная 36 72
Животное масло 37 84 Рис 39 88
Источник: [12].
Наибольшее снижение покупательной способности пенсий коснулось основного перечня продуктов для пенсионера - молочных, хлебобулочных изделий, свежей рыбы. Относительно всех продуктов до сих пор не восстановлена покупательная способность пенсий не только уровня 1990 г., но и 1998 г.
Сегодня сужаются возможности пенсионеров пользоваться альтернативными денежными и материальными источниками доходов, включая трудоустройство (рост безработицы в стране), и получения иных (кроме пенсий) благ и услуг (например, бесплатных лекарств, низкой платы за жилищно-коммунальные услуги). Существенной поддержкой жизненного уровня пенсионеров в 90-е годы были полученная ранее квартира и накопленное имущество. Источником жизненных средств для трудоспособных пенсионеров остаются земельные участки.
Очевидно, что решить проблемы повышения жизненного уровня пенсионеров нельзя, даже если провести совершенную в организационном плане пенсионную реформу. Главный путь решения - в изменении экономических условий. По оцен
кам, при повышении заработной платы до 27-30% ВВП (ныне она равна 22-23%) действовавшая до 2002 г. пенсионная система могла бы функционировать без особых осложнений. Более того, в этом случае (при резком уменьшении «теневой» составляющей заработной платы) речь могла бы идти и о сокращении взносов в Пенсионный фонд работодателей (ПФР) и о увеличении страховых взносов работников [11, с. 33]. Сегодня «теневая» составляющая оценивается в 20-30% начисленной заработной платы [13, с. 11]. Имеются и более высокие оценки. Например, согласно социологическому исследованию теневой экономики в Санкт-Петербурге, средняя величина сокрытия заработной платы составляет 50%, в том числе в промышленности - 47, в строительстве - 67, на транспорте - 50% [14].
Пенсионная реформа не предполагает введения пенсионных взносов самих работников (отменен даже существовавший в последние годы пенсионный взнос, равный 1% заработка) и повышения пенсионного возраста. С первым можно согласиться, учитывая низкий уровень заработной платы. Однако умеренное повышение пенсионного возраста, которое проводится во всем мире, могло бы дать дополнительные средства для повышения пенсий.
В ходе пенсионной реформы даже не ставится задача смягчить переход к рынку для поколений, которые в прошлом были лишены возможности достичь материального благосостояния, достаточного для обеспечения старости, и, тем более, не имеют такой возможности сегодня. Напротив, все трудности переходного периода возлагаются на население пенсионного и предпенсионного возрастов.
Проблема перехода - наиболее сложный вопрос реформирования пенсионных систем, поскольку введение в том или ином размере накопительной части всегда означает вычет из пенсионных средств текущего периода, - определенное время необходимо финансировать содержание и нынешних пенсионеров, и накопительные взносы.
Почти во всех пенсионных реформах при переходе к накопительным схемам защищаются права более старых работников и пенсионеров. Правительства часто использовали долговое финансирование перехода к новой системе или доходы от приватизации (Перу, Уругвай, Мексика, Польша). Широко применялись различные формы прямых и косвенных компенсаций работникам и пенсионерам. В России этот вопрос даже не ставится.
Пенсионная система для нынешних пенсионеров остается распределительной, но она значительно ослабляется в финансовом отношении: вычеты из нее вначале 2%, а к 2009 г. 6% взносов от фонда заработной платы пойдут будущим пенсионерам.
Далее, несмотря на провозглашение страховых принципов, государство полностью оставляет за собой определение величины пенсий. Сам порядок перерасчета предполагает сокращение пенсионных обязательств государства перед нынешними пенсионерами и лицами предпенсионного возраста. Имеется в виду исчисление пенсии на основе индивидуального коэффициента пенсионера.
Один из коэффициентов, на основе которых производится перерасчет, представляет собой соотношение среднемесячного заработка пенсионера за период исчисления пенсии, и среднемесячной заработной платы в стране за то же время. Однако в качестве среднемесячной заработной платы берется не ее фактическая величина, определяемая Госкомстатом, а некое значение, рассчитываемое на основе суммы поступивших в ПФР взносов.
Обязательства государства по выплате пенсий четко не определены. Полномочия по установлению пенсий сегодня делегируются правительству, поэтому будущую пенсию нынешним пенсионерам предвидеть невозможно. В современных
пенсионных системах зарубежных стран обязательства государства установлены законодательно.
Пенсионная реформа широко не обсуждалась, не разъяснялась и не пропагандировалась. Венгрия и Польша, например, провели активные общественные кампании с обращением к различным слоям населения. В Чили министр труда, осуществлявший реформу, еженедельно выступал по радио и телевидению с разъяснением целей реформы и агитацией за нее.
Как показывает мировой опыт, успешные пенсионные реформы всегда являются результатом общественного согласия по поводу распределительных отношений, а также форм и способов проведения реформ.
Перестроить пенсионную систему, не затрагивая всего круга фундаментальных социально-экономических составляющих жизни общества, невозможно. Пенсионная реформа должна быть связана с реформой всей сферы распределительных отношений, прежде всего, оплаты труда.
Как показал выполненный анализ, введение накопительных элементов, переход к диверсифицированным, многоуровневым пенсионным схемам свидетельствует об общей для стран всего мира тенденции. Однако для большинства развитых государств остается открытым вопрос о том, насколько быстрыми и глубокими будут эти изменения. Так как новые схемы (и накопительные, и многоуровневые), за исключением системы в Чили, функционируют еще мало времени, определенные выводы о их эффективности затруднительны. Более чем 10-летний опыт функционирования накопительной системы в Чили показал ряд ее преимуществ, но выявил и недостатки, развеяв многие мифы.
Сегодня нет убедительных доказательств и недостаточно опыта, чтобы согласиться с односторонним взглядом о преимуществах частной накопительной схемы и ее способности обеспечить высокий уровень доходов от инвестирования накоплений и экономический рост и , следовательно, нет убедительных аргументов для полного отказа от традиционных схем, базирующихся на принципах солидарности и текущего финансирования.
Литература
1. Пенсионное обеспечение в России: основные проблемы и тенденции. Аналитический вестник Информационно-аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 1997. № 19 (64).
2. Эксперт. 2002. № 5.
3. Ерошенков С. Пенсионная реформа в российских условиях // Общество и экономика. 2001. № 10.
4. Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспективы // Под ред. М.Э. Дмитриева и Д.Я. Травина. СПб.: Норма, 1998.
5. Герар И. Дженкинс Г. Создание частных пенсионных схем. Пособие. Сан-Франциско: JCS- Пресс, 1997.
6. New Ideas about Old Age Security: Toward Sustainable Pension Systems in the 21st Century. Robert Holzmann and Joseph E. Stiglitz (Eds). The World Bank. Wash. DC, 2001.
7. Эксперт. 2002. № 3.
8. Lindeman D., Rutkovski M., Sluchynsky O. The Evolution of Pension Systems in Eastern Europe and Central Asia: Opportunities, Constraints, Dilemmas and Emerging Practices. The World Bank. Wash. DC, 2000.
9. Центральная Азия 2010. Перспективы человеческого развития. Региональное бюро по странам Европы и СНГ. ПРООН, 1999.
10. Население в трансформируемом обществе: демографические процессы и проблемы. Материалы круглого стола. М.: Эпикон, 2001.
11. Роик В. Проблемы развертывания пенсионной реформы //Российский экономический журнал. 1998. № 7-8.
12. Российский статистический ежегодник. М.: Госкомиздат РФ, 2001.
13. Российская газета, 28 июля 2000.
14. Известия, 24 мая 2002.
